Judicial review of historic monument de-listing: separation of powers and substantive review of cultural value assessments under Law 422/2001

Şedinţa publică din data de 28 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată la 11 octombrie 2017 sub nr. x/2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a veche contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale:

1. Anularea Ordinului nr. 2044/30.01.2017 emis de Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale şi a actelor administrative premergătoare, care au stat la baza adoptării sale, respectiv Actului nr. 6.057 emis în data de 16.08.2016 de către Ministerul Culturii prin Ministrul Culturii, precum şi a Proceselor Verbale ale Comisiei Naţionale a Monumentelor istorice din data de 21.10.2016 şi din data de 26.10.2016,

2. Anularea Hotărârii Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice din data de 26.04.2017 prin care se pretinde că a fost respinsă plângerea prealabilă,

3. Obligarea pârâtei la emiterea unui Ordin privind declasarea totală a casei situată în Str. x, Bucureşti, din Lista Monumentelor Istorice.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa civilă nr. 2410 din 17 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL CULTURII ŞI IDENTITĂŢII NAŢIONALE, a anulat ordinul nr. 2044/30.01.2017 de declasare parţială şi actele ce au stat la baza emiterii acestuia, respectiv actul nr. 6057/16.08.2016 şi procesele-verbale emise la datele de 21.10.2016 şi de 26.10.2016, a anulat hotărârea emisă în data de 26.04.2017 privind respingerea plângerii prealabile, a obligat pârâtul la emiterea ordinului de declasare totală a imobilului situat în Bucureşti, str. x, sector 3 din Lista monumentelor istorice şi a luat act că reclamanta îşi rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2410 din 17 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, care invocând prevederile art. 488 alin,(1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă.

După prezentarea pe larg a istoricului speţei, instituţia pârâtă a menţionat următoarele:

- Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 4 C. proc. civ., "instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti" este fondat, întrucât conform principiului separaţiei puterilor în stat, Ministerul Culturii emite ordine de clasare, respectiv, de declasare a monumentelor istorice, prin organismul ştiinţific de specialitate, denumit Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale.

Instanţa nu se poate substitui în procesul de deliberare şi pronunţare a unei hotărâri a unui organism ştiinţific de specialitate din structura puterii executive, a cărui organizare şi funcţionare este reglementată legislativ, în aplicarea Legii nr. x privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi anume, Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii, în temeiul Ordinului Ministrului Culturii nr. 2173 din 2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, cu modificările ulterioare, publicat în Monitorul Oficial al României. Conform art. 7 din Legea nr. x privind protejarea monumentelor istorice,"(1) Statul garantează şi asigură protejarea monumentelor istorice în condiţiile stabilite prin prezenta lege. (2) Ministerul este autoritatea administraţiei publice centrale de specialitate care elaborează strategiile şi normele specifice de protejare a monumentelor istorice, urmăreşte şi asigură aplicarea lor".

Instanţa a fost învestită cu o cerere având în petit, pretenţii cu privire la procedura de declasare a imobilului, care în cauză este reglementată ope legis, ca o activitate desfăşurată în competenţa exclusivă a CNMI. Prin urmare, prima instanţă s-a pronunţat în locul CNMI, cu depăşirea atribuţiilor sale imixtionându-se astfel în aria de competenţă a instituţiei pârâte, parte a executivului.

- Hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Este necesar de subliniat faptul că deciziile privind clasarea şi declasarea nu se iau în mod automat, constatând doar că, procedural, un studiu istoric elaborat de un specialist sau expert atestat de Ministerul Culturii a respectat toate dispoziţiile legale şi normele tehnice aplicabile în materie. Deşi se urmăresc dispoziţiile legale şi normele tehnice aplicabile în materie, pot rezulta evaluări diferite/eronate ale valorii culturale ale unui imobil. De aceea, potrivit Legii nr. 422/2001, este necesară evaluarea unui "organism ştiinţific de specialitate în domeniul protejării patrimoniului cultural imobil"- art. 30 alin. (1) şi art. 34 alin. (1). Potrivit aceleiaşi legi, Comisia Naţională a Monumentelor Istorice (CNMI) este alcătuită din "personalităţi, specialişti şi experţi atestaţi în domeniul protejării monumentelor istorice" - art. 30 alin. (3). Prevederea legală pune baza luării unei decizii care ţine cont de multiplele faţete cultural-istorice semnificative care caracterizează unui monument istoric - art. 3 din Legea nr. x şi de experienţa mai multor persoane într-un domeniu în care există diferenţe majore în felul în care valoarea culturală se exprimă de la monument istoric la monument istoric. Evaluarea din punct de vedere cultural a unui imobil, deşi se face în baza unor norme, nu se raportează la un standard imuabil, ci se realizează în baza unor aprecieri profesionale ale unor specialişti, experţi şi personalităţi în domeniu, potrivit procedurii.

