Non-retroactivity of legislative amendments to incompatibility regimes; concurrent holding of vice-mayor and school board membership under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 8 mai 2019 pe rolul Curţii de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/23.04.2019, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 132/F-cont din 7 octombrie 2019, Curtea de Apel Piteşti a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în forma actuală, şi a art. 6 din C. civ. privind aplicarea în timp a legii.

Recurentul-reclamant arată că, la data de 28 septembrie 2017, Consiliul Local al Municipiului Câmpulung a adoptat Hotărârea nr. 105, prin care a dispus înlocuirea sa din Consiliul de administraţie al Şcolii de Muzică. Aşadar, calitatea sa de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ a fost menţinută până la data de 28 septembrie 2017, dată la care legea nu mai prevedea un caz de incompatibilitate între funcţia de viceprimar şi cea de membru în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ.

În intervalul de timp cuprins între momentul numirii sale în consiliul de administraţie al respectivei unităţi de învăţământ, şi anume 28 iulie 2016 (data când a fost adoptată Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Câmpulung nr. 18) şi 28 septembrie 2017 (data când i-a încetat această calitate), legea a suferit modificări, astfel că, în opinia recurentului-reclamant, legea aplicabilă în cazul verificării stării sale de incompatibilitate este legea în forma în vigoare la data când i-a încetat calitatea de membru în consiliul de administraţie al şcolii.

Susţine recurentul-reclamant că, în cazul său, la intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017, raporturile pe care le-a avut în calitate de viceprimar cu Şcoala de Muzică din Câmpulung nu se epuizaseră şi, în consecinţă, perioada verificată, respectiv perioada în care a deţinut simultan cele două calităţi s-a prelungit până după adoptarea Legii nr. 128/2017.

Opinia primei instanţe, aceeaşi cu cea a intimatei, este în sensul că modificarea legii ulterior nu are efect asupra situaţiei constatate în raportul contestat. Această opinie este greşită, iar soluţia pronunţată este nelegală, întrucât starea de incompatibilitate nu se verifică doar în anumite zile sau în anumite intervale de timp din perioada cuprinsă între momentul numirii într-o funcţie, respectiv momentul dobândirii unei calităţi şi momentul încetării exercitării funcţiei/mandatului încredinţat.

Cum, la data de 20 noiembrie 2017, când Agenţia Naţională de Integritate s-a sesizat din oficiu în legătură cu posibila încălcare de către reclamant a prevederilor privind regimul incompatibilităţilor, legea suferise modificări, recurentul-reclamant susţine că nu mai există caz de incompatibilitate între funcţia de viceprimar şi calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ.

Prin urmare, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală a cărei casare se impune, conform motivului de casare invocat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei civile recurate, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a fost învestită, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu soluţionarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/23.04.2019, emis de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut că persoana evaluată a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor în sensul prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, deţinând în perioada 24.06.2016 - 28.09.2017, simultan cu funcţia de viceprimar al municipiului Câmpulung Muscel, judeţul Argeş, calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii de Muzică Câmpulung.

Instanţa a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată, soluţie care este legală, reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, Înalta Curte considerând-o a fi în sensul scopului normei prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

După cum a arătat şi intimata prin intermediul notelor scrise înregistrate în dosarul de recurs, se observă că, prin recursul formulat, recurentul nu neagă situaţia de fapt reţinută prin raportul de evaluare, ci critică sentinţa instanţei de fond motivat de faptul că se impunea (i) a se lua în considerare că nu a exercitat calitatea de membru în consiliul de administraţie al instituţiei de învăţământ în nume propriu, ci ca reprezentant al Consiliului local şi (ii) a se da eficienţă modificărilor aduse art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017.

Referitor la critica prin care recurentul-reclamant susţine că starea de incompatibilitate nu există, întrucât nu a exercitat calitatea de membru în consiliul de administraţie al instituţiei de învăţământ în nume propriu, ci ca reprezentant al Consiliului local

Conform art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în perioada evaluată, funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru al consiliului de administraţie al unei instituţiile publice.

Din interpretarea acestui text de lege, incompatibilitatea rezultă din deţinerea funcţiei de viceprimar simultan cu deţinerea calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, astfel că nu prezintă relevanţă în cauză împrejurarea că recurentul a fost desemnat în Consiliul de administraţie al Şcolii de Muzică din Câmpulung ca reprezentant al Consiliului local al municipiului Câmpulung.

Potrivit art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, forma în vigoare după modificările aduse prin O.U.G. nr. 49/30.06.2014, în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

Înalta Curte apreciază că, din moment ce recurentul-reclamant deţinea funcţia de viceprimar, a devenit incompatibil prin desemnarea şi ca membru în consiliul de administraţie al şcolii, indiferent de autoritatea publică pe care o reprezenta în acest consiliu, potrivit dispoziţiilor legale sus menţionate.

Prezintă relevanţă în reţinerea cazului de incompatibilitate în discuţie, aşa cum s-a menţionat anterior, deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, ceea ce înseamnă că împrejurarea desemnării recurentului-reclamant din partea primarului/consiliului local nu este de natură a face inaplicabile prevederile legale ce reglementează acest caz de incompatibilitate.

