Appeal dismissed: no apparent illegality or imminent harm to suspend administrative recognition of animal breeding society and program

Şedinţa publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.04.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K.Constantinescu" şi B., suspendarea executării Deciziei nr. 726/24.11.2020 emisă de pârâta Agenţia Naţională pentru Zootehnie "Prof. Dr. G.K.Constantinescu" prin care s-a dispus emiterea recunoaşterii nr. 19/24.11.2020 pentru pârâta B., ca societate de ameliorare în conformitate cu art. 4 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 1012/2016, în scopul desfăşurării unui program de ameliorare cu animale de reproducţie de rasă pură, înscrise în registrul genealogic condus de aceasta, precum şi a Deciziei nr. 779/02.12.2020 emisă de pârâta Agenţia Naţională pentru Zootehnie "Prof. Dr. G.K.Constantinescu", prin care s-a aprobat programul de ameliorare al pârâtei B. pentru rasa de taurine Bălţată Românească, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2021 al Curţii de Apel Braşov, care are ca obiect anularea respectivelor acte administrative, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 58/2021 din 4 iunie 2021, Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K.Constantinescu" şi B., ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de către C. din Judeţul Mureş în interesul pârâtei B.; a obligat reclamanta să plătească pârâtei B. suma de 5.170,55 RON cu titlu de cheltuieli de judecată; a obligat reclamanta să plătească intervenientei accesorii C. din Judeţul Mureş suma de 5.879,56 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În motivarea recursului, recurenta – reclamantă a susţinut, în esenţă, că îndoiala serioasă în emiterea deciziilor atacate rezultă tocmai din încălcarea evidentă a cerinţelor Regulamentului UE 1012/2016 în soluţionarea de către ANZ a cererilor formulate de intimata B..

Contrar reţinerii instanţei de fond, tocmai nerespectarea procedurilor interne operaţionale în emiterea actelor administrative atacate are drept consecinţă încălcarea cerinţelor Regulamentului UE concomitent cu acţiunea discreţionară a directorului general al ANZ de a emite cele două decizii prin exercitarea arbitrară a unui drept de apreciere ai autorităţii publice cu încălcarea competenţelor prevăzute de lege.

În soluţionarea cererii, instanţa de fond a ignorat faptul că pârâta ANZ a susţinut că emiterea celor două decizii s-a realizat prin invocarea unei competenţe absolute a directorului general al ANZ în soluţionarea cererilor de recunoaştere a societăţilor de ameliorare şi de aprobare a programelor de ameliorare, cu negarea competenţelor şi atribuţiilor Direcţiei tehnice de zootehnie, a Serviciului de ameliorare şi reproducţie, a Compartimentului de ameliorare din cadrul ANZ.

S-a depus la dosar Decizia nr. x/24.09.2020 prin care directorul general al ANZ îşi atribuie cu de la sine putere competenţa de a aproba de unul singur recunoaşterea societăţilor de ameliorare şi aprobarea programelor de ameliorare.

În primul rând, rezultă cu evidenţă faptul că decizia nr. 524/24.09.2020 nu a stat la baza emiterii celor două decizii nefiind enumerată ca temei al emiterii în cuprinsul acestora.

În al doilea rând, directorul general al ANZ nu poate emite acte cu încălcarea procedurilor interne ale autorităţii pe care o conduce, cu ignorarea punctelor de vedere exprimate de serviciile de specialitate abilitate aflate în subordinea sa în exercitarea atribuţiilor de serviciu ale acestora.

Ca atare, susţinerea că această legislaţie secundară este nerelevantă în prezenta cauză, neputând sta la baza unei analize asupra aparenţei de nelegalitate a actului administrativ, se impune a fi înlăturată. Legislaţia secundară creează cadrul legal în care legislaţia primară este pusă în aplicare, prin intermediul căreia se asigură verificarea respectării cerinţelor prevăzute de legislaţia primară.

Din dosarul administrativ rezultă că există proceduri interne, că aceste proceduri se aplică în soluţionarea cererilor de recunoaştere a societăţilor de ameliorare şi de aprobare a programelor de ameliorare.