Solicitarea de reanalizare s-a făcut cu respectarea prevederilor legale, respectiv art. 33 alin. (1 A 3) din Legea nr. x şi art. 32 din Regulamentul de Organizare şi Funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice aprobat prin OMC nr. 2.17312013 cu modificările şi completările ulterioare.

Instanţa de fond nu identifică probleme procedurale, ci îşi bazează hotărârea pe aspecte care ţin de argumentarea lipsei de valoare culturală a imobilului, pe fond, atribuţie care îi revine CNMI.

Linia greşită de argumentare a instanţei de fond a fost studiul istoric al reclamantei care propune declasarea totală şi a expertizei realizată de instanţă care propune declasarea totală, ambele motivate în detaliu, cu justificarea că solicitarea ministrului de reexaminare şi votul comisiilor au fost insuficient argumentate. Instanţa de fond ignoră că Ministrul nu este obligat de nicio prevedere legală să realizeze un contra-studiu istoric. Punctul de vedere al ministrului culturii, consemnat în nota nr. x/16.08.2016 putea fi invalidat în tot sau în parte de analiza în comisii. De altfel, din partea de fond construit pentru care ministrul culturii a solicitat în special, reexaminarea, Secţiunea de Evidenţă şi plenul CNMI a propus păstrarea unei zone mult mai mici. Fişa de vot a comisiilor este una cu un spaţiu limitat destinat observaţiilor, pot fi formulate observaţii separat fişei, însă nu există o prevedere legală care să impună comisiilor realizarea unui contra-studiu istoric.

Potrivit procedurii declanşate de intimată, prin studiul istoric depus de acesta, trebuie să dovedească, fără putinţă de tăgadă, faptul că imobilul nu deţine o valoare culturală menită să fie protejată prin instituirea regimului de monument istoric. În urma analizei documentaţiei şi a votului în comisiile de specialitate impuse de procedură, ministrul a constatat un număr mai mare de membri care au votat în favoarea menţinerii regimului juridic de monument istoric pentru o parte din imobil (care au votat pentru o declasare parţială).

În urma reanalizării, comisiile au conchis, din-punct de vedere ştiinţific, faptul că studiul istoric nu argumenta corespunzător declasarea din Lista Monumentelor Istorice a întregului imobil. De altfel, în şedinţa plenului CNMI din 26.04.2017 se nota despre zona din intersecţie a fondului construit de pe parcelă: "corpul are valoare arhitecturală, artistică şi urbanistică medie (există imobile similare în zonă, deci corpul delimitat contribuie la expresia specifică perimetrului urban); are valoare de frecvenţă raritate şi unicitate medie (program arhitectural specific zonei "industrial-manufacturiere, cu o îmbinare a funcţiei rezidenţiale cu cea manufacturieră).

În considerarea celor de mai sus, apreciază că judecătorul fondului s-a pronunţat cu încălcarea legii speciale mai sus-citate şi a dispus anularea actului administrativ fără să îşi motiveze soluţia sub aspectul constatării nelegalităţii ordinului pentru încălcarea procedurii emiterii, ci în baza unor considerente care sunt de competenţa CNMI şi nu a instantelor de judecată.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-reclamant a depus întâmpinare, şi fără a invoca excepţii a solicitat, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 17 iulie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 14 aprilie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport motivele de casare invocate, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect, anularea Ordinului nr. 2044/30.01.2017 emis de Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale şi a actelor administrative premergătoare, care au stat la baza adoptării sale, respectiv Actului nr. 6.057 emis în data de 16.08.2016 de către Ministerul Culturii prin Ministrul Culturii, precum şi a Proceselor Verbale ale Comisiei Naţionale a Monumentelor istorice din data de 21.10.2016 şi din data de 26.10.2016, a Hotărârii Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice din data de 26.04.2017 şi obligarea pârâtei la emiterea unui Ordin privind declasarea totală a casei situată în Str. x, Bucureşti, din Lista Monumentelor Istorice.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a procedat la o analiză detaliată a stării de fapt şi a temeiurilor juridice în legătură cu modalitatea de declasificare a clădirilor încadrate în categoria monumentelor istorice.

