Enforcement fines and Prime Minister liability imposed without formal party constitution: violation of adversariality and procedural framework

Şedinţa publică din data de 4 mai 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 23.04.2021, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României aplicarea conducătorului autorităţii publice a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat şi obligarea acestuia la plata unei penalităţi de întârziere în cuantum de 1000 RON, stabilită pe zi de întârziere, până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 430 din 9 martie 2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, aşa cum a fost modificată, a aplicat Prim Ministrului României o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 22.04.2021 şi până la executarea obligaţiei ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de decizia civilă 2370/08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtului Guvernul României la plata unei penalităţi în favoarea reclamantei de 1.000 RON pe zi de întârziere, până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs atât reclamanta A. cât şi pârâtul Guvernul României, ambii criticând-o pentru nelegalitate prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 Cod procedură civilă.

Recurenta A. a solicitat casarea în parte a hotărârii, rejudecarea litigiului în fond şi admiterea inclusiv a capătului de cerere privind obligarea pârâtului Guvernul României la plata unei penalităţi de 1000 RON pe zi de întârziere.

A apreciat recurenta că prima instanţă a reţinut, în mod greşit că s-a solicitat "fixarea" sumei datorate de către debitor, având în vedere penalităţile stabilite de instanţa care a pronunţat decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 devenită titlu executoriu în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care din materialul probator administrat în cauză rezultă cu certitudine că reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la plata unei penalităţi.

Astfel, hotărârea pronunţată nu respectă cerinţele art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedură civilă, instanţa reţinând o altă situaţie de fapt decât cea expusă de reclamantă, o situaţie de fapt străină de natura cauzei (motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.).

Cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, a avut un obiect clar şi neechivoc: - obligarea Guvernului României la plata penalităţilor de întarziere în cuantum de 1000 RON/zi de întârziere începând cu data de 08.06.2019 pâna la data executării obligaţiei prevăzute în titlul executoriu; - amendarea Prim Ministrului României cu o amendă de 20% din salariu minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând cu 08.06.2019 până la executarea obligaţiei din titlul executoriu .

Instanţa a respins primul capăt de cerere, reţinând în mod greşit că reclamanta a solicitat "fixarea "sumei datorate din penalităţi conform art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Prin decizia nr. 2370/8.05.2019, ce reprezintă titlu executoriu, s-a dispus sancţionarea intimatului cu o penalitate de 1000 RON conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, dar aceasta nu a fost o măsură de executare silită, ci o măsură de fond, astfel încât reclamanta a înţeles să formuleze cererea prevăzută de legea specială în capitolul "Procedura de executare", întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi nu pe alin. (4).

A mai apreciat recurenta că hotărârea a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material (motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), respectiv a dispoziţiilor alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care pretenţiile deduse judecăţii fuseseră întemeiate pe dispozitiile alin. (3) al textului de lege menţionate.

Recurentul Guvernul României a solicitat, la rândul său, casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată în principal ca inadmisibilă şi în subsidiar ca neîntemeiată.

Un prim motiv de nelegalitate a hotărârii recurate a vizat pronunţarea acesteia în contradictoriu exclusiv cu pârâtul Guvernul României, instanţa respingând, în mod greşit, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de acesta. Deşi reclamanta a chemat în judecată Guvernul României şi a solicitat amendarea conducătorului autorităţii publice, instanţa de fond a validat acest demers judiciar fără a avea în vedere faptul că Guvernul României şi Prim-ministrul României sunt subiecte de drept distincte, cu atribuţii şi competenţe legale diferite şi care participă în justiţie independent, în nume propriu, ca subiecte de drept de sine - stătătoare. Mai mult, astfel cum s-a arătat şi în faţa instanţei, responsabilitatea pentru neîndeplinirea obligaţiei judecătoreşti (pentru care s-a solicitat aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (3) din legea specială) nu poate fi atribuită fără nicio circumstanţiere, Guvernului României, în calitatea sa de organ colegial şi nici Prim-ministrului, în calitatea sa de conducător al autorităţi, întrucât domeniul supus analizei, este de strictă specialitate, autoritatea de resort a administraţiei publice centrale, cu atribuţii şi competenţe legale, fiind Ministerul Energiei.

