Hospital manager’s challenge to COVID-19 suspension orders rejected as lawful.

Şedinţa publică din data de 3 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.09.2020, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Primarul Municipiului Roşiori de Vede, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună:

- suspendarea executării Ordinului nr. R 659/15.05.2020, privind suspendarea reclamantului din funcţia de manager al Spitalului "Caritas", municipiul Roşiori de Vede, judeţul Teleorman, pe perioada instituirii stării de alertă la nivel naţional, începând cu data de 15 mai 2020, emis de Ministrul Sănătăţii, până la soluţionarea definitivă a cauzei;

- anularea Ordinului nr. R 416/10.04.2020, privind suspendarea din funcţia de manager al Spitalului pentru neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu, emis de Ministrul Sănătăţii;

- anularea Ordinului nr. R 659/15.05.2020, privind suspendarea din funcţia de manager al Spitalului pe perioada instituirii stării de alertă la nivel naţional, începând cu data de 15 mai 2020;

- repunerea în situaţia anterioară emiterii celor două ordine a căror anulare se solicită;

- plata drepturilor salariale cuvenite de la data suspendării din funcţia de manager şi până la repunerea în situaţia anterioară, drepturi ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie şi dobânda legală;

- plata de daune morale în sumă de 50.000 RON, ca urmare a suspendării abuzive din funcţia de manager al Spitalului "Caritas."

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 710 din 07.05.2021:

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Primarul Municipiului Roşiori de Vede, ca nefondată.

- a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul, care a solicitat casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

3.1. În primul motiv de recurs, întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul, a susţinut faptul că soluţia primei instanţe se bazează pe considerente contradictorii, străine de natura cauzei.

Astfel, motivarea îndeplinirii obligaţiilor manageriale, pentru perioade în care spitalul nu era desemnat "spital suport Covid" (în afara perioadei 01-10 aprilie 2020), echivalează cu nemotivarea hotărârii, viciu de formă care atrage nulitatea acesteia.

Recurentul a procedat la reluarea prezentării situaţiei de fapt care rezultă din probatoriul administrat în cauză.

3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.2.1. Prima instanţă a interpretat greşit prevederile art. 19 din Decretul nr. 195/2020 în ceea ce priveşte "neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu", fără să ţină seama de documentaţia existentă la dosar din care rezultă modalitatea în care a procedat la organizarea spitalului ca unitate suport Covid 19.

3.2.2. Instanţa de fond a interpretat greşit prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu 15 mai 2020, în contextul situaţiei epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV 2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, precum şi a altor acte normative, privind suspendarea contractului de management nr. x/10.11.2017 încheiat cu Primarul Municipiului Roşiori de Vede.

În cuprinsul acestui Ordin nu se arată motivele pentru care a fost suspendat din funcţia de manager al Spitalului municipal "Caritas" - Roşiori de Vede.

3.2.3. Sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 în ceea ce priveşte emiterea Ordinului nr. R 659/15.05.2020.

Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 55 din 15 mai 2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în ceea ce priveşte sistemul sanitar, se menţine modalitatea de numire, suspendare şi eliberare din funcţie a persoanelor care ocupă funcţii de conducere de către autorităţile administraţiei publice locale, aşa cum era reglementat înaintea instituirii stării de urgenţă.

Ordinul de Ministru privind suspendarea din funcţia de manager pe durata stării de alertă, emis în baza art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020, a încetat să îşi producă efectele ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 55/2020. În consecinţă, Ordinul nu mai poate produce efecte juridice ţinând cont de faptul că Ministerul Sănătăţii nu mai are în coordonare organizarea şi funcţionarea unităţilor sanitare care se află în subordinea şi coordonarea autorităţilor locale.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările expuse la dosar.

