Statute of limitations for administrative damages claims under Article 19 of Law 554/2004: start date tied to knowledge of damage extent rather than initial act rejection

Şedinţa publică din data de 28 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 08.03.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a -IX - a de contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017, urmând a se dispune obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată; în conformitate cu dispoziţiile legale şi obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Ulterior, la data de 31.08.2021, reclamanta a formulat CERERE MODIFICATOARE, prin care a solicitat instanţei de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA 14/2011 – 14656.29 RON, calculate până la data de 8/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective, iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1617 pronunţată la data de 9 noiembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepţiile privind inadmisibilitatea cererii, excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei de obiect a cererii, astfel cum a fost modificată.

Totodată, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, ca fiind prescrisă.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, respectiv în ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, cu trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În motivarea recursului, după o scurtă prezentare a situaţiei de fapt, susţine recurenta că hotărârea atacată este rezultatul unei interpretări greşite a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 al căror conţinut este redat în cuprinsul cererii de recurs.

A mai arătat partea că prin acest demers procesual tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR şi repararea prejudiciului cauzat prin întârzierea la plata despăgubirilor la care era îndreptăţită în temeiul dreptului de regres al asigurătorului.

A precizat recurenta că cererea de faţă are ca temei soluţia rămasă definitivă la data 13.10.2021 în dosarul nr. x/2018 precum şi întârzierea la plata despăgubirilor de către intimatul – pârât, întârziere care a persistat până la data de 28.10.2021.

Recurenta – reclamantă a susţinut că este vorba de o acţiune care are ca obiect răspunderea civilă delictuală în care fapta ilicită a FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR are dublă natură.

Totodată, a arătat că prin decizia nr. 14452/2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a A., instanţa nu a obligat în mod direct FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR la plata de despăgubiri ci a obligat autoritatea la soluţionarea cererii de plată pe fond. Prin urmare, determinarea prejudiciului s-a putut face abia după analiza pe fond a cererilor de plată, motiv pentru care nu se poate pune problema prescripţiei dreptului la plata penalităţilor de întârziere.

A mai invocat recurenta considerentele par. 32 şi par. 77 ale Deciziei RIL a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019 cu precizarea că prejudiciul suferit de recurentă a încetat abia la data la care au fost plătite despăgubirile de către intimatul – pârât. Prin urmare, dreptul la acţiune al recurentei s-a născut după data de 13.10.2021, când a rămas definitivă soluţia în dosarul nr. x/2018, şi a dobândit caracter cert după reanalizarea cererii de plată pe fond de către FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR.

Având în vedere aceste considerente, prin raportare la termenul de prescripţie de 5 ani, calculat de la data naşterii dreptului, şi la natura prejudiciului(daune moratorii), soluţia primei instanţe este nelegală.

Totodată, a invocat partea recurentă – reclamantă încălcarea prevederilor art. 2537 C. civ. menţionând că atât timp cât dreptul principal – acordarea de despăgubiri nu a fost prescris, nici accesoriul dreptului principal – daunele interese moratorii, nu poate fi considerat prescris.

Pentru toate motivele anterior expuse, a solicitat admiterea cererii de recurs, cu casarea sentinţei civile atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

4. Apărările intimatei

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, deşi legal citat cu copie a motivelor de recurs, nu a formulat apărări în cauza de faţă.

5. Concluzii scrise

Recurenta-reclamantă A. S.A., a depus la dosarul cauzei şi concluzii scrise prin care a reluat, în esenţă, argumentele principale de admitere a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017, urmând a se dispune obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată; în conformitate cu dispoziţiile legale şi obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Ulterior, la data de 31.08.2021, reclamanta a formulat CERERE MODIFICATOARE, prin care a solicitat instanţei de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA 14/2011 – 14656.29 RON, calculate până la data de 8/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective, iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Se reţine că, procedând la soluţionarea cauzei, prima instanţă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins, ca prescrisă, cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, privind pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamanta cunoştea producerea prejudiciului si întinderea acestuia pentru nesoluţionarea in termenul legal a cererii sale odată cu expirarea termenului de 30 de zile de la data depunerii cererii de plată, si ca aceasta cunoştea atât producerea prejudiciului cat si întinderea acestuia pentru respingerea cererii de plata începând cu data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a acestei cereri, si anume data de 07.05.2018, începând cu aceste doua date fiind certe atât naşterea dreptului la despăgubiri, cat si cuantumul acestora, care era fix si determinat de norme administrative si legale.

Prioritar, Înalta Curte reţine faptul că excepţiile, în înţelesul lor larg, sunt mijloacele procesuale prin care, în condiţiile legii, partea interesată, procurorul sau instanţa din oficiu, invocă, în cadrul procesului civil si fără a pune in discuţie fondul dreptului, neregularităţi procedurale privitoare la compunerea şi constituirea instanţei, competenţa acesteia, ori la procedura de judecată sau lipsuri referitoare la exerciţiul dreptului la acţiune, ori, dimpotrivă, aplicarea normelor legale referitoare la acestea, urmărind, după caz, declinarea competenţei, amânarea judecăţii, refacerea unor acte, anularea, perimarea, respingerea cererii ca urmare a admiterii excepţiei, cu alte cuvinte, întârzierea sau împiedicarea judecăţii.