Chiar dacă îşi păstrează calitatea de consilier local şi a fost desemnat din partea primarului/consiliului local în consiliul de administraţie al şcolii, atât timp cât exercită funcţia de viceprimar, recurentul-reclamant se află în stare de incompatibilitate.

Este de subliniat aspectul că în consiliul de administraţie al şcolii putea fi desemnat orice consilier local, în afara viceprimarului, întrucât acesta nu putea deţine în mod legal ambele funcţii, scopul incompatibilităţii fiind asigurarea imparţialităţii, independenţei şi obiectivităţii în exercitarea funcţiei publice.

În consecinţă, nu se poate reţine că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuţiilor aferente funcţiei care atrage starea de incompatibilitate. Legea nr. 161/2003 nu face referire la exercitarea atribuţiilor celor două funcţii deţinute, obţinerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiţie care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară şi suficientă deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, pentru reţinerea incompatibilităţii în discuţie.

Referitor la critica prin care recurentul-reclamant susţine că trebuia să se dea eficienţă modificărilor aduse art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017

Este adevărat că ulterior legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări în sensul instituirii unei excepţii pentru situaţia în care calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice vizează o unitate de învăţământ din reţeaua autorităţilor unităţilor de administraţie publică locală.

Astfel, potrivit Legii nr. 128/2017 de modificare a Legii nr. 161/2003, există incompatibilitate pentru cumulul de calităţi ...cu excepţia... membrilor în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale şi ale spitalelor publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale.

O atare modificare legislativă, însă, nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, şi aplicarea acestei dispoziţii legale nu poate fi atrasă asupra litigiului din prezenta cauză, aşa cum greşit apreciază recurentul-reclamant.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. În acelaşi sens, potrivit art. 6 din C. civ. - cu care legea de drept administrativ (material şi procesual) se completează, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta nu are putere retroactivă.

Nu se poate reţine astfel, aplicarea Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în M.O. din 7 iunie 2017, înapoi în timp, anterior datei edictării ei, pentru a se reţine astfel a fi incidentă şi situaţiei recurentului-reclamant, cu mult premergătoare apariţiei acestei legi (24.06.2016 – 28.09.2017), nefiind vorba, prin excelenţă, despre o lege penală sau contravenţională pentru care Constituţia admite, prin excepţie, retroactivitatea.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul, sau după finalizarea activităţii de evaluare.

Astfel, raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, schimbarea ulterioară a condiţiilor legale neavând nicio influenţă asupra legalităţii acestuia. Cu alte cuvinte, o situaţie juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data naşterii ei.

De aceea, în mod legal, pârâta ANI a aplicat faptelor de incompatibilitate dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data comiterii acestora, şi nu dispoziţiile Legii nr. 128/2017, care a intrat în vigoare ulterior săvârşirii faptei de incompatibilitate referitoare la deţinerea şi exercitarea simultană a funcţiei de viceprimar şi funcţiei de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii de Muzică.

Faţă de acestea, se reţine, încă o dată, că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin efectul legii, întrucât a exercitat simultan funcţia de viceprimar al municipiului Câmpulung şi cea de membru în Consiliile de Administraţie al unei unităţi şcolare de pe raza municipiului Câmpulung.

Nu serveşte în prezenta cauză, pentru înlăturarea concluziilor de mai sus, nici argumentul legat de interpretarea dispoziţiilor cu observarea modificărilor succesive în timp.

Soluţia legislativă instituită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate, este clar în sensul unei incompatibilităţi pentru situaţia de cumul de calităţi precum cel în cauză, astfel că, nu invită la speculaţii şi interpretări, în care forma viitoare a legii (care introduce excepţia), să poată constitui un argument de clarificare, interpretare. Această lege este o chestiune de optică legislativă ce aparţine exclusiv legiuitorului, care şi-a asumat o astfel de formă, tot astfel cum, ulterior, în 2017, legiuitorul a înţeles să-şi asume o altă optică şi să instituie o excepţie în sensul arătat anterior.

În acest sens, de altfel, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională în decizia nr. 45 din 22 ianuarie 2019, arătând că din această perspectivă, a succesiunii legilor în timp, Curtea a observat că autorul critică, în realitate, modul de interpretare şi aplicare a legii de către Agenţia Naţională de Integritate, aspect ce excedează controlului de constituţionalitate. În acest sens, Curtea a reţinut că, în jurisprudenţa sa în materie, a constatat că susţinerile privind înţelegerea conţinutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziţii legale, vizează interpretarea şi aplicarea legilor în cauza dedusă judecăţii. Cu privire la succesiunea în timp a soluţiilor legislative criticate, Curtea a reţinut că acestea reprezintă opţiunea legiuitorului, încadrându-se în marja sa de apreciere cu privire la stabilirea regimului incompatibilităţilor, iar instanţa judecătorească analizează aplicarea legii la cazul dedus judecăţii, potrivit principiului tempus regit actum.

În concluzie, Înalta Curte constată că este neîntemeiată critica din recurs privitoare la neaplicarea de către autoritatea pârâtă şi de către instanţa de fond a dispoziţiilor Legii nr. 128/2017.

Pentru toate aceste considerente, având în vedere că prima instanţă a realizat o legală interpretare şi aplicare a normelor de drept material, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 132 din 7 octombrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.