Suspension of administrative act for constitutional unconstitutionality of underlying statute and non-retroactivity of security protection revocation

Şedinţa publică din data de 4 mai 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 28.04.2022 sub nr. x/2022, astfel cum a fost modificată la data de 17.05.2022, reclamantul A. a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Notificării nr. x/28.03.2022 emisă de pârâtul Serviciul de Protecţie şi Pază până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, ce formează obiectul dosarului nr. x/2022

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1342 din 29 iunie 2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ a hotărât următoarele:

"Admite cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

Sesizează Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate privind: - art. 2 alin. (1), lit. t) şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în măsura în care se interpretează în sensul că instanţa de contencios administrativ nu poate dispune suspendarea executării unui act administrativ, atunci când există o îndoială serioasă în privinţa constituţionalităţii actului cu putere de lege în baza căruia a fost emis actul administrativ; - Legea nr. 243/2021; - art. 1 alin. (3) din Legea nr. 406/2001, în privinţa sintagmei "şi nici persoana despre care s-a constatat definitiv că a avut calitatea de lucrător al Securităţii sau de colaborator al acesteia."

Respinge cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Serviciul de Protecţie şi Pază S.P.P., ca neîntemeiată."

Anterior, prin încheierea din data de 29 iunie 2022 aceeaşi Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de recuzare a domnului judecător B. formulată de petentul C., în cauza privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Serviciul de Protecţie şi Pază S.P.P., ca neîntemeiată.

3. Recursurile exercitate în cauză

3.1 Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea cererii de suspendare a executării, astfel cum a fost formulată şi precizată.

În motivarea recursului s-a arătat că, desi în mod judicios prima instanţă a reţinut îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea 554/2004, este eronată concluzia potrivit căreia nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind greşit applicate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, cee ace este de natură a atrage incidenţa cazului de casare prev de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A motivate recurentul reclamant crioticile formulate prin aceea că în mod greşit prima instanţă şi-a limitat analiza numai la motivele de legalitate, înţelese ca raport de conformitate între actul administrativ şi normele infra-constituţionale.

Prima instanţă a reţinut că recurentul-reclamant nu a identificat o dispoziţie constituţională care să îi confere în mod direct dreptul la pază şi protecţie după expirarea mandatului şi care să excludă vreo condiţionare de tipul celei impuse prin Legea 243/2021, drept pentru care aparenţa de nelegalitate a notificării trebuia analizată numai în raport cu dispoziţiile Legii nr. 406/2001, în baza cărei a fost emisă (forma în vigoare la 28.03.2022).

A arătat recurentul că aparenţa de neconstituţionalitate ar putea fi luată în considerare în analizarea existenţei unui caz bine justificat. Asigurarea supremaţiei Constituţiei nu se limitează la simpla stare de conformitate abstractă între normele constituţionale şi normele infra-constituţionale, ci toate acţiunile autorităţilor statului trebuie să se încadreze în limitele stabilite prin Legea fundamentală.

Instanţele judecătoreşti au dreptul şi îndatorirea de a garanta respectarea ordinii constituţionale, nefiind justificată limitarea aparenţei analizei de constituţionalitate numai în raport cu normele constituţionale care sunt suficient de detaliate la nivelul textului Legii fundamentale.

Deşi normele constituţionale au o anumită generalitate, acest character nu le înlătură aplicarea într-un anumit raport juridic litigios.

Prevederile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 nu conţin vreo circumstanţiere cu privire la elementele referitoare la "starea de drept", care pot fi luate în considerare de instanţa de contencios administrativ sesizată cu o cerere de suspendare. În mod eronat prima instanţă a concluzionat că aceste dispoziţii din Legea 554/2004 impun numai verificarea stării de legalitate (înţeleasă ca raport de conformitate între actul administrativ şi dispoziţiile infra-constituţionale), iar nu şi a stării de constituţionalitate (înţeleasă ca raport de conformitate între actul administrativ şi dispoziţiile constituţionale).

