Inapplicability of preliminary complaint requirement to normative administrative acts under CCR Decision 392/2021

Şedinţa publică din data de 13 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele;

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.08.2021, prin declinare de competenţă de la Curtea de Apel Bucureşti conform sentinţei civile nr. 857/02.06.2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii, a solicitat suspendarea imediată, faţă de persoana reclamantului, a efectelor Ordinului comun nr. 23/15/2021, precum şi anularea acestui ordin.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Braşov– secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 99/F din 6 octombrie 2021, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibile, cererea de suspendare şi cererea de anulare a Ordinului comun nr. 23/15/2021 pentru modificarea Ordinului ministrului sănătăţii şi al ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologic şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă, formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată:

Cu privire la lipsa procedurii prealabile

I. Încălcarea dreptului la un proces echitabil- încălcarea art. 6 pct. 1 din CEDO, art. 20 alin. (2) din Constituţie şi nesocotirea Decizia CCR nr. 392/2021

Prin Decizia CCR nr. 392/2021, Curtea Constituţională a României a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată de B. Dosarul nr. x/2020 al Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi a constatat că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale.

Sintetizând, s-au reţinut următoarele:

- art. 72 alin. (2) înlătura expres aplicabilitatea Legii Contenciosului Administrativ

- trimiterea (art. 72 alin. (1) la procedura "dreptului comun" Legii nu întruneşte condiţiile de claritate şi previzibilitate necesare asigurării dreptului de acces liber la justiţie, fiind înfrânte. în consecinţă, prevederile constituţionale ale art. 21 şi52.

- aplicarea procedurii de judecată reglementată de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde exigenţelor dreptului efectiv la justiţie

Potrivit unei jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, începând cu Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. în consecinţă, aşa cum a statuat instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 sau Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010), atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte cele stabilite de Curtea Constituţională în considerentele şi dispozitivul deciziilor sale, sens în care sunt invocate şi considerentele Deciziei nr. 650 din 25 octombrie 2018 (parag. 451), prin care Curtea a statuat că " deşi decizia sa nu se identifică cu norma/actul legislativ, efectele sale sunt similare acestuia, astfel că, prin intermediul acestora, decizia stabileşte reguli de conduită ce se impun a fi urmate, drept care face parte din ordinea normativă a statului'

Curtea de Apel Braşov a ignorat considerentele Deciziei CCR nr. 392/2021 mai sus amintite, citând trunchiat din aceasta în favoarea părţilor pârâte şi aplicând legea profitabilă acestora, făcând aplicarea principiului in dubio pro reo în materia acuzaţiilor penale, conform căruia orice îndoială profită acuzatului/pârâtului.

Altfel spus, deşi Curtea Constituţională a statuat expres că nici dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde exigenţelor dreptului de acces la justiţie, iar aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţe/e acte/or administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, Curtea de Apel Braşov a ignorat cu nonşalanţă aceste considerente şi a respins acţiunea pentru lipsa procedurii prealabile, sacrificând principiile echităţii, celerităţii şi dreptului la un proces echitabil, considerând că se aplică în continuare dispoziţiile procedurale prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 193 C. proc. civ., fără a avea în vedere dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Constituţie potrivit cărora Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, imputând în sarcina persoanei vătămate parcurgerea unei proceduri care nu se conciliază cu considerentele Deciziei CCR mai sus arătate si care goleşte de conţinut dreptul de acces la instanţă.

Împrejurarea că legiuitorul nu a reglementat în dreptul intern o procedură de atac efectivă în acord cu dispoziţiile Deciziei CCR nu este de natură să înlăture obligativitatea şi imperativul art. 6 din CEDO, deoarece, în mod teoretic(şi practic, până la declararea prezentului recurs), Parlamentul sau după caz Guvernul, ar putea să nu intervină niciodată asupra dispoziţiilor procedurale declarate neconstituţionale şi, implicit, să permanentizeze încălcarea dreptului de acces la justiţie, care devine unul pur ipotetic, iluzoriu.

Amintim în continuare jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor omului în materia dreptului la un proces echitabil, astfel cum este garantat de articolul 6 § 1, care trebuie interpretat în lumina regulii de drept, care impune ca justiţiabilii să dispună de o cale de atac judiciară efectivă care să le permită să valorifice drepturile lor civile (Beles şi alţii împotriva Republicii Cehe, § 49). De asemenea, orice persoană are dreptul ca orice cerere referitoare la "drepturile şi obligaţiile sale civile" să fie adusă în faţa unui instanţă sau tribunal.