Recurentul-pârât prin critica sentinţei recurate are în vedere, în esenţă, faptul că instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti (conform principiului separaţiei puterilor în stat, Ministerul Culturii emite ordine de clasare, respectiv, de declasare a monumentelor istorice, prin organismul ştiinţific de specialitate, denumit Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale) şi a încălcat Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice.

În acord cu argumentele prezentate de instanţa de fond în considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte apreciază că soluţia adoptată de această instanţă este legală.

Motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se referă la depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti se concretizează într-o imixtiune a instanţei de judecată în sfera activităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, ea săvârşind acte care aparţin altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească.

Din analiza dosarului, a sentinţei recurate nu rezultă realizarea vreunui act care aparţine de activitatea organelor executive sau legislative, aplicarea unor texte abrogate, refuzul de a recunoaşte valoare juridică unor dispoziţii normative în vigoare, aplicarea unei legi înainte de intrarea ei în vigoare, împrejurări ce s-ar fi putut încadra în motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Instanţa de fond nu a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, pronunţându-se în cadrul procesual definit în art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 pentru contenciosul administrativ, ca activitate de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Procedând în acest mod, instanţa de fond nu s-a substituit în atribuţiile legislative sau executive, nu a exercitat drepturi procedurale care nu i-au fost recunoscute de lege şi nu a încălcat principiile generale de drept sau normele juridice referitoare la competenţa Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice din cadrul Ministerului Culturii în procedura de clasare şi de inventariere a monumentelor istorice.

Existenţa unei proceduri administrative de contestare la Ministerul Culturii a ordinului de clasare sau a avizului negativ nu exclude dreptul persoanei care se consideră vătămată prin actul respectiv de a se adresa instanţei, ceea ce ar fi de natură să aducă atingere principiului constituţional privind accesul liber la justiţie.

De altfel, atât posibilitatea formulării unei acţiuni împotriva ordinului de clasare sau a comunicării răspunsului privind neclasarea, cât şi competenţa instanţei de contencios administrativ de a se pronunţa asupra unei asemenea acţiuni, au fost prevăzute expres în dispoziţiile art. 15 alin. (3) din Legea nr. 422/2001, republicată şi art. 17 alin. (5) din Normele metodologice de clasare şi inventariere a monumentelor istorice, aprobate prin Ordinul nr. 2.260/18.04.2008 emis de Ministrul Culturii şi Cultelor.

Înalta Curte constată că în cauză instanţa nu a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, ci a verificat legalitatea actelor administrative emise de autorităţile pârâte.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de recurs reţine că au fost aduse critici în ceea ce priveşte încălcarea Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, precum şi în ceea ce priveşte fondul cauzei.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, în raport cu criticile formulate de recutent.

Instanţa de recurs constată că, în mod legal şi corect judecătorul fondului a precizat că în cauză "nu se pune în discuţie independenţa opiniilor ştiinţifice şi tehnice ale membrilor Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, garantată de prevederile art. 3 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice aprobat prin Ordinul nr. 2173 din 28 martie 2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, ci verifică legalitatea actului administrativ contestat, iar în acest sens argumentele care au justificat declasarea parţială a imobilului, raportat la documentaţia administrativă şi la prevederile legale incidente materiei".

Totodată, Înalta Curte constată că, prin cerere de recurs nu au fost indicate dispoziţiile legale, care să stipuleze că instanţa de contencios administrativ ar avea exclusiv posibilitatea de verificare a legalităţii procedurii, dar nu şi a fondului raportului juridic dedus judecăţii şi nici prevederile legale care să stipuleze un drept de apreciere suveran al Ministerului Culturii în materia clasării/declasării monumentelor istorice.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Culturii (fost Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale) împotriva sentinţei civile nr. 2410 din 17 octombrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-veche, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 aprilie 2022.