Councillor's dual role as company associate supplying local administration upheld as incompatible; appeal dismissed.

Şedinţa publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 30.07.2019, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională pentru Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/10.07.2019.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 246/2019 din 4 decembrie 2019, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE având ca obiect anulare raport evaluare ANI - Raportul de evaluare nr. x din 10.07.2019 şi constatare incompatibilitate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei şi anularea Raportului de evaluare din data de 10.07.2019, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, înregistrat sub nr. x/10.07.2019.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul – reclamant a susţinut că instanţa de fond nu a răspuns cu privire la anumite chestiuni invocate de către reclamant, ignorând argumentele acestuia. De asemenea, sub anumite aspecte, hotărârea este total nemotivată sau, deşi există o aparenţă de motivare, ignoră în totalitate argumentele invocate, fără a le cerceta sau fără a motiva respingerea lor, ceea ce duce inclusiv la încălcarea art. 6 CEDO.

În motivare, instanţa reţine o serie de aspecte cu referire la actul atacat şi legislaţia aplicabilă, dar nu prezintă raţionamentul juridic pentru care a respins argumentele reclamantului. Spre exemplu, în ceea ce priveşte necesitatea existenţei unui contract care să reglementeze derularea activităţilor la care se referă raportul de evaluare contestat, a arătat textul legal din care rezultă necesitatea unui asemenea şi a invocat jurisprudenţă relevantă.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul – reclamant a susţinut că hotărârea este nelegală, încălcând normele de drept material, respectiv interpretarea care poate fi dată acestora şi care a şi fost dată de anumite instanţe în soluţiile de jurisprudenţă pronunţate, depuse la dosar, respectiv prevederile art. 90 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 92 alin. (2) din Legea 161/2003.

Conform prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003, incompatibilitatea apare atunci când contractul (indiferent de obiect) este încheiat cu autoritatea din care consilierul local face parte. Conform prevederilor legale, autorităţile publice locale sunt consiliul judeţean, consiliul local şi primarul, autorităţi între care nu există raporturi de subordonare, egale între ele.

Nu există niciun contract încheiat cu autoritatea din care recurentul face parte, fiind vorba despre facturile fiscale emise de către cele două societăţi, nu pentru consiliul local, ci însuşite de primar, aceasta fiind autoritatea "contractantă" în acest caz.

Conform hotărârilor de consiliu prin care se stabileşte bugetul, primarului îi este dat dreptul şi libertatea totală de a contracta pentru comună, astfel că el este cel care încheie orice fel de contract, el decide cu cine se încheie aceste contracte, în cazul în care nu există hotărâri de consiliu local distincte cu privire Ia respectivele servicii facturate.

Primarul are libertate de decizie în acest sens şi nu are nevoie şi nici nu cere aprobarea Consiliului local cu privire la contractele sau facturile pe care le semnează.

Nu există nicio hotărâre de consiliu local (şi recurentul nu a votat nicio astfel de hotărâre, deci nu există nici conflict de interese, după cum s-a constatat deja printr-un alt raport al aceleiaşi pârâte, rămas definitiv) prin care cu aceste firme să fie încheiate contracte de prestări servicii sau de vânzare bunuri. Deciziile au fost întotdeauna la latitudinea şi libera voinţă a primarului. Facturile fiscale în discuţie au fost emise în baza actelor încheiate de primarul comunei.

Prin urmare, între autoritatea din care recurentul face parte (consiliul local) şi societăţile comerciale nu au existat contracte încheiate aferente facturilor fiscale emise.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut că nu există nicio prevedere expresă privitoare la un contract-cadru, însă aceasta există în conţinutul art. 92, unde se face trimitere directă la necesitatea existenţei unui contract, pentru a putea vorbi despre incompatibilitate şi despre posibilitatea consilierului de a opta, respectiv de a renunţa la această stare de incompatibilitate.

De altfel nu există nicio prevedere expresă care să explice faptul că facturile fiscale sunt considerate în înţelesul acestui act normativ a fi contracte în formă simplificată, aşa cum instanţa a reţinut în considerentele hotărârii.

În fine, a mai susţinut recurentul că, localitatea unde era consilier local fiind o comună aflată la o distanţă semnificativă de mun. Cluj-Napoca sau Gherla, unele servicii sunt greu accesibile sau devin atât de costisitoare încât sunt imposibil de accesat, fiind mult mai simplu şi mai ieftin ca toate maşinile din comună să fie spălate la spălătoria societăţii unde recurentul este asociat, să fie schimbate sau vulcanizate anvelopele, respectiv să fie schimbate unele piese ale autoturismelor etc. Bunurile respective sau serviciile prestate (indiferent că vorbim despre spălat auto, vulcanizare sau instalare termopan) nu ar fi putut fi făcute cu altă societate comercială din comunitate, pentru că nu există alte firme în comună care să poată derula aceste activităţi şi nici persoane fizice autorizate care să realizeze aceste activităţi. Mai mult, toate aceste servicii au fost prestate la preţuri chiar mai mici decât cele practicate în Cluj-Napoca sau în alt oraş.