Prin urmare, nici Guvernul României şi nici Prim-ministrul României nu pot îndeplini obligaţia judecătorească, fără demersul legal prealabil al Ministerului Energiei, autoritatea de specialitate în domeniu, singura autoritate de specialitate, care dispune de mijloacele exclusive de a analiza şi elabora/iniţia un proiect de act administrativ privind reglementarea situaţiei supuse discuţiei, ce urmează a fi supus aprobării Guvernului.

În speţă, nu există o culpă a Guvernului României ori a Primului-ministru, întrucât obligaţia de a adopta hotărârea este subsecventă celei a ministerului de resort care trebuie să întocmească, în prealabil, proiectul actului administrativ şi să îl promoveze cu respectarea dispoziţiilor constituţionale şi ale actelor normative speciale care reglementează procedurile de elaborare şi adoptare a proiectelor de hotărâre de Guvern (Legea nr. 24/2000, H.G. nr. 561/2009, H.G. nr. 1361/2006).

De asemenea, în opinia recurentului-pârât, incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se relevă în modalitatea în care instanţa fondului a înţeles să solutioneze conceptarea Prim-ministrului României în cauză. Astfel, deşi la termenul din data de 17 septembrie 2021 instanţa pune în discuţie introducerea în cauză, în calitate de debitor a Prim-ministrului, iar la termenul din data de 29 octombrie 2021, amână cauza în vederea comunicării întâmpinării formulate în cauză de Prim-ministrul României, totuşi, la termenul din data de 22 decembrie 2021, respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, fără a soluţiona introducerea în cauză a Prim-ministrului României. Mai mult, în sentinţa civilă recurată instanţa omite a se pronunţa cu privire la finalitatea demersului iniţiat la termenul de judecată din data de 17 septembrie 2021, astfel că, despre participarea Prim-ministrului României în cauză, nu se face vorbire. În aceste condiţii, sentinţa este nemotivată sub aspectul participării Prim-ministrului României în cauză, neputând răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedură civilă, de vreme ce nu se oferă o motivare asupra finalităţii demersului antereferit, putând fi doar dedusă respingerea acestuia concomitent cu menţinerea în cauză a Guvernului României.

Totodată, instanţa a respins în mod greşit şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, fără a ţine seama de faptul că acţiunea soluţionată prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 a fost introdusă în comun de mai multe persoane pentru acelaşi obiect, iar obligaţia stabilită în sarcina Guvernului României prin dispozitivul hotărârii pronunţate de instanţa supremă este aceea de a emite o (singură) hotărâre pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003. Prin urmare, obligaţia Guvernului României de emitere a unui act administrativ normativ este unică, aflându-ne în situaţia mai multor creditori împotriva aceluiaşi debitor, pe baza unui singur titlu executoriu, reprezentat de decizia civilă nr. 2370/08.05.2019.

Astfel, titlul executoriu conţine o obligaţie unică în sarcina Guvernului României, de a emite un singur act administrativ cu caracter normativ, iar nu un drept material care poate fi fructificat, individual, de către fiecare dintre reclamanţii şi intervenienţii din cauza ce a format obiectul dosarului nr. x/2015 Totodată, penalităţile pe zi de întârziere vor fi calculate până la executarea obligaţiei, dar nu în favoarea fiecărui reclamant/intervenient în parte, ci întregului consorţiu procesual. Or, în speţă, deşi există mai mulţi creditori, nu se poate susţine că ar exista raporturi juridice obligaţionale distincte între fiecare creditor şi debitorul comun, Guvernul României.

