Challenging pandemic emergency declaration for lack of active standing: strict requirement of private legitimate interest for associations under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 04 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 ianuarie 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, a solicitat constatarea inexistentei Hotărârii nr. 36/21.07.2020 a Comitetului National pentru Situaţii de Urgenţă ca netemeinică şi nelegală, precum şi suspendarea Hotărârii nr. 36/21.07.2020 a Comitetului National pentru Situaţii de Urgenţă şi obligarea pârâţilor la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de acest proces.

Prin încheierea din data de 25 februarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, disjuns din dosarul nr. x/2021, s-a dispus trimiterea dosarului la completul învestit cu soluţionarea dosarului nr. x/2022

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 939 din data de 10 mai 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal, în majoritate, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 939 din data de 10 mai 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX -a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

Recurenta-reclamantă a învederat, în esenţă, că sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 1, 2 şi 8 din Legea nr. 554/2004, precum şi ale art. 21 din Constituţia României şi ale art. 6 CEDO.

Aceasta a arătat că interesul asociaţiei în a formula acest demers nu putea fi analizat fără antamarea fondului cauzei. Astfel, pentru a se determina acest interes era imperativă analiza înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, care în perioada pandemiei au şi căpătat o anumită notorietate, în sensul în care a formulat o adresă către Ministerul Sănătăţii, în urma căreia a fost primit răspunsul "pe teritoriul României nu a fost declarată epidemia de SARS-Cov2". Numai în urma acestui răspuns, a fost luată iniţiativa "certificării pandemiei". Or, fără analiza fondului cauzei, dar mai ales în absenţa acordării posibilităţii de administrare a probatoriului, era imposibil de cuantificat interesul organizaţiei.

În al doilea rând, a afirma că o asociaţie care are ca obiect principal de activitate apărarea şi reprezentarea societăţii civile prin promovarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, nu are capacitate procesuală activă sau interes, prin prisma lipsei de justificare a unui drept subiectiv, reprezintă, pe de-o parte, un non-sens, întrucât dreptul este dat de statut, iar pe de altă parte, încălcarea autorităţii de lucru judecat a hotărârii de înfiinţare.

Recurenta-reclamantă a mai apreciat şi că obiectul cererii de chemare în judecată justifică interesul cetăţenesc în genere, în contextul în care intimata avea obligaţia de a publica în Monitorul Oficial această hotărâre care a constituit temeiul majorităţii hotărârilor de Guvern de prelungire a stării de alertă.

Totodată, a mai susţinut şi că asociaţia are şi membri fondatori astfel încât chiar dacă s-ar admite raţionamentul instanţei de fond cu privire la asociaţie, aceasta oricum are membrii fondatori şi peste 1.400 de membri prin adeziune persoane fizice, care justifică un interes prin înfiinţarea asociaţiei şi înaintarea demersului în justiţie.

De asemenea, recurenta-reclamantă a învederat că instanţa de fond a omis ultimul paragraf al articolului de lege pe care motivează admiterea excepţiei şi respingerea acţiunii, respectiv "interesul poate fi atât privat, cât şi public". Interesul asociaţiei decurge din statutul non-profit care reduce posibilitatea de a exista la donaţii şi cel mult cotizaţii. Dreptul subiectiv încălcat se materializează în eşecul îndeplinirii obiectivelor asociaţiei, în contextul în care drepturile fundamentale au fost încălcate prin actul administrativ atacat.

Pritr-un alt set de critici, recurenta-reclamantă a arătat că Decizia 8/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este interpretată în mod eronat, în contextul în care are stipulat în chiar obiectul de activitate că scopul direct este reprezentarea societăţii civile în vederea respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Nu în ultimul rând, s-a mai susţinut şi că interesul asociaţiei decurge inclusiv din lipsa de acţiune a pârâtei faţă de intervenţia Avocatului Poporului chiar cu privire la această chestiune, chestiune care priveşte în mod direct fiecare cetăţean al României prin modalitatea în care pârâta, organism interministerial, înţelege să îşi desfăşoare activitatea şi să se pună în acord cu legislaţia naţională.