Aşadar, spre deosebire de apărările de fond care pun în discuţie însuşi fondul dreptului, ducând, în cazul în care sunt acceptate, la respingerea acţiunii ca neîntemeiată, excepţiile, dimpotrivă, nu pun niciodată în discuţie fondul cauzei (temeinicia pretenţiei); ele împiedică instanţa să intre în cercetarea acestui fond, fie în mod temporar, atunci când, prin admitere, conduc la amânarea judecăţii, fie în mod definitiv, atunci când, prin admitere, conduc la anularea, perimarea, respingerea acţiunii, pe cale de consecinţă.

În altă ordine de idei, trebuie subliniat faptul că prescripţia este o excepţie de fond, al cărei conţinut îl constituie tocmai semnalarea exercitării peste termenul prevăzut de lege a dreptului la acţiune, fiind considerată, în mod unanim, în literatura juridică, ca fiind o excepţie de fond care se invocă şi se rezolvă ca atare; în consecinţă, în practica judiciară, atunci când acţiunea este considerată ca fiind prescrisă, ea este respinsă ca atare, instanţa fiind împiedicată să cerceteze în fond dreptul dedus judecăţii. În acest mod, se realizează practic principiul consacrat în art. 248 C. proc. civ., potrivit căruia excepţiile se rezolvă înaintea fondului.

Înalta Curte, învestită cu soluţionarea recursului, constată că soluţia instanţei de fond este greşită în ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, întrucât raportat la temeiul de drept invocat prin cererea modificatoare, respectiv art. 19 din Legea nr. 554/2004, cererea nu este prescrisă.

Potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)".

Interpretarea textului de lege de mai sus a făcut obiectul analizei prin Decizia nr. 22/2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii, prin care s-a statuat că: "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

Prin urmare, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004 "data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" se referă la momentul la care recurenta-reclamantă a cunoscut efectiv întinderea pagubei.

Or, din această perspectivă, se reţine soluţionarea definitivă la data de 13.10.2021 a dosarului nr. x/2018, în urma căruia Fondul de Garantare a Asiguraţilor a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de despăgubiri formulate de către recurenta-reclamantă.

Până la acea dată, în mod raţional, se poate afirma că orice evaluare şi estimare făcută de către recurenta-reclamantă nu reprezenta decât o aproximare, ce nu poate fi asimilată cunoaşterii ferme şi clare a cuantumului sumei la care era îndreptăţită pentru solicitarea de despăgubiri în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 nu se face nicio referire la cuantumul despăgubirilor solicitate de către recurenta-reclamantă prin cele 435 cereri de plată, ci prin decizia anterior menţionată au fost respinse toate aceste cereri ca urmare a depăşirii plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare, iar prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal, Fondul de Garantare a Asiguraţilor a fost obligat la reanalizarea cererilor de plată pe fond, fără a se pune în discuţie sumele la care recurenta-reclamantă era îndreptăţită.

Prin urmare, decizia respectivă nu poate constitui temei pentru calcularea datei de început a curgerii termenului de prescripţie de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 19 din acelaşi act normativ, astfel cum a considerat în mod eronat prima instanţă.

Astfel fiind, prin comunicarea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 recurenta-reclamantă nu a avut cum să cunoască întinderea pagubei, în sensul art. 19 din Legea nr. 554/2004, aceasta nefiind menţionată în respectiva decizie.

Termenul de prescripţie de 1 an se impune a fi calculat în prezenta cauză de la data rămânerii definitive a sentinţei civile nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, respectiv la data de 13.10.2021, când a fost pronunţată decizia nr. 4644 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin care au fost respinse recursurile declarate de reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

În aceste condiţii, în raport de data la care cererea de chemare în judecată a fost înregistrată, respectiv la data de 08.03.2021, dreptul solicitat nu poate fi considerat prescris, în condiţiile în care nu există niciun alt element din care să reiasă că recurentei-reclamante i s-ar fi comunicat cuantumul sumei la care era îndreptăţită în baza cererii de plată formulate.

Prin urmare, prima instanţă a făcut o aplicare şi interpretare greşită a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, în privinţa momentului la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest mod, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil, fiindu-i cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentă, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, reţinând că cererea privind acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, nu este prescrisă.

Totodată, instanţa de fond, în rejudecare, va avea în vedere menţinerea de către instanţa de recurs a soluţiei pronunţate cu privire la excepţiile inadmisibilităţii, şi a lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

În ceea ce priveşte soluţia de menţinere, în rest, a sentinţei civile atacate, aceasta se impune faţă de criticile formulate de recurentă în cadrul căii de atac a recursului, critici care nu vizează modul în care prima instanţă a apreciat asupra excepţiilor invocate în dosar, respectiv a inadmisibilităţii şi a lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată. Prin urmare, nefiind formulate critici de recurentă cu privire la soluţia dată excepţiilor procesuale, ci fiind evidenţiate motive de nelegalitate ce au în vedere greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale relative la prescripţia dreptului dedus judecăţii, se constată că soluţia asupra excepţiilor procesuale a dobândit putere de lucru judecat, prin nerecurare, şi se impune a fi menţinută.

De asemenea, faţă de soluţia dată recursului, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de recurenta-reclamantă, urmează a fi avută în vedere de către instanţa de fond, care va soluţiona cauza în rejudecare.

2.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1617 din 9 noiembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

De asemenea, Înalta Curte va menţine dispoziţiile sentinţei cu privire la soluţionarea excepţiilor inadmisibilităţii şi a lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1617 din 9 noiembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

Menţine dispoziţiile sentinţei cu privire la soluţionarea excepţiilor inadmisibilităţii şi a lipsei de obiect a cererii.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 aprilie 2023.