Având în vedere că, în realitate, beneficiari ai actului administrativ cu caracter normativ sunt mai multe persoane, respectiv cele indicate în decizia nr. 2370/08.05.2019, acestea aveau posibilitatea formulării unei cereri comune, cu respectarea regulii unanimităţii (de voinţă) cu ocazia declanşării procedurii judiciare execuţionale. Fiind în discuţie (ne)executarea de către Guvernul României, a unei obligaţii unice, de adopta o singură hotărâre, prin urmare şi eventuala sancţiune ce ar putea fi aplicată pentru neexecutarea acestei obligaţii este unică. La declanşarea procedurii execuţionale, raportul juridic de drept material din care provine titlul executoriu este transpus în planul dreptului procesual specific fazei de executare silită, fiind evident că reclamantul nu mai are un drept de opţiune în privinţa cadrului procesual în care instanţa de executare urmează să analizeze cererea. De regulă, coparticiparea procesuală are caracter facultativ, fiind lăsată la libera alegere a părţilor. Prin excepţie, însă, sunt cazuri cand coparticiparea procesuală este obligatorie, deoarece persoanele se gasesc într-un raport juridic unic şi indivizibil, situaţie care se regăseşte în speţă.

În doctrină s-a acceptat că o situaţie de excepţie de la regula raportului juridic bilateral în faza executării silite este aceea a pluralităţii de creditori, atunci când mai mulţi titulari ai unei creanţe rezultate din acelaşi titlu executoriu urmăresc un debitor comun. In acest caz, este întrunită situaţia de coparticipare procesuală activă, toţi creditorii urmăritori putând iniţia împreună formele de executare a debitorului (S. Zilberstein, V. M. Ciobanu, Drept procesual civil, Executarea silită, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 63).

De asemenea, prin invocarea excepţiei nu se atinge dreptul, în însăşi substanţa sa, atât timp cât reclamanta cunoaşte identitatea celorlalţi beneficiari, având posibilitatea să sesizeze instanţa după ce s-a stabilit cota ce îi revine din totalul despăgubirilor pentru a putea justifica introducerea acţiunii fără participarea tuturor creditorilor şi, implicit, să dovedească că este îndreptăţit la acordarea unei anumite sume din valoarea eventualelor despăgubiri. Scopul legitim pentru care se impune a fi analizată şi admisă excepţia lipsei calităţii procesuale active este acela de a nu se pronunţa o hotărâre prin care să fie afectate drepturile celorlalţi creditori menţionaţi în decizia pe care se sprijină prezentul demers al reclamantei.

Recurentul a mai invocat şi evenimentul legislativ intervenit de la data pronunţării sentinţei civile recurate, care face ca demersul judiciar al reclamantei să fie neîntemeiat. La data de 8 iunie 2022, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560, H.G. nr. 746/2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii "OMV Petrom"S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Actul normativ este adoptat în considerarea deciziei civile nr. 2370 din 8.05.2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, aşadar a fost adus la îndeplinire titlul executoriu invocat de către reclamantă în susţinerea pretenţiilor sale împotriva Guvernului României. Întrucât intrarea în vigoare a actului normativ reprezentat de H.G. nr. 746/2022 exprimă transpunerea practică a obligaţiei dispuse în sarcina pârâtului Guvernul României prin titlul executoriu, cererea reclamantei este rămasă fără obiect, neputându-se pretinde în continuare, în mod valabil, sancţionarea Prim-ministrului României şi nici solicita penalităţi şi despăgubiri prin calea urmată de către aceasta.

Aşa fiind, îndeplinirea obligaţiei de a face, lasă fără temei pretenţiile intimatei-recurente, mai cu seamă că ne aflăm în continuare, sub efectele Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor nationale în activitatea economică, care la art. 1 reglementează: "(l) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societătile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de actionar, indiferent de cota de capital social deţinută."

Prin urmare, în prezenta cauză nu se justifică interesul trecerii în etapa următoare prevăzută de lege (măsura constrângătoare la executare şi a stabilirii unei penalităti pe fiecare zi de întârziere în executarea obligatiei) aşa cum în mod greşit a argumentat instanţa fondului, aceasta nemaifiind posibilă câtă vreme obligaţia din titlul executoriu a fost deja îndeplinită.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând, cu prioritate, motivul de recurs de ordine publică, referitor la cadrul procesual subiectiv al cererii de chemare în judecată, invocat din oficiu de către instanţa de control judiciar, Înalta Curte constată următoarele:

Demersul judiciar iniţiat de reclamanta A., astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 13.08.2021 este structurat în 2 capete de cerere şi vizează: - obligarea Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului, la plata penalităţilor de întârziere în cuantum de 1.000 RON pe zi de întârziere, începând cu data de 8.06.2019 până la data executării obligaţiei prevăzute în titlul executoriu; - amendarea conducătorului autorităţii publice, respectiv a Prim-ministrului României, cu amendă în cuantum de de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru aceeaşi perioadă anterior menţionată.

