Scope of Judicial Review of Regulatory Discretion: Limitation of Contested Authority's Power to Sanction Media Broadcasters

Şedinţa publică din data de 28 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrata pe rolul Curţii de Apel Bucuresti-Sectia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 10.10.2019, reclamanţii A. si B., cetăţeni români, cu reşedinţa obişnuită în Statele Unite ale Americii, personal si în calitate de părinţi adoptivi ai minorei C., au chemat in judecata pe paratul Consiliul National al Audiovizualului, solicitând instanţei, ca prin hotărârea pe care o va pronunţa, sa dispună:

1. Anularea în parte a Deciziei CNA nr. 816/12.09.2019, in ceea ce priveşte sancţiunea aplicata.

2. Obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului să soluţioneze în integralitate sesizarea nr. x/30.07.2019, să analizeze toate faptele indicate şi să aplice sancţiunile prevăzute de art. 90 din Legea nr. 504/2002 pentru fiecare încălcare în parte a drepturilor reclamanţilor şi ale fiicei minore şi pentru fiecare emisiune în parte în care au fost încălcate drepturile;

3. Obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului la plata despăgubirilor morale în cuantum de 900.000 RON (i.e. câte 300.000 RON pentru fiecare reclamant şi fiica minoră);

4. Obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului la executarea hotărârii judecătoreşti în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă şi obligarea la plata de penalităţi pentru fiecare zi de întârziere de 1.000 RON/zi;

5. Obligarea CNA la plata tuturor cheltuielilor de judecată generate de prezentul dosar.

Prin cererea depusa la data de 20.05.2020, confirmată la data de 03.06.2020, reclamanţii au renunţat la judecata primului capăt de cerere având ca obiect anularea în parte a Deciziei CNA nr. 816/12.09.2019.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 991 din 14 octombrie 2020, Curtea a luat act de renunţarea reclamanţilor A. şi B., la judecarea capătului 1 de acţiune, privind anularea deciziei CNA nr. 816/12.09.2019.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor in privinţa capătului 1 de acţiune, ca ramasa fara obiect.

A respins capătul 2 de acţiune privind obligarea Consiliului National al Audiovizualului la soluţionarea integrala a sesizării nr. x/30.07.2019, la analizarea tuturor faptelor si aplicarea sancţiunilor, ca rămas fara obiect.

A respins, in rest, acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul National al Audiovizualului, ca neîntemeiata, in privinţa despăgubirilor morale, a termenului de executare a hotărârii, a penalităţilor de întârziere si a cheltuielilor de judecata.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, au formulat recurs reclamanţii A. şi B., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea cererii privind plata despăgubirilor morale precum şi obligarea CNA la executarea hotărârii judecătoreşti în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă.

În dezvoltarea motivului de nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 5 au invocat recurenţii denegarea de dreptate cu menţiunea că prima instanţă, în mod incorect, a statuat că activitatea CNA nu ar putea fi supusă controlului judecătoresc.

Au mai precizat că, dacă s-ar valida raţionamentul primei instanţe, CNA ar benefica de imunitate de jurisdicţie ceea ce contravine legii.

Totodată, au susţinut recurenţii că le-a fost îngrădit accesul la justiţie din perspectiva atitudinii pârâtului care nu şi-a respectat obligaţiile legale şi care, dând dovadă de pasivitate, nu a emis acte de sancţionare cu privire la toţi radiodifuzorii semnalaţi în sesizare.

În fundamentarea punctului lor de vedere se prevalează recurenţii de disp. art. 95, art. 951 din Legea nr. 504/2002 precum şi de disp. art. 8 raportat la art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Mai mult decât atât, au arătat recurenţii că cercetarea judecătorească a fost superficială în sensul că acţiunea a fost respinsă ca neîntemeiată din lipsă de probe în condiţiile în care nu s-a dispus suplimentarea probatoriului.

În ceea ce priveşte dezvoltarea motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aceiaşi recurenţi au arătat că prima instanţă a interpretat Legea nr. 504/2002 de o manieră proprie golind de conţinut dispoziţia legală astfel cum aceasta a fost gândită şi adoptată de legiuitor.