Se impune a se observa că invocarea acestor chestiuni nu ridică probleme de amănunt, de fond, în soluţionarea prezentei cereri, ci ridică chestiuni de competenţă, de încălcare a procedurii de soluţionare a cererilor intimatei B..

De asemenea, starea de fapt care rezultă din materialul probator administrat duce la concluzia unei vădite aparenţe de nelegalitate a actelor administrative atacate, în condiţiile în care acestea au fost emise de către directorul generai al autorităţii competente cu ignorarea propunerilor repetate ale serviciului de specialitate din cadrul ANZ de respingere a cererilor B. de recunoaştere ca societate de ameliorare si a cererii de aprobare a programului de ameliorare.

În susţinerea cazului bine justificat, recurenta a mai invocat următoarele aspecte:

- încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) lit. d) din Regulamentul UE, respectiv lipsa programului de ameliorare la data soluţionării cererii de aprobare a programului de ameliorare cu consecinţa emiterii deciziei nr. 779/2020 fără a exista la dosarul administrativ şi supus vreunei analize programul aprobat;

- încălcarea dispoziţiei prevăzută de art. 4 alin. (3) lit. d) din Regulamentul UE nr. 1012/2016, instanţa de fond reţinând nelegal că aprobarea unui program de ameliorare este o operaţiune ulterioară recunoaşterii calităţii de societate de ameliorare;

- încălcarea dispoziţiilor din regulament, respectiv a prevederilor art. 4 alin. (3) lit. b) coroborat cu cerinţele stabilite în Anexa 1, Partea 1, secţiunea A şi B. De esenţa recunoaşterii ca societate de ameliorare şi de aprobare a unui program de ameliorare, este ca la data soluţionării cererilor solicitantul să facă dovada că are un număr suficient de mare de animale înscrise în programul său. Inexistenţa efectivului de animale necesar pentru a derula programul de ameliorare făcea imposibilă aprobarea vreuneia dintre cereri şi emiterea celor două decizii a căror suspendare o solicită. Contrar reţinerii instanţei de fond, la data recunoaşterii ca societate de ameliorare B. nu respecta cerinţa prevăzută de Anexa 1, Partea 1, Secţiunea A, punctul 4 din Regulament, respectiv nu avea un efectiv suficient de mare de animale de reproducţie în teritoriile geografice care urmează să fie vizate de programele de ameliorare.

Serviciul de ameliorare din cadrul ANZ verificând această cerinţă a constatat, la data formulării cererii de recunoaştere, că B. nu avea un număr suficient de mare de animale pentru a desfăşura un program de ameliorare; mai mult, a constatat faptul că animalele prezentate că fiind înscrise pe lista B. figurau efectiv ca fiind înscrise în programul de ameliorare al reclamantei, ceea ce făcea imposibilă aprobarea programului pârâtei intimate B..

- încălcarea prevederilor art. 27 alîn. 2 şi 3 din Regulamentul UE.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei existenţei pagubei iminente, recurenta – reclamantă a susţinut că, în mod greşit, instanţa de fond a considerat că în lipsa unei prevederi legale care să limiteze numărul de programe de ameliorare desfăşurate pe teritoriul României nu se poate concluziona în sensul existenţei unei pagube materiale pentru o societate de ameliorare care are deja un program de ameliorare aprobat.

În combaterea acestei reţineri a instanţei de fond, recurenta a făcut trimitere la prevederile art. 10 alin. (1) din Regulament care reglementează situaţia în care autoritatea competentă poate refuză să aprobe un program de ameliorare dacă programul de ameliorare riscă să compromită un program de ameliorare desfăşurat de o altă societate de ameliorare pentru aceeaşi rasă care a fost deja aprobat în statul membru (cazul reclamantei) şi la paragraful (21) din Regulament care instituie recunoaşterea dreptului autorităţii competente a statului membru de a refuza aprobarea unui program de ameliorare suplimentar pentru aceeaşi rasă, chiar dacă programul de ameliorare în cauză respectă toate cerinţele necesare pentru a fi aprobat.