Aceste petite distincte sunt formulate în contradictoriu cu 2 pârâţi diferiţi, iar prin încheierea din data de 17.09.2021, instanţa de fond a dispus repunerea pe rol a cauzei în vederea punerii în discuţia creditoarei a introducerii în cauză, în calitate de debitor, a Prim-ministrului României.

Prin cererea depusă la data de 11.10.2021 reclamanta A. a precizat expres că este de acord cu introducerea în cauză, în calitate de debitor, a Prim-ministrului României, care se impune a fi sancţionat în temeiul dispoziţiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, având în vedere şi dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 90/2001, care îi atribuie acestuia calitatea de conducător al autorităţii publice debitoare şi coordonator al activităţii membrilor acesteia.

La termenele ulterioare acordate în cauză, instanţa nu s-a pronunţat asupra acestui aspect şi deşi Prim-ministrul României a depus împreună cu Guvernul României dovada tuturor demersurilor înreprinse în vederea punerii în executare a deciziei civile nr. 2370 din 8.05.2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, instanţa de fond nu a dispus introducerea în cauză şi menţionarea în citativ a acestuia în calitate de pârât. Cu toate acestea, prin dispozitivul sentinţei recurate instanţa a aplicat Prim-ministrului României o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 22.04.2021 şi până la executarea obligaţiei ce rezultă din titlul executoriu anterior menţionat.

O astfel de conduită a instanţei de fond echivalează cu ignorarea unuia dintre principiile fundamentale ce guvernează întreg procesul civil, respectiv principiul disponibilităţii părţilor asupra cadrului juridic al acţiunii, reglementat de prevederile art. 9 C. proc. civ., potrivit căruia voinţa părţilor litigante reprezintă un element principal în stabilirea limitelor demersului judiciar. Acest principiu reglementează existenţa unui drept al reclamantului de a determina nu numai existenta procesului, prin declanşarea procedurii judiciare şi prin libertatea de a pune capăt procesului înainte de a interveni o hotărâre asupra fondului pretenţiei supuse judecăţii, ci şi conţinutul procesului, prin stabilirea cadrului procesual, în privinţa părţilor, obiectului şi cauzei, precum şi a etapelor pe care le parcurge.

În acelaşi timp, prin aplicarea amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în sarcina Prim-ministrului României, parte care nu a fost introdusă în cauză în calitate de pârât şi nici citată potrivit dispoziţiilor legale, prima instanţă a încălcat principiul contradictorialităţii (art. 14 C. proc. civ.), dar şi dreptul la apărare al acestuia (art. 13 C. proc. civ.).

Greşita constituire a cadrului procesual pasiv, ignorarea principiilor anterior menţionate şi a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, conduc la concluzia nerespectării exigenţelor procedurale stabilite sub sancţiunea nulităţii şi determină incidenţa cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte apreciază că se impune casarea integrală a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, pentru ca instanţa de fond să procedeze la stabilirea cadrului procesual pasiv, în raport de petitele cererii de chemare în judecată şi a temeiurilor de drept pe care se sprijină, în condiţii de contradictorialitate şi cu respectarea dreptului la apărare al părţilor.

În raport de viciile de ordin procedural înfăţişate, de natură a conduce la casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei la rejudecare, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea criticilor de nelegalitate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. invocate de ambii recurenţi, acestea urmând a fi avute în vedere de către instanţa de fond, cu ocazia rejudecării cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motiv de recurs de ordine publică invocat din oficiu, în temeiul art. 497 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamanta A. şi de pârâtul Guvernul României, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta A. şi de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 430 din 9 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 4 mai 2023.