4.2. Recurentul a depus răspuns la întâmpinare .

5. Soluţia instanţei de recurs

5.1. Consideraţii generale

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Aşa cum s-a precizat la pct. 1 al deciziei de faţă, recurentul A. a investit instanţa specializată, în temeiul art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu acţiunea având ca obiect:

- anularea Ordinului nr. R 416/10.04.2020 prin care Ministrul Sănătăţii a dispus suspendarea recurentului din funcţia de manager al Spitalului municipal "Caritas" - Roşiori de Vede, jud. Teleorman, pe perioada stării de urgenţă, conform art. 19 din Decretul 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul României, pentru neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu;

- suspendarea şi anularea Ordinului nr. R 659/15.05.2020 prin care Ministrul Sănătăţii a dispus suspendarea recurentului din funcţia de manager al Spitalului municipal "Caritas" - Roşiori de Vede, jud. Teleorman, pe perioada stării de alertă la nivel naţional, începând cu data de 15 mai 2020, potrivit art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu 15 mai 2020, în contextul situaţiei epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV 2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, precum şi a altor acte normative;

- repunerea în situaţia anterioară emiterii celor două ordine a căror anulare se solicită;

- plata drepturilor salariale cuvenite de la data suspendării din funcţia de manager şi până la repunerea în situaţia anterioară, drepturi ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie şi dobânda legală;

- plata de daune morale în sumă de 50.000 RON, ca urmare a suspendării abuzive din funcţia de manager al Spitalului "Caritas."

După cum s-a arătat la pct. 2 al prezentei decizii, prima instanţă:

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Primarul Municipiului Roşiori de Vede, ca nefondată (soluţie care nu este recurată);

- a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Înalta Curte împărtăşeşte soluţia şi raţionamentul juridic al instanţei de fond, întrucât aceasta a analizat în mod detaliat şi judicios dispoziţiile normative incidente pe subiectul analizat, susţinerile părţilor litigante, precum şi întregul probatoriu administrat în cauză, iar concluzia la care a ajuns este corectă.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte reţine:

5.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, precum şi probatoriului care a justificat menţinea măsurilor administrative dispuse prin cele două ordine contestate în cauză.

Contrar susţinerilor recurentului, instanţa a procedat la prezentarea situaţiei spitalului, la modul în care recurentul şi-a îndeplinit obligaţiile manageriale, la deficienţele constatate în activitatea acestuia.

De altfel, este de observat şi faptul că argumentaţia recurentului subsumată acestui motiv de recurs reprezintă o redare fidelă a susţinerilor sale din acţiunea introductivă de instanţă.

În consecinţă, motivul de casare analizat este nefondat.

5.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

5.3.1. Critica referitoare la nemotivarea celor două ordine deduse judecăţii

Cu titlu prealabil, instanţa de control judiciar reţine că un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său în consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul.

De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Critica recurentului referitoare la nemotivarea ordinelor în discuţie este nefondată.

În primul rând, în preambulul celor două ordine sunt indicate temeiurile juridice avute în vedere de emitent la adoptarea măsurilor dispuse prin intermediul acestora.

În al doilea rând, situaţia de fapt avută în vedere de emitent se regăseşte prezentată în cuprinsul adresei nr. x din 09.04.2020 a Direcţiei de Sănătate publică Teleorman, Referatului Direcţiei Generale Juridice şi Resurse Umane, aprobat de conducerea Ministerului Sănătăţii sub nr. x/10.04.2020 (acte menţionate în preambulul Ordinului nr. R 416/10.04.2020), precum şi în Referatul Direcţiei Generale Juridice şi Resurse Umane, aprobat de conducerea Ministerului Sănătăţii sub nr. x/2020 (act menţionat în preambulul Ordinului nr. R 659/15.05.2020). Prin urmare, instanţa de prima jurisdicţie apreciat în mod corect că actele administrative de sancţionare cuprind elemente suficiente pentru a se cunoaşte care este situaţia concretă avută în vedere la adoptarea măsurilor contestate şi care este conduita culpabilă a recurentului pentru care se aplică măsurile de sancţionare.

