Conflict of interest for mayor signing land concession benefiting relative's association

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 2 aprilie 2018 pe rolul Curţii de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/15.03.2018, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 111/2018 din 27 noiembrie 2018, Curtea de Apel Bacău a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul A. a formulat recurs, solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv art. 70 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Recurentul-reclamant susţine că prima instanţă nu a ţinut cont de faptul că a semnat actele menţionate prin raportul de evaluare într-un moment în care situaţia economică a comunei Pângăraţi era una extrem de gravă, riscând să intre în faliment.

Astfel, prin adresa nr. x/17.07.2012, APIA Neamţ a obligat comuna Pângăraţi să restituie suma în valoare de 532.997,45 RON – consecinţa nerespectării măsurii 214/plăţi agro-mediu – întrucât angajamentul nu a fost menţinut minim 5 ani de la data semnării acestuia.

Deoarece Comuna Pângăraţi nu dispunea de această sumă, în şedinţa din data de 4.04.2013, Consiliul Local al comunei a decis cu majoritate absolută să aprobe un proiect de hotărâre prin care Consiliul Local să concesioneze suprafaţa de 688,88 ha păşune către B..

Menţionează că, în cadrul acestei şedinţe extraordinare, primarul, respectiv recurentul-reclamant, nu a avut drept de vot şi nu a intervenit în niciun mod.

De asemenea, pentru a se preveni un eventual conflict de interese, anterior adoptării acestei hotărâri, primarul şi secretarul comunei au solicitat un punct de vedere de la Instituţia Prefectului Judeţului Neamţ – Serviciul de verificare a legalităţii actelor, iar aceasta a răspuns în sensul că procedura de concesionare este legală şi că respectă dispoziţiile Legii nr. 54/2006. O atare situaţie a întărit convingerea primarului cu privire la legalitatea acestei operaţiuni.

În ceea ce priveşte referatul de aprobare nr. 2955/29.03.2013, arată că acesta nu a fost întocmit de primar, ci de contabilul şef al primăriei (C.) şi de secretarul primăriei (D.), iar viza aplicată de primar pe acest document are caracter de formalitate, neconstituind o condiţie de validitate a acestui înscris.

În ceea ce priveşte iniţiativa încheierii contractului de concesiune, arată că aceasta nu a aparţinut primarului, ci Asociaţiei, iar faptul că fiul său era membru în cadrul acesteia nu are niciun fel de relevanţă juridică, întrucât nu făcea parte din Consiliul director al acesteia şi, deci, nu avea putere decizională în acest sens.

Instanţa de fond nu a avut în vedere că, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) lit. d) şi e) din Legea nr. 215/2001, Consiliul local este autoritate deliberativă, în timp de primarul comunei este autoritatea executivă.

Mai arată că HCL nr. 27/2013 a fost adoptată de Consiliul local în exerciţiul atribuţiilor legale exclusive prevăzute de art. 36 alin. (2) lit. c) şi alin. (5) lit. a) din Legea nr. 215/2001.

Având în vedere că Hotărârea nr. 27/04.04.2013 a fost adoptată de Consiliul Local al comunei Pângăraţi, în calitate de organ deliberativ, rezultă că aceasta a devenit obligatorie pentru primar, acesta, în calitate de autoritate executivă, trebuind să o pună în executare.

În ceea ce priveşte subvenţia acordată de APIA Asociaţiei crescătorilor de animale Pângăraţi, recurentul-reclamant susţine că aceasta nu este destinată membrilor asociaţiei, cu titlu de plată sau stimulent, ci trebuie cheltuită pentru efectuarea lucrărilor de întreţinere a păşunii, activitate care trebuie justificată cu documente.

Nulitatea actului încheiat în aceste circumstanţe este condiţionată de existenţa unui interes material de natură patrimonială al primarului. Or, după cum a menţionat şi în faţa instanţei de fond, prin semnarea contractului de concesiune, primarul nu a acţionat în interes propriu, nici în interesul fiului său, ci a urmărit doar rezolvarea unei situaţii financiare dificile pentru Comuna Pângăraţi.

Mai mult decât atât, nici B. nu a avut vreun folos material direct, deoarece redevenţa plătită în avans prin concesionarea păşunii era echivalentă cu cea stabilită prin vechiul contract de arendare.