În acest fel, articolul 6 5 1 întruchipează "dreptul la o instanţă", din care dreptul de acces, si anume dreptul de a introduce o acţiune în faţa instanţelor în materie civilă, constituie un aspect (Golder c. Regatului Unit, § 36). Desigur, dreptul la o instanţă şi dreptul de acces nu sunt drepturi absolute, putând face obiectul unor limitări cu condiţia ca acestea să aibă o bază legală, să urmărească un "scop legitim" şi să existe o "relaţie rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit".(Ashingdane împotriva Regatului Unit, § 57). în plus, aceste limitări nu trebuie să restrângă sau să reducă accesul justiţiabilului în aşa fel sau într-o asemenea măsură încât să fie afectată însăşi esenţa dreptului de acces la instanţă (Philis v. Grecia (nr. 1), § 59; De Geouffre de la Pradelle v. Franţa, § 28; Stanevv. Bulgaria [GC], § 229)

Dreptul de acces la o instanţă trebuie să fie "practic si efectiv" (Bellet c. Franţei, § 38). Pentru ca dreptul de acces să fie efectiv, o persoană trebuie "să aibă o posibilitate clară şi practică de a contesta o un act care reprezintă o ingerinţă în drepturile sale"(Canete de Goni împotriva Spaniei, § 36)

Asigurarea salvgardării statului de drept instituit prin art. 1 al Constituţiei României şi drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor constituie o problemă deosebită atunci când este vorba de activitatea organelor puterii executive, cum este cazul în speţă, astfel că instanţa este chemată să cenzureze exerciţiul neregulat şi incert al puterii executive şi să vegheze ca drepturile şi libertăţile persoanelor să fie respectate asigurând guvernarea legilor, iar nu a instituţiilor statale.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor intimatului Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte excepţia invocată de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, a lipsei de interes a recursului declarat împotriva soluţiei pronunţate asupra cererii de suspendare, Înalta Curte o va admite întrucât Ordinul a cărui suspendare se cere a fost abrogat, astfel şi-a epuizat efectele actului administrativ normativ la limita temporală reglementată expres în cuprinsul acesteia, în raport de care nu ar mai subzista, pretinsul interes legitim în demersul judiciar de suspendare a actului normativ.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes a recursului declarat împotriva soluţiei pronunţate asupra cererii de anulare a Ordinului nr. 23/15/2022 invocată de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne Înalta Curte urmează să o respingă având în vedere că anularea vizează perioada când Ordinul era în vigoare şi producea efecte.

Astfel, constată că recurentul-reclamant este supus incidenţei actului administrativ normativ, ţinut fiind să respecte regimul stării de alertă declarate prin ordinul atacat, cu întregul spectru de îngrădiri ale unor drepturi şi libertăţi personale, care au fost aplicate în această perioadă în temeiul Legii nr. 55/2020, este o persoană care poate fi considerată vătămată prin activitatea normativă a acestui ordin, motiv pentru care, în mod corect s-a reţinut că este îndeplinită condiţia cerută de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru exerciţiul acţiunii în contencios administrativ.

Înalta Curte, constată că recurentul-reclamant a invocat, între altele, o vătămare concretă constând în suportarea unei sancţiuni contravenţionale pentru nepurtarea măştii de protecţie, obligaţie instituită prin ordin al ministrului afacerilor interne, în temeiul art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, pe durata stării de alertă declarată prin Ordinului nr. 23/15/2022 .

Înalta Curte constată că aplicarea unei astfel de sancţiuni contravenţionale şi contestarea acesteia de către recurentul-reclamant, într-o procedură aflată pe rolul instanţelor (dosarul nr. x/2021, aflat pe rolul Tribunalului Bucureşti) trebuie considerată o dovadă a menţinerii interesului reclamantului în susţinerea cererii de anulare, interes care subzistă şi la data soluţionării recursului de faţă.

Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanţa de fond a soluţionat chestiunea inadmisibilităţii, ci reţine că excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privinţa cărora alin. (1) şi (1)1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepţia de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) şi (1)1 ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situaţie, ceea ce nu poate fi acceptat.

Înalta Curte apreciază că excepţia se impunea a fi respinsă, în considerarea deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituţionale dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

Curtea Constituţională a subliniat necesitatea unei intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv şi eficace a dreptului de acces la justiţie, având în vedere că dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie. Sub acest aspect, s-a statuat că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigenţelor soluţionării urgente a acţiunilor.

În concluzie, deşi în privinţa actului administrativ normativ nu poate fi reţinută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de faţă, în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale.

Înalta Curte constată că instanţa de fond deşi reţine aplicabilă speţei Decizia nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale, în mod greşit constată că trebuie aplicate dispoziţiile Legii nr. 554/2004, întrucât până în prezent legiuitorul nu a adoptat un act normativ nou care să reglementeze acest domeniu.

Având în vedere cele expuse, Înalta Curte va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza şi va răspunde tuturor criticilor şi apărărilor formulate de părţi.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepţia lipsei de interes în ceea ce priveşte recursul declarat împotriva soluţiei pronunţate asupra cererii de suspendare şi va respinge recursul în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare, ca lipsit de interes, va respinge excepţia lipsei de interes a recursului declarat împotriva soluţiei pronunţate asupra cererii de anulare a Ordinului nr. 23/15/2021, va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia lipsei de interes în ceea ce priveşte recursul declarat împotriva soluţiei pronunţate asupra cererii de suspendare.

Respinge recursul în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare, ca lipsit de interes.

Respinge excepţia lipsei de interes a recursului declarat împotriva soluţiei pronunţate asupra cererii de anulare a Ordinului nr. 23/15/2021.

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 99/F din 6 octombrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 aprilie 2022.