Au precizaă că au fost încălcate disp. legale de la art. 10, art. 88 şi art. 89 din legea audiovizualului, iar atitudinea de pasivitate a pârâtului se impunea a fi cenzurată de instanţa de contencios administrativ.

Din perspectiva acestui motiv de casare, a fost invocată de recurenţi şi încălcarea dispoziţiilor legale de la art. 1349 C. civ. prin raportare la art. prevederile art. 18 din Legea Contenciosului Administrativ.

Pentru toate aceste considerente, a solicitat admiterea cererii de recurs cu casarea sentinţei civile atacate şi, pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată.

3. Apărările formulate

Intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esenţă, în motivare, a arătat că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică şi se impune a fi menţinută.

4. Decizia instanţei de recurs

4.1Examinând sentinţa atacată, în raport de actele şi lucrările dosarului, de motivele invocate de recurentă şi de apărările formulate, precum şi în raport de dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

Reclamanţii au supus controlului de legalitate Decizia CNA nr. 816/12.09.2019, in ceea ce priveşte sancţiunea aplicata, au solicitat soluţionarea în integralitate a sesizării nr. x/30.07.2019. Totodată, au solicitat obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului la plata despăgubirilor morale în cuantum de 900.000 RON (i.e. câte 300.000 RON pentru fiecare reclamant şi fiica minoră); obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului la executarea hotărârii judecătoreşti în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă şi obligarea la plata de penalităţi pentru fiecare zi de întârziere de 1.000 RON/zi; obligarea CNA la plata tuturor cheltuielilor de judecată generate de prezentul dosar.

Prin cererea depusa la data de 20.05.2020, confirmată la data de 03.06.2020, reclamanţii au renunţat la judecata primului capăt de cerere având ca obiect anularea în parte a Deciziei CNA nr. 816/12.09.2019.

Prin decizia contestată de recurenţi, în calitate de părinţi ai terţului – vătămat, minora C., s-a aplicat postului D. S.R.L. o amendă de 5000lei pentru încălcarea prev. art. 3 alin. (3) şi art. 66 din Decizia nr. 220/2011 privind codul de reglementare a conţinutului audiovizualului.

Instanţa de fond, în raport de modificarea cererii de chemare în judecată precum şi de rămânerea fără obiect a cererii de obligare la soluţionarea integrală a sesizării reclamanţilor, a respins acţiunea acestora, soluţie pe care instanţa de control judiciar o apreciază ca fiind întemeiată.

Cu privire la motivul de recurs încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acesta nu poate fi primit.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs recurenţii au invocat faptul că prima instanţă a realizat o denegare de dreptate însă această critică nu poate fi primită în considerarea faptului că prima instanţă nu este autorizată de lege, contrar susţinerilor recurenţilor, să impună CNA o anumită conduită.

Relevanţă în cauză prezintă disp. art. 10 alin. (2) din Legea nr. 504/2002 care prevăd faptul că "Consiliul este autoritate unică de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale şi îşi exercită competenţele în mod imparţial şi transparent, în temeiul prezentei legi şi al dreptului Uniunii Europene, fără a solicita sau accepta instrucţiuni din partea niciunei alte instituţii sau entităţi în îndeplinirea sarcinilor care îi revin. Colaborarea cu organisme de autoreglementare, desfăşurată în baza unor acorduri sau parteneriate nu constituie solicitare sau acceptare de instrucţiuni."

Totodată, urmează a fi avute în vedere şi prev. art. 93 alin. (3) din aceeaşi lege care stabilesc că actele emise de Consiliu, în condiţiile prevăzute la alin. (1), pot fi atacate direct la secţia de contencios administrativ a curţii de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare; termenul de 15 zile nu suspendă de drept efectele acestora.

Prin urmare, analizând dispoziţiile legale anterior amintite, constată Înalta Curte că prima instanţă, învestită cu soluţionarea cauzei, nu putea decât să verifice legalitatea actului emis de CNA, în calitatea sa de organ imparţial şi transparent, respectiv legalitatea deciziei nr. 816/12.09.2019, precum şi modul de soluţionare a sesizării formulate de reclamanţi. Astfel, instanţa fondului nu putea analiza conduita pârâtului în sensul de a aplica sau nu o sancţiune ori de a verifica sau nu un anumit post de televiziune. Aplicarea sau neaplicarea sancţiunilor ori verificarea sau neverificarea unei entităţi este un atribut exclusiv al pârâtului iar instanţa de judecată nu poate cenzura această conduită care se circumscrie dreptului de apreciere de care dispune autoritatea pârâtă, drept care-i este conferit de lege.

