Invalidity of public domain transfers: Individual vs. normative administrative acts and mandatory preliminary complaint for non-normative acts

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 3 octombrie 2019, sub nr. x/2019, prin declinare de competenţă prin sentinţa civilă nr. 949 din 27 august 2019 pronunţată de Tribunalul Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie şi Materie Condensată Timisoara, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială - Primăria Municipiului Timişoara - Consiliul Local al Municipiului Timisoara, Institutia Prefectului Judetului Timiş, Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Timiş şi Statul Român reprezentat prin Ministerul Finantelor Publice, în calitate de titular al dreptului de proprietate publică, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună:

1. obligarea Primăriei Municipiului Timişoara să îndeplinească formalităţile legale în vederea corectării în Cărţile funciare, respectiv să solicite Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Timiş:

(i) radierea dreptului de proprietate a municipiului Timişoara - domeniul public şi revenirea la situaţia anterioară, respectiv reînscrierea în Cartea funciară a dreptului de proprietate al Statului Român - în administrarea operativă/concesiunea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Electrochimie şi Materie Condensată - INCEMC Timişoara, conform anexelor la adresa nr. x/26.08.2016, eliberate de Direcţia Generală de legislaţie şi reglementare în domeniul activelor statului - Ministerul Finanţelor Publice, a:

- imobilului identificat în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al Statului la nr. 61981, reprezentând teren în suprafaţă de 5648 mp, CF. nr. x;

- imobilului identificat în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al Statului la nr. 61980, reprezentând construcţii compuse din staţie pilot şi laboratoare, CF. nr. x (Al. 1);

- imobilul identificat în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al Statului la nr. 61979, reprezentând teren în suprafaţă de 237 mp, CF nr. x;

(ii) casarea încheierilor nr. 42513/2009 şi nr. 8590/2011 şi revenirea la situaţia anterioară, în Cărţile funciare nr. x şi nr. y, deoarece dreptul de proprietate a fost modificat cu încălcarea dispoziţiilor legale privind proprietatea publică a statului;

2. să se constate faptul că în mod nelegal au fost transferate bunurile prevăzute în anexa nr. 2, poziţiile 1775, 1776, 1777, 1778 şi 2795 la H.G. nr. 1016/2005 privind atestarea domeniului public al judeţului Timiş, precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Timiş, din domeniul public al Statului în domeniul public al Municipiului Timişoara;

3. anularea în parte a HCL nr. 166/2003, nr. 122/2004, nr. 145/2004 şi nr. 146/2004 privind inventarierea bunurilor care aparţin domeniului public al Municipiului Timişoara, precum şi anularea în parte a H.G. nr. 1016/2005, în ceea ce priveşte poziţiile 1775, 1776, 1777, 1778 şi 2795 din anexa nr. 2, reţinând că bunurile în cauză, la momentul emiterii Hotărârii, aveau natura unor bunuri de interes naţional, neputând fi incluse în categoria bunurilor domeniului public al judeţului Timiş, precum si al municipiilor, oraşelor si comunelor din judeţul Timiş.

La data de 18 februarie 2020 reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie şi Materie Condensată Timisoara a formulat şi depus la dosarul cauzei cerere de chemare în judecată a altor persoane, respectiv a Guvernului României, pentru ca hotărârea să îi fie opozabilă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 179 pronunţată la data de 9 iulie 2020, Curtea de Apel Timişoara:

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Timiş;

- a admis excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile;

- a respins, ca inadmisibilă, acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie şi Materie Condensată Timişoara, în contradictoriu cu pârâţii U.A.T.-Primăria Municipiului Timişoara-Consiliul Local al Municipiului Timişoara, Instituţia Prefectului Judeţului Timiş, Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Timiş, Statul Român reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie şi Materie Condensată Timisoara a declarat recurs, solicitând, în principal, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar, în subsidiar, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată şi precizată.

În motivare, recurentul-reclamant arată, în esenţă, că soluţia de respingere a acţiunii, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a fost dată de instanţa de fond cu greşita aplicare a normelor de drept material.

Instanţa de fond a admis în mod greşit excepţia lipsei plângerii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, reţinând în acest sens că nu s-a formulat o astfel de plângere faţă de Guvernul României pentru anularea H.G. nr. 1016/2005, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 874/29.09.2005 şi că actul administrativ contestat are caracterul unui act administrativ individual, şi nu normativ.

Contrar acestei reţineri a instanţei, recurenta-reclamantă susţine că actul administrativ contestat are caracter normativ şi, astfel, consideră că plângerea prealabilă nu era obligatorie.