Afirmaţia instanţei că Punctul de vedere nr/7003/16.11.2020 exprimat de ASAS în calitatea sa de instituţie autonomă de drept public şi de utilitate publică ca urmare a îndeplinirii unei atribuţii stabilite de lege în sarcina sa ca fiind de natură a exprima un interes financiar din partea acestei instituţii contravine în mod grav reglementării legale de organizare şi funcţionare a ASAS. Este de neconceput a afirma şi reţine că o instituţie de drept public şi de utilitate publică poate exprima o altă opinie decât cea corespunzătoare scopului legal pentru care aceasta a fost creată.

Recurenta a mai invocat şi interpretarea greşită dată de instanţa de fond paragrafului (24) din Regulament în sensul că fermierii au libertatea de a opta pentru un anume program de ameliorare ca fiind unul firesc ţinând seama de principiul liberei concurenţe, nefiind identificată o dispoziţie legală care să-i confere reclamantei monopol în domeniu, în opinia recurentei instanţa de fond preluând în mod eronat acest argument al pârâtei-intimate B., argument care vine în conflict cu dispoziţiile din Regulament şi prevederile similare din Legea nr. 32/2009.

Afirmaţia că nu se poate reţine dovada prejudiciului invocat referitoare la pierderea subvenţiilor este în contradicţie cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 7 alin. (5) lit. a) din H.G. nr. 1179/2014, în conformitate cu care subvenţia în cuantum de 30 RON/cap de animal este achitată societăţilor de ameliorare care conduc registre genealogice şi nu fermierilor, cum eronat reţine instanţa de fond. Ori, ieşirea din programul recurentei a unui număr de 34.000 capete de animale echivalează cu o pagubă în cuantum de 1.020.000 RON numai pentru anul 2021 (avem în vedere faptul că programul se derulează pentru cel puţin 15-20 ani).

Solicită a se avea în vedere prejudiciul considerabil produs reclamantei ca urmare a aprobării a noi programe de ameliorare pentru aceeaşi rasă constând în pierderea investiţiilor făcute pentru constituirea unei bănci cu material germinativ provenit de la animalele de rasă pură, material germinativ care trebuia valorificat şi în ceea ce priveşte animalele scoase din program.

Pe perioada 2017 - martie 2021 contravaloarea serviciilor achitate de ACVBR către D. S.A. în baza contractului semnat cu această societate pentru derularea activităţii de obţinere de material seminal care să asigure însămânţarea artificiala pentru animalele înscrise în programul ACVBR au fost în cuantum de 603.323 RON.

Un alt prejudiciu creat ACVBR prin aprobarea programului de ameliorare al ACTJM se reflectă în cheltuielile făcute cu crearea unui program informatic dezvoltat de ACVBR ca instrument de lucru pentru realizarea obiectivelor sale.

Având în vedere înscrierea în programul său de ameliorare a unui număr de peste 166.000 capete de animale aparţinând fermierilor de pe întreg teritoriul ţării, în mod responsabil, pentru a putea gestiona şi prelucra corect şi eficient datele transmise de către organizaţiile de control, care la rândul lor, preluau datele de la fermierii înscrişi în program, a fost încheiat începând cu anul 2017 un contract în vederea creării unui program informatic. Cheltuielile făcute pentru realizarea acestui program pe perioada de 2017 - 2020 au fost în cuantum de 2.064.584.26 RON şi acest efort investiţional se va pierde în mare măsură prin ieşirea din program a celor peste 63.000 de animale, pierdere suportată exclusiv de reclamantă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă B. a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii parţiale a recursului, iar recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare.

De asemenea, intimata-intervenientă, recurenta-reclamantă şi intimata-pârâtă B. au depus note scrise.

Excepţia nulităţii parţiale a recursului a fost respinsă de către instanţa de recurs, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul prin prisma criticilor arătate şi a temeiului juridic invocat, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a apreciat în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerinţele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării Deciziei nr. 726/24.11.2020 şi a Deciziei nr. 779/02.12.2020, emise de pârâta Agenţia Naţională pentru Zootehnie "Prof. Dr. G.K.Constantinescu".