5.3.2. Critica referitoare la interpretarea greşită a prevederilor art. 19 teza I din Decretul nr. 195/2020, în ceea ce priveşte "neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu" de către recurent

Conform dispoziţiei normative anterior enunţate: "pe perioada stării de urgenţă, pentru neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu, pot fi suspendate din funcţiile de conducere conducătorii unităţilor sanitare, direcţiilor de sănătate publică, caselor de asigurări de sănătate, serviciilor de ambulanţă, precum şi autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale cu atribuţii în domeniul asistenţei şi protecţiei sociale, indiferent de statutul lor. Nu este necesar ca persoanele desemnate să exercite temporar aceste funcţii să fie funcţionari publici."

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 40/2020 privind întărirea capacităţii administrative a sistemului sanitar, începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, pe perioada situaţiei de urgenţă instituite în condiţiile Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Sănătăţii coordonează organizarea şi funcţionarea tuturor unităţilor sanitare din subordinea autorităţii administraţiei publice locale şi exercită inclusiv atribuţia de numire, suspendare şi eliberare din funcţie a persoanelor care ocupă funcţii de conducere în cadrul acestor unităţi.

Înalta Curte apreciază că este nefondată critica recurentului, deoarece instanţa de fond a interpretat şi a aplicat corect dispoziţiile normative anterior citate la situaţia de fapt prezentată în cuprinsul Ordinului nr. R 416/10.04.2020.

5.3.3. Critica referitoare la interpretarea greşită a prevederilor art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020

Conform dispoziţiei normative anterior enunţate: "Ministerul Sănătăţii coordonează organizarea şi funcţionarea tuturor unităţilor sanitare din subordinea autorităţii administraţiei publice locale şi exercită inclusiv atribuţia de numire, suspendare şi eliberare din funcţie a persoanelor care ocupă funcţii de conducere în cadrul acestor unităţi."

Contrar susţinerilor recurentului, Ordinului nr. R 659/15.05.2020 a fost emis cu respectarea normei anterior citate, care conferea emitentului competenţa de a dispune măsura suspendării din funcţie a recurentului, pentru deficienţe în îndeplinirea atribuţiilor manageriale.

Prin urmare, critica analizată este nefondată.

5.3.4. Critica referitoare la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 în ceea ce priveşte emiterea Ordinului nr. R 659/15.05.2020

Recurentul arată că Ordinul nr. R 659/15.05.2020 privind suspendarea din funcţia de manager pe durata stării de alertă, emis în baza art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020, a încetat să îşi producă efectele ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 55/2020, în raport de împrejurarea că Ministerul Sănătăţii nu mai are în coordonare organizarea şi funcţionarea unităţilor sanitare care se află în subordinea şi coordonarea autorităţilor locale.

Înalta Curte apreciază că este nefondată critica recurentului

După cum s-a precizat anterior, ordinul în discuţie a fost emis în temeiul art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020, suspendarea reclamantului din funcţie fiind legal dispusă de către autoritatea emitentă, în limita competenţelor sale.

Potrivit art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional de Urgenţă nr. 24/2020, începând cu data de 15.05.2020 a fost declarată starea de alertă la nivel naţional, pentru o perioadă de 30 de zile, suspendarea din funcţie fiind raportată la durata stării de alertă. Această ordonanţă a fost aprobată prin Legea nr. 179/2020, integral, cu excepţia art. 22, lege intrată în vigoare la 18.06.2020. În raport de această situaţie, în mod corect instanţa de fond a apreciat că nu se poate reţine susţinerea potrivit căreia, din data de 18 mai 2020, Legea nr. 55/2020 ar fi lăsat fără efecte orice acte juridice emise în baza ordonanţei. Ca atare, câtă vreme legiuitorul a emis o lege clară, distinctă, de aprobare şi menţinere a textului ordonanţei este evident că alegaţiile recurentului nu au un temei legal.

5.3.5. În raport de analiza realizată la punctele anterioare, instanţa de control judiciar apreciază că este nefondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 710 din 7 mai 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 mai 2023.