În realitate, art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 trebuie să fie interpretat în corelare cu celelalte definiţii date prin această lege. Noţiunea de "drept vătămat" este definită prin art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea 554/2004 ca fiind "orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce atingereprintr-un act administrativ". Aşadar, inclusiv legiuitorul a admis că un act administrativ poate aduce atingere direct unui drept prevăzut de Constituţie.

Deşi unele drepturi prevăzute de Constituţie necesită o dezvoltare infra-constituţională, pentru a stabili cu exactitate conţinutul lor concret, acest aspect nu înlătură posibilitatea instanţei de a verifica inclusiv starea de constituţionalitate a actelor administrative.

A mai arătat recurentul că modalitatea în care prima instanţă a interpretat şi a aplicat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, în sensul limitării posibilităţii verificării aparenţei de neconstituţionalitate numai la situaţia în care există o normă constituţională care a fost în mod vădit încălcată, lipseşte cetăţenii de unicul mijloc procedural prin care pot solicita instanţei de contencios administrativ o protecţie jurisdicţională efectivă în raport cu normele constituţionale.

În acest sens, se impune a se reţine că cetăţenii nu au acces direct la Curtea Constituţională, ci numai prin mijlocirea instanţelor judecătoreşti. Sesizată cu o cerere de anulare a unui act administrativ, instanţa judecătorească nu va putea dispune anulare actului pentru motivul că legea în temeiul căreia a fost emis este neconstituţională, pentru că un asemenea demers ar însemna înlăturarea prezumţiei de constituţionalitate direct de către instanţa de judecată. Însă, situaţia este cu totul alta atunci când instanţa de judecată este sesizată cu o cerere de suspendare a executării unui act administrative.

Dispunând măsura vremelnică a suspendării executării actului administrativ, instanţa de contencios administrativ nu face altceva decât să protejeze ordinea constituţională.

Chiar în ipoteza în care Notificarea nu "ar intra în conflict direct cu vreo dispoziţie constituţională", astfel cum acest conflict direct a fost înţeles de prima instanţă, nu se poate nega faptul că există o puternică aparenţă de neconstituţionalitate a actului administrativ, aparenţă care rezultă din vădita aparenţă de neconstituţionalitate a legii în baza căruia a fost emis actul a cărui suspendare a fost solicitată.

Vădita aparenţă de neconstituţionalitate a legii care a stat la baza actului administrativ atacat rezultă din aceea că Legea nr. 243/2021 a fost adoptată cu încălcarea art. 63 alin. (5) din Constituţie României, fiind evident faptul că propunerea legislativă nu era înscrisă pe ordinea de zi a Parlamentului precedent la momentul constituirii legale a noului Parlament astfel că procedura legislativă nu putea continua, Legea nr. 243/2021 fiind neconstituţională în ansamblul său. Totodată, Legea nr. 243/2021 a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin. (3) - (5) din Constituţia României, art. 16, art. 61 şi art. 147 din Constituţia României, fiind adoptată special pentru sancţionarea reclamantului, astfel cum rezultă cu evidenţă din stenogramele şedinţei Camerei Deputaţilor din data de 7 septembrie 2021.

De asemenea, Legea nr. 243/2021 şi art. 1 alin. (3) teza a IlI-a din Legea nr. 406/2001 sunt neconstituţionale în măsura în care se aplică persoanelor care au dobândit drepturile prevăzute de Legea nr. 406/2001 anterior intrării în vigoare a Legii nr. 243/2021 din cauza faptului că se încalcă principiul neretroactivitătii legii.

Prin adoptarea Legii nr. 243/2021, Parlamentul şi-a asumat rolul de instanţă de judecată, stabilind sancţiuni ope leşis, fără a permite individualizarea sancţiunii, cu încălcarea principiului egalităţii în faţa legii.