În practica judiciară, s-a reţinut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 14 din Legea 554/2004, condiţiile pentru admiterea cererii de suspendare a executării actului administrativ sunt cazurile bine justificate şi prevenirea unei pagube iminente, noţiuni explicate de actul normativ menţionat, astfel: cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. t) şi pagubă iminentă - prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public (art. 2 alin. (1) lit. ş).).

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurenţilor-reclamanţi neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamanţii să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor. Ori, susţinerile reclamanţilor, expuse detaliat prin cererea de chemare în judecată, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat.

Susţinerile reclamantei referitoare la pretinsa nerespectare a procedurilor interne operaţionale ale Agenţiei Naţionale pentru Zootehnie, respectiv a legislaţiei secundare, la faptul că nu ar exista aprobarea procedurii privind recunoaşterea unei societăţi de ameliorare prin ordin al ministrului agriculturii, pretinsa încălcare a legislaţiei europene cu privire la lipsa înregistrării şi aprobării pentru pârâta B. a unui program de ameliorare, inclusiv verificarea aspectului dacă pentru emiterea actelor administrative în discuţie în litigiului de faţă era necesar să existe un ordin al ministrului agriculturii care să aprobe procedura de recunoaştere a societăţii, de ameliorare şi de aprobare a programului de ameliorare, sau dacă invocarea dispoziţiilor din Regulamentul UE 1012/2016 era suficientă pentru emiterea acestora, presupun administrarea unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată.

Totodată, nu poate face obiectul cercetării sumare a aparenţei dreptului, în raport de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nici argumentul invocat de reclamantă privind riscul compromiterii programului său de ameliorare, pentru aceeaşi rasă, ce a fost aprobat deja şi în sprijinul căruia se invocă Punctul de vedere exprimat de Comisia tehnică din cadrul ANZ care a fost în sensul nerecunoaşterii asociaţiei pârâte ca societate de ameliorare pentru rasa Bălţată Românească, precum şi punctul de vedere nr. 7003/16.11.2020 emis de Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu-Şişeşti", acesta presupunând o analiză riguroasă, asupra fondului, bazată pe un material probator adecvat.

Aşadar, fără a tranşa problemele litigioase în care sunt angrenate părţile, în cadrul procedurii reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului presupune cu necesitate doar "pipăirea" fondului.

Este exact ceea ce judecătorul fondului a făcut, din multitudinea de critici formulate de reclamantă, neputându-se decela un motiv de aparentă nelegalitate a actului administrativ.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, aspectele reţinute de instanţa de fond sub aspectul condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente sunt temeinice şi legale, reclamanta nefăcând dovada prejudiciului material viitor şi previzibil, cauzat exclusiv de emiterea actelor a căror suspendare se solicită.

În mod corect a avut în vedere judecătorul fondului paragraful (24) din Regulamentul (UE) 2016/1012, din care reiese că fermierii/crescătorii de animale au libertatea de a opta pentru un anume program de ameliorare, precum şi pentru asociaţia/societatea de ameliorare care îl desfăşoară, aspect care este firesc, ţinând seama de principiul liberei concurenţe, instanţa neidentificând o dispoziţie legală care să-i confere reclamantei monopol în domeniu. În acest sens, paragraful 21 din Regulamentul 1012/2016 permite selecţionarea unor animale din populaţia de reproducţie a unei societăţi care desfăşoară deja un program de ameliorare al rasei în cauză.

În acelaşi timp, observând că beneficiarii subvenţiilor sunt fermierii şi nu societăţile de ameliorare, în mod corect a apreciat că nu pot fi luate în considerare susţinerile reclamantei referitoare la sumele investite şi la compromiterea programului său de ameliorare.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinţei de fond, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

Faţă de dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va obliga recurenta – reclamantă A. la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 6133,14 RON către intimata-pârâtă B. şi în cuantum de 6890,50 RON către intimata-intervenientă C. din judeţul Mureş.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva Deciziei nr. 58/2021 din 4 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta – reclamantă A. la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 6133,14 RON către intimata-pârâtă B. şi în cuantum de 6890,50 RON către intimata-intervenientă C. din judeţul Mureş.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 aprilie 2022.