Totodată, prima instanţă, procedând la analiza solicitării de soluţionare integrală a sesizării formulate de recurenţi, a constatat că pârâtul a oferit răspuns sesizării nr. x/30.07.2019, care s-a finalizat cu emiterea deciziei CNA nr. 816/12.09.2019 prin care S.C. D. S.R.L. a fost amendată cu 5.000 RON, pentru nereguli comise in emisiunea "E." din data de 21.06.2019 (vol. I, f.16-19). Aceste aspecte vor fi reţinute şi de instanţa de control judiciar chemată să soluţioneze calea de atac.

Ulterior, reclamanţii au formulat cerere de chemare în judecată împotriva deciziei emise de pârâtul CNA, pe care o apreciau nelegală, sens în care nu se poate reţine de instanţa de control judiciar că s-a comis o denegare de dreptate. Faptul că soluţia emisă de prima instanţă nu este în favoarea reclamanţilor nu înseamnă că au fost nerespectate drepturile procesuale ale acestora sau că ar fi fost încălcate principii fundamentale de drept de judecătorul fondului.

Prin urmare, faţă de aspectele anterior relevate, rezultă că primul motiv de casare a sentinţei civile nr. 991/2020 este neîntemeiat şi urmează a fi respins în consecinţă.

În continuare, recurenţii–reclamanţi critică sentinţa de fond şi din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, invocând în acest sens încălcarea dispoziţiilor art. 10, art. 88 şi art. 89 din Legea nr. 504/2002.

Procedând la analiza criticii părţilor recurente, în raport şi de cele expuse în paragraful de mai sus, rezultă, cu precădere, faptul că prima instanţă a dat eficientă prev. art. 10 din legea audiovizualului iar nu a încălcat această dispoziţie legală, considerând că nu se poate subroga în drepturile CNA, ca organ imparţial şi transparent, cu privire la activitatea de verificare şi sancţionare a radiodifuzorilor .

Deopotrivă, reţine Înalta Curte faptul că în cauză nu se confirmă alegaţia recurenţilor potrivit căreia pârâtul CNA nu şi-a îndeplinit atribuţiile prevăzute de lege în art. 88 şi art. 89 din aceeaşi lege, în considerarea faptului că acesta a analizat sesizarea formulată de recurenţi şi a procedat, ca urmare a identificării unei conduite neconforme din partea postului de televiziune D. S.R.L., la aplicarea unei sancţiuni contravenţionale în sarcina acestuia.

În ceea ce priveşte solicitarea recurenţilor-reclamanţi de obligare a Consiliului Naţional al Audiovizualului la plata despăgubirilor morale, în raport de faptul că încălcarea drepturilor fundamentale a reclamanţilor ar putea fi, eventual, stabilită în sarcina radiodifuzorilor, Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe de respingere a unei astfel de cereri este corectă şi se impune a fi menţinută şi în raport de obiectul acţiunii în contencios administrativ.

Prin urmare, nefiind identificată în cauză o vătămare a reclamanţilor ca urmare a unei acţiuni sau inacţiuni din partea autorităţii pârâte, este nejustificată solicitarea de acordare a daunelor morale întemeiată pe disp. art. 18 din Legea 554/2004.

Având în vedere că soluţia primei instanţe a fost menţinută urmare a controlului judiciar efectuat în calea de atac a recursului, pe aceleaşi considerente expuse de prima instanţă,se vor respinge şi capetele de cerere accesorii formulate de recurenţi privind stabilirea unui termen de executare şi a penalităţilor pentru neexecutarea în termen.

În acest sens, nefiind identificate motive de reformare ale sentinţei civile atacate în prezenta cauză, urmează a se respinge, ca nefondată, calea de atac exercitată de reclamanţi.

4.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, reţinând că soluţia pronunţată de prima instanţă este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 991 din 14 octombrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 aprilie 2023.