A mai invocate recurentul că în mod eronat instanţa de fond nu a avut în vedere că Notificarea a cărei suspendare a fost solicitată încalcă principiul neretroactivităţii, tot astfel cum este eronată concluzia potrivit căreia dreptul la pază şi protecţie nu reprezintă "un drept unic, cu executare instantanee, ci constă într-o succesiune de drepturi, care se dobândesc si se exercită zi de zi, pe măsura trecerii timpului şi numai dacă persoana în cauză îndeplineşte, condiţii prevăzute de legea în vigoare în fiecare din aceste zile"

Existenta dreptului nu trebuie confundată cu exerciţiul acestuia. Dreptul la protecţie şi pază este un drept unic, pe care subiectul activ l-a dobândit la încetarea mandatului de Preşedinte al României, în condiţiile prevăzute de lege la acel moment. Modificarea condiţiilor în care subiectul activ ar putea să solicite subiectului pasiv să aibă o anumită conduită nu reprezintă altceva decât o modificare a dreptului cu caracter retroactiv.

Referitor la aceea că Legea 243/2021 ar trebui să se aplice doar mandatelor de Preşedinte care vor înceta după intra după intrarea ei în vigoare, a arătat că aprecierea caracterului retroactiv al unei norme juridice trebuie să fie făcută în acest caz în funcţie de faptul juridic de care legea leagă anumite consecinţe, iar acest fapt juridic nu poate fi decât încetarea mandatului de Preşedinte prin ajungerea la termen.

Odată îndeplinite condiţiile pentru a beneficia de acele drepturi, reglementarea ulterioară a unor noi condiţii cu consecinţa pierderii drepturilor de către o persoană nu poate avea decât caracter retroactiv.

Faptul că "prestaţiile anterioare" nu sunt afectate nu este un element care prin sine să conducă la concluzia că legea nu reţroactivează.

În continuare, recurentul a invocate lipsa motivării actului administrative, arătând că desi actul se referă la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019, aceste referiri nu constituie motivare. Motivarea Notificării nr. x/28.03.2022, atât în fapt, cât şi în drept, era necesară mai ales prin raportare la efectul pe care actul administrativ îl produce, reprezentat de suprimarea dreptului la pază şi protecţie al recurentului-reclamant, în calitate de fost Preşedinte al României.

S-a mai invocate faptul că actul contestat nu face referire la măsura adoptată în concret şi la modul de aducere la îndeplinire a acesteia, lipsind analiza proprie a emitentului cu privire la necesitatea adoptării.

Totodată, în susţinerea cazului bine justificat a fost invocată neindicarea nominală a persoanei care a semnat Notificarea şi nerespectarea Legii 191/1998, arătând recurentul că semnarea actului administrativ reprezintă condiţia de formă prin care se atestă autenticitatea acestuia, iar Lipsa indicării nominale a persoanei care a semnat Notificarea dă naştere unei puternice aparente de nelegalitate a Notificării.

La dosarul cauzei nu există vreo probă din care să rezulte cine şi cum a luat decizia exteriorizată prin Notificarea nr. x/28.03.2022 si de unde rezultă competenţa legală a funcţionarului din cadrul SPP de a semna actul administrativ a cărui suspendare o solicităm.

Notificarea nr. x/28.03.2022 nu a fost emisă de Consiliul Director care este organul deliberativ conform art. 10 alin. (1) din Legea 191/1998.

Chiar dacă s-ar admite competenţa Directorului SPP de a emite actul administrativ, actele Directorului SPP sunt ordinele şi instrucţiunile, acesta nu poate delega luarea deciziilor. Din probele existente la dosarul cauzei nu rezultă cine a luat decizia retragerii protecţiei pentru un fost şef de stat al României, respective din cuprinsul Notificării nr. x/28.03.2022 nu rezultă că persoana care a semnat Notificarea nr. x/28.03.2022 a semnat în numele Directorului SPP şi/sau în numele Colegiului Director sau chiar în nume propriu, fiind imposibil de stabilit în ce temei juridic putea respectiva persoană să angajeze instituţia SPP prin semnarea actului administrative.

Argumentele reţinute de prima instanţă nu sunt de natură să înlăture aparenţa de nelegalitate a Notificării. Chiar dacă SPP îşi asumă Notificarea, în lipsa unor clarificări neechivoce din partea SPP, susţinute de probe concrete, persistă o îndoială serioasă cu privire la cine a luat decizia retragerii protecţiei pentru un fost şef de stat al României.