În acest sens recurenta-reclamantă a apreciat că interesul său este evident în demararea procedurii judiciare, în favoarea tuturor persoanelor care i-au solicitat sprijinul şi care au considerat că drepturile fundamentale garantate de Constituţia României au fost încălcate prin adoptarea hotărârilor atacate. Astfel, A. este înfiinţată prin hotărâre judecătorească în vederea realizării obiectului definit în Statut şi Actul constitutiv, respectiv reprezentarea societăţii civile şi apărarea acesteia împotriva oricăror acte abuzive prin care sunt încălcate drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor României şi nu numai.

În susţinerea recursului, recurenta-reclamantă a invocat şi o serie de hotărâri pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, respectiv în cauzele Al-Dulimi şi Montana Management Inc. împotriva Elveţiei, Philis împotriva Greciei, De Geouffre de la Pradelle împotriva Franţei, Stanev împotriva Bulgariei, Baka împotriva Ungariei, Nait-Liman împotriva Elveţiei, Bellet împotriva Frantei, Zubac împotriva Croaţiei, Nunes Dias împotriva Portugaliei, Hasan Tunç şi alţii împotriva Turciei, Perez de Rada Cavanilles împotriva Spaniei, Miragall Escolano şi alţii împotriva Spaniei, Sotiris şi Nikos Koutras ATTEE împotriva Greciei, Beles şi alţii împotriva Republicii Cehe, RTBF împotriva Belgiei, Miessen împotriva Belgiei, Parohia Greco-Catolică Lupeni şi alţii împotriva României şi Kutic împotriva Croaţiei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Acesta a susţinut, în esenţă, că hotărârea recurată este temeinică şi legală, pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-reclamantă A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., acesta priveşte nerespectarea unor competenţe jurisdicţionale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor, respectiv săvârşirea, de către instanţa de judecată, a unor acte aflate în sfera de competenţă a organelor puterii executive sau legislative, situaţie care nu se regăseşte în speţă.

Astfel, instanţa de fond nu a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, posibilitatea şi limitele exercitării controlului judecătoresc al actelor administrative fiind reglementată atât la art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţia României, cât şi în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar actul administrativ care face obiectul cauzei nu se încadrează în actele ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrative prevăzute la art. 5 din Legea nr. 554/2004.

De altfel, recurenta-reclamantă a indicat acest motiv de casare doar la finalul cererii de recurs, iar în cuprinsul recursului nu a formulat critici în concret care să se subsumeze acestui motiv de recurs.

Criticile recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Potrivit textului de lege mai sus enunţat, se poate solicita casarea unei hotărâri atunci când, prin hotărârea pronunţată, instanţa de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În cauză, nu s-a dovedit încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, şi anume a celor referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă, actele de procedură efectuate în cauză asigurând întreaga desfăşurare a procesului în condiţile legii, cu respectarea dispoziţiilor art. 22 din C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar reţine că prima instanţă a procedat în mod corect la soluţionarea cu prioritate a excepţiei lipsei calităţii procesuale active, în acest sens fiind incidente dispoziţiile art. 248 C. proc. civ., care statuează la alin. (1) "Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei".

Înalta Curte constată de asemenea şi că, în vederea soluţionării excepţiei, instanţa de fond a administrat proba cu înscrisurile de la dosarul cauzei, acestea făcând obiectul analizei instanţei şi stând totodată la baza soluţiei pronunţate, astfel cum reiese din considerentele hotărârii recurate.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.

Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată; Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale active invocată în cauză a fost motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, prima instanţă motivând în sensul admiterii acestei excepţii, iar considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Totodată, aşa cum s-a reţinut şi în precedent, instanţa de fond a avut în vedere înscrisurile depuse de recurenta-reclamantă, iar în speţă nu era necesară analiza fondului pentru justa soluţionare a cauzei.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă, în esenţă, o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată. Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor susţinerilor formulate de acestea.

Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reţinută niciuna dintre ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sens în care apreciază nefondate susţinerile recurentei privind incidenţa unui astfel de motiv de casare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar reţine că soluţia primei instanţe a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Astfel, aşa cum corect a reţinut instanţa fondului, reclamanta trebuia să îşi justifice calitatea procesuală activă în cauză prin indicarea dreptului subiectiv viitor şi previzibil al asociaţiei, circumscris principiului specialităţii capacităţii de folosinţă al acesteia, condiţie obligatorie în cadrului contenciosului subiectiv.