De asemenea, instanţa de fond a admis în mod greşit excepţia lipsei plângerii prealabile, invocată de pârâţii Primăria Municipiului Timişoara şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara.

Recurentul-reclamant arată că a formulat plângere prealabilă, înregistrată la Primăria Municipiului Timişoara sub nr. x/03.04.2019, iar aceasta i-a comunicat răspunsul nr. x/03.04.2019, înregistrat la registratura INCEMC Timişoara cu nr. x/06.05.2019. După ce a primit acest răspuns, la data de 31.05.2019, a depus prezenta acţiune în contencios administrativ.

Precizează că H.G. nr. 1016/2005 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 874 din data de 29 septembrie 2005, iar cererea Primăriei Timişoara a fost admisă abia prin încheierea nr. 42513 din 13 aprilie 2009.

În opinia recurentului-reclamant, atât hotărârea Guvernului, cât şi hotărârile consiliului local sunt acte administrative normative, întrucât acestea conţin reguli generale, impersonale şi se adresează unui număr nedeterminat de persoane, pe când actele administrative cu caracter individual se adresează uneia sau mai multor persoane determinate.

Prin urmare, sunt incidente dispoziţiile imperative ale art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

De asemenea, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.

Instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că, în speţă, nu sunt aplicabile prevederile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 şi nici dispoziţiile art. 11 alin. (4) din aceeaşi lege, aplicând greşit aceste norme de drept material.

Arată, totodată, că actul administrativ normativ, respectiv H.G. nr. 1016/2005, în baza căruia au fost emise încheierile nr. 42513/13.04.2009 şi nr. 85890/08.06.2011, a fost ataşat adresei Primăriei Municipiului Timişoara nr. x/22.11.2005 şi depus la OCPI Timiş.

În continuare, face trimitere la art. 861 alin. (1) din Legea nr. 287/2009, republicată, art. 136 alin. (2) din Constituţia României şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, ale căror dispoziţii le enunţă, arătând că acţiunea în revendicare a unui bun proprietate publică a statului poate fi exercitată oricând, nestingându-se prin neexercitarea ei într-un anumit termen.

Niciun act normativ nu prevede că bunurile din domeniul public pot aparţine în acelaşi timp domeniului public al Statului reglementat de H.G. nr. 1705/2006 şi unităţilor administrativ teritoriale.

H.G. nr. 1016/2005 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 977/2002 atestă apartenenţa la domeniul public al judeţului Timiş, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Timiş, nu schimbă regimul juridic al acestor bunuri.

Întrucât bunurile din anexa nr. 2, poziţiile 1775, 1776, 1777, 1778 şi 2795 la H.G. nr. 1016/2005 fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice a Statului, potrivit Legii nr. 213/1998 şi H.G. nr. 1705/2006, cu modificările şi completările ulterioare, devin incidente prevederile art. 860 alin. (3) teza I-a din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, pe care le citează.

Nu în cele din urmă, din conţinutul Notei de fundamentare care a stat la baza emiterii actului normativ rezultă că, în mod nelegal, prin inducerea în eroare şi cu rea credinţă, au fost inserate bunurile de la poziţiile 1775, 1776, 1777, 1778 şi 2795 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 1016/2005, acestea nefiind bunuri rezultate din reorganizarea sau înfiinţarea unor comune.

Aplicarea dreptului trebuie făcută nu numai în litera legii, aşa cum a procedat instanţa de fond în speţa de faţă, ci mai ales în spiritul ei.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea formulată faţă de cererea de recurs, intimaţii-pârâţi Primăria Municipiului Timişoara şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara a solicitat respingea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond, ca legală şi temeinică.

4.2. Legal citaţi, ceilalţi intimaţi-pârâţi nu au formulat întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant nu a încadrat recursul într-unul din motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., însă, în raport de criticile de nelegalitate invocate, constată că acestea se circumscriu cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După cum a reţinut şi instanţa de fond, prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamantul a solicitat anularea HCL nr. 166/2003, nr. 122/2004, nr. 145/2004, nr. 146/2004 privind inventarierea bunurilor care aparţin domeniului public al mun. Timişoara şi anularea în parte a H.G. nr. 1016/2005 de atestare a domeniului public al municipiului Timişoara, în ceea ce priveşte înregistrarea bunurilor imobile menţionate la poziţiile 1775, 1776, 1777, 1778 şi 2795 din anexa 2.