Se mai arată în recurs că Notificarea nr. x/28.03.2022 a fost emisă în absenţa efectuării testului de necesitate şi de proporţionalitate reglementat de art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrative.

Totodată, referitor la aceea că interdicţia impusă de art. 1 alin. (3) din Legea 406/2001 este "necondiţionată şi trebuie aplicată ca atare, fară a permite vreun examen de proporţionalitate/oportunitate, neexistând nici un fel de marjă de apreciere a Serviciului de Protecţie şi Pază şi nicio putere discreţionară a acestuia", a arătat reclamantul că nicăieri în cuprinsul notificării atacate, emitentul acesteia nu arată în concret care sunt interesele implicate, care este impactul notificării asupra acestor interese, care este raţionamentul în considerarea căruia emitentul a apreciat că se impune emiterea actului în detrimentul intereselor vreuneia dintre părţile implicate, care este interesul public identificat şi avut în vedere în procesul de evaluare etc.

Mecanismul instituit prin art. 9 din Codul administrativ presupune ca organul emitent al actului să identifice şi să indice interesele potenţial afectate de adoptarea respectivului act (inclusiv interesul public vizat de emiterea notificării), urmând ca apoi să prezinte motivat în ce rezidă necesitatea emiterii notificării şi modalitatea în care s-a păstrat un echilibru din punctul de vedere al efectelor generate, raportat la interesele identificate.

Numai în temeiul unui astfel de examen comparativ, de proporţionalitate, cu privire la interesele potenţial afectate şi numai în considerarea implicaţiilor emiterii actului administrativ, autoritatea publică poate ajunge la concluzia necesităţii adoptării acestui tip de act administrativ, necesitatea emiterii acestuia fiind expres reglementată de art. 9 din Codul administrativ şi trebuind stabilită, mai presus de orice dubiu, de către emitent.

Din simpla lectură a notificării a cărei suspendare se solicită, niciuna dintre aceste etape procedurale nu a fost îndeplinită, fapt care constituie un puternic indiciu al nelegalităţii actului administrativ atacat.

3.2 La rândul său, C. a declarat recurs împotriva încheierii din data de 29 iunie 2022 şi împotriva sentinţei civile nr. 1342 din 29 iunie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, solicitând casarea acestora şi rejudecarea pe fond a cauzei.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Serviciul de Protecţie şi Pază a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului declarat de reclamant ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

În apărare, intimatul a arătat că instanţa de fond a analizat şi a reţinut corect că nu poate fi vorba de retroactivitatea aplicării legii întrucât hotărârea prin care s-a constatat calitatea de lucrător/colaborator al Securităţii a rămas definitivă ulterior momentului intrării în vigoare a Legii 243/2021, prin care au fost modificate şi completate dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Legea 406/2001, drept pentru care sunt aplicabile dispoziţiile legii în forma modificată, această situaţie încadrându-se perfect în ipoteza normei cuprinse în art. 6 alin. (5) din C. civ., potrivit căreia: "Dispoziţiile legii noi se aplică tuturor actelor şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare".

Referitor la nerespectarea atribuţiilor organelor competente ale S.P.P. în emiterea notificării, a arătat intimatul cîă potrivit Legii 191/1998 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului de Protecţie şi Pază, cu modificările şi completările ulterioare, există la nivelul instituţiei Consiliul Director, ale cărui atribuţii sunt în special de ordin decizional cu privire la problematica organizării şi funcţionării instituţiei şi nicidecum referitoare la modul de îndeplinire al misiunilor.

"Notificările" sunt motivate în fapt şi în drept, fiind invocat atât actul normativ în baza căruia au fost ridicate măsurile de protecţie cât şi hotărârea instanţei care a stat la baza aplicării legii. Toate afirmaţiile făcute în cererea de chemare în judecată referitoare atribuţiile Consiliului Director sunt simple supoziţii şi un mod eronat de interpretare a legii.