Aceste servicii nu au avut un caracter de regularitate, ele nu sunt făcute în baza unui contract-cadru, a unui acord în baza căruia subsemnatul să fi decis prestarea acestora. Au fost situaţii de necesitate sau chiar de urgenţă uneori, în care a trebuit acţionat cât mai rapid.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme judecătorul fondului a respectat rigorile art. 22 alin. (2) şi art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Astfel, sentinţa recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanţa a analizat în mod adecvat susţinerile părţilor, indicând elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, fiind expus în mod clar şi fără elemente de contradictorialitate silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza. Totodată, instanţa de control judiciar reţine că obligaţia instanţelor de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil fiind suficient ca motivarea să evidenţieze că judecătorul a examinat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu şi aspectele reţinute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerinţa existenţei unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanţiile unui proces echitabil şi ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispoziţiilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), se reţine că acesta a fost invocat prin raportare la prevederile art. 90 alin. (1) şi cele ale art. 92 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că în cauză acest motiv nu este incident, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în speţă.

Conform art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei "Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective."

Din actele dosarului se constată că, la solicitarea inspectorului de integritate, Primăria comunei Mociu a transmis prin adresa nr. x/02.05.2019 facturi fiscale în copii şi dovada plăţii, din care rezultă plata unor sume de bani către S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L., unde recurentul deţine calitatea de asociat, respectiv funcţia de administrator, sume reprezentând contravaloarea unor prestări servicii/furnizare bunuri.

Susţinerea recurentului în sensul că facturile fiscale eliberate nu au natura juridică a unor contracte comerciale, nu sunt de natură a conduce la înlăturarea obligaţiei instituite în sarcina sa prin art. 90 din Legea nr. 161/2003, aceea de a nu presta servicii/furniza produse prin intermediul societăţilor comerciale unde deţine calitatea de asociat/administrator, faţă de autoritatea administraţiei publice locale unde deţine funcţia de consilier local.

Din analiza dispoziţiilor C. civ. relevante (art. 1166, art. 1174 alin. (2), art. 1178, art. 1240 alin. (1), rezultă că factura este documentul care face dovada încheierii între părţi, a unui contract în formă nescrisă, raportul comercial dintre acestea luând naştere în forma simplificată a comenzii urmată de executare.

Astfel, între societăţile menţionate şi autoritatea administraţiei publice locale raporturile juridice s-au desfăşurat în forma simplificată a comenzii urmată de executare, facturile comerciale emise constatând raporturile juridice între aceste părţi (respectiv contracte comerciale în formă simplificată).

Prin urmare, faptul că nu a fost încheiat un contract în formă scrisă şi că nu există o hotărâre a autorităţii locale privind pe societăţile în discuţie nu este de natură să excludă starea de incompatibilitate.

Legiuitorul a stabilit în mod expres incompatibilităţile consilierilor locali şi judeţeni, una dintre acestea fiind generată de încheierea de contracte comerciale de prestări servicii, de executare lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective, între societatea comercială la carte acesta deţine funcţii sau calităţi şi autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte.

Totodată, Înalta Curte reţine că textul art. 90 nu condiţionează generarea incompatibilităţii de încheierea contractelor doar cu Consiliul local din care face parte consilierul, ci se referă la toate autorităţile administraţiei publice locale din respectiva unitate administrativă teritorială, inclusiv cu primăriile.

În acest context sunt de reţinut dispoziţiile art. 20 alin. (1) "Comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale." şi art. 3 "(1) Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. (2) Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.", coroborate cu prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, care stipulează că unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu, subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor de trezorerie şi bancare, titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.

În speţă, recurentul-reclamant, în calitate de consilier local, funcţionează în cadrul "autorităţilor administraţiei publice" (organul deliberativ).

O altă interpretare (cum este cea avansată de recurent) ar fi de natură să facă imposibilă realizarea scopului Legii nr. 161/2003, prin simpla voinţă a părţilor de a menţiona ca parte în contract Primarul/primăria, când partea interesată să eludeze regimul incompatibilităţilor şi conflictelor de interese este un consilier local, soţul sau ruda acestuia, ori Consiliul local, atunci când persoana interesată ar fi primarul, viceprimarul sau un angajat al primăriei.

Nu are relevanţă în speţă faptul că prestarea de servicii a avut caracter izolat, întrucât legiuitorul nu face distincţie cu privire la acest aspect. Nici susţinerile recurentului referitoare la referitoare la faptul că "unele servicii sunt greu accesibile sau devin chiar atât de costisitoare încât sunt imposibil de accesat", "nu există alte firme în comună care să poată derula aceste activităţi, şi nici persoane fizice autorizate care să realizeze aceste activităţi" nu prezintă relevanţă în cauza. Acestea exced cadrului legal instituit prin art. 90, întrucât pentru a fi reţinută incompatibilitatea consilierilor locali/judeţeni generată de încheierea de contracte cu municipalitatea, legiuitorul nu impune o asemenea analiză sau existenţa unor asemenea condiţii.

De asemenea, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 92 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, reclamantul era obligat să renunţe la prestările de servicii/bunuri către autoritatea administraţiei publice locale din care face parte, întrucât, prin prisma funcţiei deţinute în cadrul S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L., avea posibilitatea de a cunoaşte persoana care a achiziţionat serviciile/produsele de la aceste societăţi, astfel încât, să nu încalce regimul incompatibilităţilor la care este supus, în calitate de consilier local.

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul – reclamant A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 246/2019 din 4 decembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 aprilie 2022.