Instanţa de fond, pronunţând soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii formulate de reclamant, a avut în vedere, ca argumente logico-juridice care au fundamentat această soluţie, împrejurarea că pentru solicitarea de anulare a H.G. nr. 1016/2005, reclamantul nu s-a adresat cu o plângere prealabilă faţă de pârâtul Guvernul României, iar în privinţa actelor administrative emise de autorităţile locale, respectiv HCL nr. 166/2003, 122/2004, 145/2004 şi 146/2004, a căror anulare a solicitat, că acestea au fost cunoscute reclamantului cel mai târziu în cursul anului 2016, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată a menţionat că a aflat din cuprinsul încheierii nr. 186597/15.09.2016 că dreptul de proprietate a fost întabulat prin încheierile nr. 42513/2009 şi nr. 8590/2011, astfel că, de la acest moment, plângerea prealabilă pe care reclamantul a adresat-o pârâtei Primăria Municipiului Timişoara la data de 2.04.2019, a fost formulată cu nerespectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

În raport de dispoziţiile legale avute în vedere de instanţa de fond, la aceeaşi concluzie ajunge şi instanţa de control judiciar.

În analizarea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, instanţa de fond a pornit mai întâi de la tipul de act administrativ atacat în cauză – H.G. nr. 1016/2005 de atestare a domeniului public al municipiului Timişoara şi HCL nr. 166/2003, nr. 122/2004, nr. 145/2004, nr. 146/2004 privind inventarierea bunurilor care aparţin domeniului public al municipiului Timişoara.

Cât priveşte hotărârea de Guvern, o astfel de hotărâre, adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 20 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri şi persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuţiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ.

Chiar şi în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general şi abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, aşa cum este cazul în speţă.

Prin urmare, instanţa de fond a stabilit corect natura juridică a actului atacat, care atrage incidenţa dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu a normelor cuprinse în alin. (11) al aceluiaşi articol.

Dată fiind natura de act administrativ individual a H.G. nr. 1016/2005, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, era necesar ca reclamantul să parcurgă procedura prealabilă cu emitentul actului – Guvernul României, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Or, în raport cu acest act administrativ, reclamantul nu s-a adresat deloc cu o plângere prealabilă faţă de pârâtul Guvernul României, aspect reţinut în mod corect de către instanţa de fond.

Cât priveşte HCL nr. 166/2003, nr. 122/2004, nr. 145/2004, nr. 146/2004, privind inventarierea bunurilor care aparţin domeniului public al municipiului Timişoara, instanţa de control reţine, pentru aceleaşi considerente mai sus arătate, că şi acestea sunt acte administrative cu caracter individual, iar nu normativ, cum greşit apreciază recurenta-reclamantă.

Aşadar, şi în privinţa hotărârilor autorităţii locale, reclamantul trebuia să parcurgă procedura prealabilă obligatorie.

Instanţa de fond a reţinut că prezintă relevanţă determinarea momentului de la care a luat cunoştinţă de conţinutul acestor acte, reclamantul fiind terţ, atât în raport cu H.G., cât şi cu hotărârile Consiliului local, ipoteza în care se regăseşte acesta fiind cea de la alin. (3) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, în care se arată că: "Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie".

Prin acest text, legea stipulează în mod expres termenul de formulare a plângerii prealabile în cazul unui act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, respectiv în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia.

În acord cu cele reţinute de instanţa fondului, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a luat cunoştinţă de cuprinsul actelor atacate, cel mai târziu în cursul anului 2016, adică de la data la care a fost înscris în cartea funciară dreptul de proprietate al pârâtului Municipiului Timişoara. Rezultă din cuprinsul cererii de chemare în judecată, că "INCEMC Timişoara a aflat din cuprinsul încheierii nr. 186597/15.09.2016 faptul că dreptul de proprietate a fost întabulat prin încheierile nr. 42513/2009 şi 8590/2011", precum şi că, la adresa emisă de Primăria Municipiului Timişoara - Direcţia Patrimoniu nr. x/22.11.2005 înregistrată la O.C.P.I. Timiş cu nr. x/08 decembrie 2005, a fost ataşată H.G. nr. 1016/2005, astfel cum a precizat reclamantul prin notele de şedinţă aflate la dosarul curţii de apel.

În raport de acest moment temporal - cursul anului 2016 -, se observă că plângerea prealabilă adresată pârâtei Primăria Municipiului Timişoara, la data de 2.04.2019, a fost formulată cu nerespectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aspect ce echivalează cu lipsa plângerii prealabile, aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie şi Materie Condensată Timişoara împotriva sentinţei civile nr. 179 din 9 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.