Referitor la semnarea notificării, a arătat că a depus la instanţa de fond, adresa nr. x din 20.05. 2022 prin care a confirmat că adresa este emisă de către Serviciul de Protecţie şi Pază şi semnată de către o persoană împuternicită de către directorul instituţiei, motiv pentru care correct a fost înlăturat acest motiv de nelegalitate.

În cauză nu se impune efectuarea unui test de necesitate, deoarece legea este cea care oblige la măsuri de ridicare a protecţiei pentru fostul preşedinte, domnul A..

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

5.1 În privinţa recursului declarat de C., cu privire la care se va analiza cu prioritate excepţia nulităţii, Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 80/2013, "(1)Recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 RON dacă se invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 C. proc. civ. (2) În cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani, recursul se taxează cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 RON; în aceeaşi ipoteză, pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 RON.", iar dispoziţiile art. 33 alin. (1) din acelaşi act normativ statuează în mod expres că "taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat, cu excepţiile prevăzute de lege".

În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 148 alin. (6) C. proc. civ., conform cărora: "Cererile adresate instanţelor judecătoreşti se timbrează, dacă legea nu prevede altfel", precum şi dispoziţiile art. 197 din acelaşi cod care prevăd în mod expres că "în cazul în care cererea este supusă timbrării, dovada achitării taxelor datorate se ataşează cererii. Netimbrarea sau timbrarea insuficientă atrage anularea cererii de chemare în judecată, în condiţiile legii."

Din analiza textelor de lege sus citate, rezultă obligaţia recurentului de a depune la dosar dovada achitării taxei judiciare de timbru, în cuantumul datorat, astfel încât prin rezoluţia din 16.11.2022 s-a dispus comunicarea către aceasta a obligaţiei de a achita taxa judiciară de timbru în cuantum de 100 RON.

De asemenea, conform art. 39 din O.U.G. nr. 80/2013, împotriva modului de stabilire a taxei judiciare de timbru, partea obligată poate formula cerere de reexaminare, la aceeaşi instanţă, în termen de 3 zile de la data comunicării taxei datorate, însă recurentul nu a folosit acest mijloc procesual reglementat de norma specială menţionată.

Înalta Curte constată că până la termenul de judecată acordat, deşi a fost legal citat cu menţiunea de a achita taxa judiciară aferentă recursului promovat, astfel cum rezultă din dovezile/procesele-verbale de înmânare a actelor de procedură de la filele x, recurentul C. nu a respectat cerinţa prevăzută de dispoziţiile art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013, astfel încât va admite excepţia nulităţii şi va aplica sancţiunea anulării căii de atac.

5.2 Examinând legalitatea sentinţei atacate, prin prisma criticilor formulate de recurentul- reclamant A. şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, text indicat ca temei juridic al cererii de suspendare, condiţiile de admisibilitate ale unei astfel de cereri sunt cele reglementate de art. 14 din acelaşi act normativ, acestea impunând justificarea existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente.

Instanţa de recurs va reţine că în ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, care a fost reţinută a fi îndeplinită în cauză de instanţa de fond, părţile nu au formulat critici de nelegalitate în recurs, astfel că dezlegările instanţei de fond nu se impun a fi verificate în calea de atac.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, se va reţine că potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reprezintă caz bine justificat "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative".

În speţă, în susţinerea îndeplinirii acestei condiţii de admisibilitate, atât în faţa instanţei de fond cât şi mai apoi, în recurs, recurentul-reclamant a invocat faptul că aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită trebuie cercetată atât prin raportare la conformarea acestuia dispoziţiilor din actul de rang supeerior cât şi prin raportare la eventuala nerespectare a prevederilor constituţionale.

Sub acest aspect, în dezacord cu susţinerile recurentului din recurs, instanţa de control judiciar va observa că textul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită, iar nu la aparenţa de neconstituţionalitate a acestuia.