Dispoziţiile speciale ale Legii contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, definesc noţiunile de drept vătămat (art. 2 alin. (1) lit. o), interes legitim privat (art. 2 alin. (1) lit. p) şi interes legitim public (art. 2 alin. (1) lit. r).

Astfel, dreptul vătămat reprezintă, în accepţiunea legii, orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interesul legitim privat reprezintă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Interesul legitim public constituie interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Prin Decizia nr. 8/02.03.2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în M.Of. nr. 580 din 2 iulie 2020, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) şi s) şi art. 8 alin. (11) şi (12) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, a stabilit că "În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului".

În considerentele deciziei, s-a reţinut că, "în situaţia acţiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiţia legală dată acestora prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele organismului social - asociaţie, potrivit statutului acestuia. Verificarea existenţei acestei legături urmează să se facă de instanţe de la caz la caz, prin raportare la elementele raportului juridic dedus judecăţii, nefiind suficientă menţionarea în statut a activităţii de "apărare a interesului public", ca scop principal al respectivului organism social interesat".

În cauza de faţă, conform înscrisurilor de la dosar, rezultă că, asociaţia "Organised Crime Harm Reduction", a cărei denumire în engleză înseamnă reducerea efectelor crimei organizate, are ca scop promovarea valorilor civice, ale democraţiei şi statului de drept, iar între obiectivele asumate în statut, se enumeră acelea referitoare la promovarea şi apărarea drepturilor şi libertăţilor omului conform legislatiei române şi internaţionale, intervenţia în favoarea tuturor persoanelor private de libertate şi în favoarea persoanelor care au ispăşit pedepse de privare de libertate pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale acestora, informarea opiniei publice despre erori judiciare, ajutorarea săracilor şi defavorizaţilor, a oamenilor dezavantajaţi fizic etc.

Or, actul administrativ supus controlului de legalitate în speţă are ca obiect constatarea pandemiei de COVID-19 şi stabilirea de măsuri necesar a fi aplicate pentru protecţia populaţiei.

Totodată, deşi recurenta-reclamantă susţine că are un interes legitim privat, ca urmare a petiţiilor şi al sprijinului solicitat de cetăţeni membri sau non-membri ai asociaţiei, în mod concret, din actele şi lucrările dosarului nu rezultă că asociaţia ar fi fost sesizată în acest sens.

De altfel, inclusiv din modul de redactare a acţiunii şi a cererii de recurs rezultă fără echivoc că recurenta-reclamantă a invocat doar un interes public, cetăţenesc cum îl denumeşte aceasta, contrazicând astfel dispoziţiile Deciziei nr. 8/02.03.2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii.

Prin urmare, prin prisma dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) şi s) şi art. 8 alin. (11) şi (12) din Legea nr. 554/2004, asociaţia reclamantă nu justifică un interes privat în cauză şi în mod corect a admis prima instanţă excepţia lipsei calităţii procesuale active şi a respins cererea reclamantei în consecinţă.

Nu în ultimul rând, instanţa de recurs constată că deciziile CEDO invocate de recurenta-reclamantă au ca premisă refuzul unor instanţe de a asigura dreptul de acces la instanţă, or, în cauză, nu se identifică această situaţie, în condiţiile în care atât în primă instanţă, cât şi în calea de atac a recursului, cererea recurentei-reclamante a fost analizată din perspectiva îndeplinirii condiţiilor procedurale stabilite de lege, concluzia fiind aceeaşi.

Aşadar, nu se poate reţine că dreptul recurentei-reclamante de acces la o instanţă a fost afectat în vreun fel, aplicarea normelor de procedură în cauză nedovedind un formalism excesiv care să aducă atingere caracterului echitabil al procedurilor şi nicio flexibilitate excesivă care să conducă la eliminarea condiţiilor procedurale stabilite de lege (hotărârea din Cauza Hasan Tunç şi alţii împotriva Turciei).

În consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 939 din data de 10 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 939 din data de 10 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 04 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.