Verificările sub aspectul legalităţii presupun, de regulă, în accepţiunea art. 14 din Legea nr. 554/2004, cenzurarea la nivel de aparenţă a actelor administrative prin raportare la lege, respectiv existenţa unei concordanţe între actul juridic cu forţă inferioară şi actul de rang superior, care este legea.

În speţă, se va observa că recurentul reclamant a invocat critici în legătură cu încălcarea unor drepturi recunoscute de Constituţia României, care vizează însă în mod direct actul normativ în baza căruia a fost emisă Notificarea şi, doar indirect, acestă Notificare, a cărei suspendare se solicită.

Or, în considerarea celor anterior menţionate, în lipsa unei constatări a neconstituţionalităţii actului de rang superior, nu se poate susţine în mod valid că se întrevede o aparentă nelegalitate a actului de rang inferior, emis în baza acestuia.

Ceea ce urmăreşte recurentul reclamant este ca instanţa de contencios administrativ să se pronunţe asupra unei aparenţe de neconstituţionalitate a actului de rang superior, cu efecte asupra actului de rang inferior, în lipsa unor reglementări care să îi permită acest lucru.

Astfel, spre deosebire de situaţia nelegalităţii, când instanţele de judecată au competenţe în evaluarea unei aparente vicieri a legalităţii actului cu consecinţa înlăturării acestuia din ordinea juridică, cu caracter temporar, până la pronunţarea instanţei de fond, criticile de neconstituţionalitate nu pot fi valorificate în faţa aceloraşi instanţe, tocmai datorită faptului că cenzurarea constituţionalităţii actului de rang superior este de competenţa exclusivă a Curţii Constituţionale.

De asemenea, legiuitorul nu recunoaşte nici posibilitatea constatării unei aparenţe de neconstituţionalitate, cu consecinţa stopării efectelor produse de actul normativ criticat, având în vedere că prezumţia de constituţionalitate subzistă până la evaluarea conformităţii actului cu Constituţia României de către Curtea Constituţională, care se va pronunţa prin decizie în acest sens, iar până la acest moment actul normativ produce efecte depline, care de altfel nici nu pot fi înlăturate din ordinea juridică cu caracter retroactiv, în ipoteza constatării neconstituţionalităţii, decât în anumite condiţii.

Aşadar, sunt corecte şi se impun a fi menţinute concluziile curţii de apel, potrivit cărora aparenţa de legalitate a Notificării trebuie analizată în raport de dispoziţiile Legii nr. 406/2011, în baza căreia a fost emisă, astfel cum a fost aceasta modificată prin articolul unic al Lergii nr. 243/2021.

O situaţie aparte, cu caracter excepţional, ar putea fi imaginată în ipoteza în care, astfel cum corect a observat instanţa fondului, chiar actul administrativ de rang inferior a cărui suspendare se solicită ar nesocoti, în mod direct prevederi constituţionale suficient de clare şi bine conturate, pentru aplicarea cărora nu ar fi necesară o reglementare suplimentară la nivel infra-constituţional.

Însă o astfel de situaţie nu este incidentă speţei, în condiţiile în care nu se identifică în cauză o prevedere constituţională de natură a conferi recurentului-reclamant dreptul la protecţie şi pază după expirarea mandatului de preşedinte, lipsit de orice condiţionari, dreptul în sine în executarea căruia a fost emis actul de rang inferior fiind reglementat prin Legea nr. 406/2001 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 243/2021.

Nu se identifică în Constituţia României acel drept la care se recurentul face referire în recurs, prin trimiteri la dispoziţiile art. 2 alin. alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, care să fi fost vătămat ca urmare a emiterii Notificării şi care să atraga necesitatea aplicării dispoziţiilor art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte aparenţa de nelegalitate a Notificării rezultând dintr-o încălcare a principiului neretroactivităţii, Înalta Curte urmează a constata că aceste critici sunt nefondate şi se impun a fi respinse.

Contrar aprecierilor recurentului-reclamant, în acord cu constatările instanţei de fond, se va reţine la nivel de aparenţă că Notificarea emanând de la intimat vizează executarea obligaţiilor de pază şi protecţie pentru viitor, aceasta nedispunând nicio măsură cu privire la prestaţiile deja executate.

În recurs, recurentul a încercat să acrediteze ideea potrivit căreia dreptul la protecţie şi pază este unul unic, care a fost dobândit la încetarea mandatului de Preşedinte al României, iar modificarea condiţiilor de exercitare a obligaţiilor de pază şi protecţie nu reprezintă altceva decât o suprimare retroactivă a dreptului însuşi.

Înalta Curte va înlătura aceste susţineri, observând că Notificarea ce face obiect al suspendării are drept obiect executarea obligaţiilor de pază şi protecţie. Altfel spus, conţinutul acesteia nu are legătură cu momentul naşterii drepturilor, ci cu derularea în timp a raporturilor juridice ce au luat naştere în baza legii şi au fost ulterior modificate pentru viitor, tot prin lege.

Or, din această perspectivă, se va reţine că în condiţiile în care actul administrativ priveşte modul de executare în timp a unor obligaţii legale, în mod corect instanţa de fond a concluzioonat în sensul că executarea nu a fost uno ictu, astfel că modificarea condiţiilor de executare pentru viitor nu este, la nivel de aparenţă, de natură a afecta principiul neretroactivităţii.

În realitate, paza şi protecţia fostului preşedinte reprezintă prestaţii succesive, ce pot fi supuse modificărilor în timp, prin lege, iar atâta timp cât prestaţiile anterioare rămân pe deplin câştigate nu are loc o aplicare retroactivă a legii de modificare.

O altă critică de aparentă nelegalitate invocată de recurentul-reclamant priveşte lipsa motivării actului administrativ, în recurs arătându-se că este nelegală aprecierea potrivit căreia simpla trimitere la sentinţa curţii de apel Bucureşti ar reprezenta motivare suficientă.

Înalta Curte va înlătura şi aceste critici ale recurentului, observând că sunt corecte concluziile din considerentele sentinţei recurate, potrivit cărora trimiterile la decizia definitivă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din dosarul nr. x/2019, prin care a fost respins recursul împotriva sentinţei civile nr. 471/20.09.2019 a Curţii de Apel Bucureşti, satisfac cerinţele de motivare.

În acest sens, urmază a se avea în vedere că în dosarul nr. x/2019 al Curţii de Apel Bucureşti recurentul-reclamant a avut calitate de parte, astfel că nu poate pretinde în mod valid că prin trimiterea la hotărârile pronunţate în acest dosar acesta nu ar cunoaşte cauza încetării prestării serviciilor de pază şi protecţie.

Respectarea obligaţiei de motivare a actului administrativ este esenţială pentru protejarea cetăţenilor împotriva actelor abuzive ale autorităţii publice, dar şi pentru asigurarea dreptului acestora la apărare şi la o corectă informare.

Observând Notificarea a cărei suspendare se solicită, instanţa de recurs va concluziona în sensul că niciuna dintre garanţiile anterior menţionate nu este, cel puţin la nivel de aparenţă, nerespectată, câtă vreme recurentul-recalmant a avut cunoştinţă de hotărârile care au constatat incidenţa unei cauze de încetare a prestării serviciilor de pază şi protecţie, iar pe de altă parte acesta avea obligaţia de a cunoaşte şi care sunt condiţiile prevăzute delege pentru continuarea prestării acestor servicii, neputând invoca în mod valid că nu ar fi cunoscut modificările aduse prin Legea nr. 243/2021 la Legea nr. 406/2001.

În ceea ce priveşte lipsa unei analize de proporţionalitate, care să justifice adoptarea măsurii, Înalta Curte va reţine că această chestiune presupune o analiză pe fondul legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se solicită, fiind în legătură directă cu analiza condiţiilor de aplicare a dispoziţiilor art. 1 alin 3 din Legea nr. 406/2001, cu modificările actului normativ din anul 2021, precum şi a prevederilor art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019.

Or, în considerarea prevederilor art. 14 din legea nr. 554/2004, în analiza condiţiei cazului bine justificat nu se vor efectua verificări de fond asupra legalităţii actului administrativ, astfel de verificări nefiind compatibile cu procedura suspenării executării acestuia.

Pe de altă parte, la nivel de aparenţă, urmează a se constata că modificările aduse Legii nr. 406/2001 prin Legea nr. 243/2021 nu recunosc un drept de apreciere al emitentului Notificării pentru încetarea prestării serviciilor de pază şi protecţie în favoarea prestatorului, de la momentul apariţiei situaţiei de exceptare reglementată prin actul normativ, aspect corect reţinut de instanţa fondului.

În ceea ce piveşte criticile referitoare la neindicarea persoanei care a semnat Notificarea a cărei suspendare a fost solicitată, Înalta Curte va reţine că deşi actul nu indică în mod explicit persoana semnatară, totuşi acesta este semnat, poartă ştampila emitentului iar în faţa instanţei de fond au fost aduse precizări în sensul că Notificarea a fost semnată de Şeful secţiei Jutridice din cadruil Serviciului de Protecţie şi Pază.

Înalta Curte va reţine că prin cererea de recurs, deşi recurentul reclamant nu contestă existenţa semnăturii în conţinutul actului administrativ, totuşi invocă drept caz bine justificat lipsa semnăturii, ca urmare a imposibilităţii identificării semnatarului şi a mandatului acordat acestuia.

Însă, va reţine instanţa de recurs că, la nivel de aparenţă, în procedura reglementată de art. 14 din legea nr. 554/2004, o astfel de critică de aparentă nelegalitate ar putea face obiect al verificărilor doar în ipoteza în care s-ar putea identifica un text de lege care să impună, drept condiţie de legalitate a actului administrativ, indicarea nominală a persoanei care aplică semnătura.

Or, în cauză nu se poate reţine lipsa unei semnături, care în mod evident există în conţinutul actului, tot astfel cum nu se identifică un text de lege care să oblige autoritatea emitentă la identificarea prin nume şi prenume a persoanei semnatare a Notificării.

Pe cale de consecinţă, nu există, la nivel de aparenţă, indicii de nelegalitate în ceea ce priveşte Notificarea, iar chestiunile referitoare la competenţa legală a semnatarului, prin raportare la lipsa unui mandat pentru semnare acordat în mod valabil de Consiliul Director al autorităţii emitente, pot face obiect al verificărilor exclusiv doar în procedura de anulare a actului administrativ, fiind chestiuni de fond ce pot fi analizate în această procedură, iar nu cu ocazia soluţionării cererii întemeiate pe art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

În final, în ceea ce priveşte nerespectarea procedurii prealabile emiterii actului, reglementată de dispoziţiile art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, instanţa de recurs uremază a reţine că şi aceste critici au fost în mod legal înlăturate de instanţa de fond, urmând a observa cu prioritate că necesitatea parcurgerii procedurii din Codul administrativ, utilitatea unei astfel de proceduri în raport de limitele de apreciere ale organului emitent permise de Legea nr. 406/2001, cu modificările ulterioare, reprezintă verificări de fond specifice acţiunii în anulare, la nivel de aparenţă, astfel cum anterior s-a arătat, analiza de proporţionalitate apărând inutilă în raport de dispoziţiile exprese ale articolului unic al Legii nr. 243/2021, care sunt clare şi previzibile sub aspectul efectelor pe care le produc.

În consecinţă, Înalta Curte va reţine că în mod legal instanţa de fond a constatat că în cauză nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, sentinţa recurată fiind dată cu corecta interpretare a prevederilor art. 14, 15 şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Pentru toate aceste motive, observând că aspectele analizate de instanţa fondului referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente nu se impun a fi verificate în recurs, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 rap. la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursul promovat de recurentul-reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul declarat de C. împotriva încheierii din data de 29 iunie 2022 şi împotriva sentinţei civile nr. 1342 din 29 iunie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca netimbrat.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1342 din 29 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 4 mai 2023.