De altfel, singurul scop al încheierii contractului de concesiune a fost acela ca B. să plătească în avans redevenţa, în limita sumei datorată de Comuna Pângăraţi către APIA, în acest mod evitându-se insolvenţa instituţiei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă a depus în scris concluzii scrise, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, întrucât criticile invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei civile recurate, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

II.1. În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate prin concluziile scrise depuse în cauză, Înalta Curte constată că este neîntemeiată şi urmează să o respingă, întrucât, în raport cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurentul-reclamant se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 acelaşi Cod.

II.2. În ceea ce priveşte fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat – art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 70, 71 şi 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de primar al comunei Pângăraţi, judeţul Neamţ, a întocmit, semnat şi aprobat contractul de arendare nr. x/05.05.2011, respectiv contractul de concesiune nr. x/08.04.2013, încheiate între Comuna Pângăraţi, judeţul Neamţ şi B. (asociaţie în cadrul căreia E., fiul acestuia, deţine calitatea de membru fondator), precum şi a documentelor aferente, ulterior asociaţia încasând subvenţii APIA în sumă totală de 3.766.837,67 RON, pentru campaniile 2011 - 2015.

Sentinţa primei instanţe a validat raportul de evaluare întocmit de către intimata-pârâtă ANI pentru persoana verificată, recurentul-reclamant A., confirmând că acesta a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, reglementat de dispoziţiile art. 70, 71 şi 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, (p)rin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative, iar conform art. 76 alin. (1) din acelaşi act normativ, (p)rimarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Totodată, art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 stipulează că (a)leşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; (...).

În susţinerea motivului de recurs invocat, reclamantul a înţeles să reia argumentele prezentate în faţa instanţei de fond, fără a prezenta critici concrete cu privire la considerentele primei instanţe asupra constatării conflictului de interese.

Analizând dispoziţiile legale anterior citate, în raport de probatoriul administrat în cauză şi de criticile formulate în recurs, Înalta Curte constată că prima instanţă a concluzionat în mod corect că soluţia adoptată de pârâtă prin raportul de evaluare este legală şi temeinică.

Criticile recurentului-reclamant privind greşita reţinere a conflictului de interese sunt nefondate.

În ceea ce priveşte constatarea existenţei conflictului de interese, este de observat că legiuitorul nu stabileşte ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o funcţie sau o demnitate publică să influenţeze efectiv îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin în cadrul funcţiei sau demnităţii deţinute, fiind suficient să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivităţii acelei persoane în îndeplinirea atribuţiilor.

Coroborând textele art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 care conturează conflictul de interese privind aleşii locali, rezultă că pentru existenţa conflictului de interese este suficientă existenţa unui interes personal, definit prin posibilitatea de a anticipa că o decizie a autorităţii publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru alesul local sau pentru soţ soţie, rude, afini până la gradul al doilea inclusiv sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament.

În speţa de faţă, este aplicabilă prevederea art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, care arată fără dubiu că "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;". Aplicabilitatea dispoziţiilor legale menţionate este indubitabilă în condiţiile în care reclamantul A. deţine o funcţie de autoritate publică iar categoria aleşilor locali este expres vizată de dispoziţiile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Rolul reglementării conflictului de interese este acela de a preveni situaţiile în care funcţionarii publici, aleşii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaţilor un anumit avantaj.

Înalta Curte constată că, raportat la însuşi obiectul concesiunii, rezultă că aceasta a avut vocaţia să producă un folos material direct pentru asociaţia beneficiară a concesiunii şi, indirect, pentru fiul recurentului-reclamant, membru fondator al asociaţiei. Acest beneficiu/folos material constă în dreptul de a utiliza terenurile concesionate şi, implicit, a subvenţiilor agricole pe care asociaţia le putea obţine în cadrul schemei unice de plată pe suprafaţă.

Recurentul-reclamant susţine că nu a existat un folos material efectiv pentru asociaţi, însă, această susţinere este nerelevantă întrucât textele legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează la prefigurarea folosului material şi la caracterul potenţial al acestuia, art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizând expresiile "să anticipeze" şi "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj".

În reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004, legiuitorul nu a condiţionat existenţa conflictului de interese de criteriile invocate de recurentul-reclamant. Textele legale menţionate nu fac nicio distincţie şi nici interpretul nu trebuie să o facă.

Astfel, este lipsit de relevanţă scopul emiterii hotărârii de consiliul local şi aspectele privind debitul unităţii administrativ teritoriale, urmare procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, emis de APIA, precum şi susţinerea reclamantului că nu a avut nicio influenţă în adoptarea hotărârii consiliului local, în raport de împrejurarea că faptele concrete pentru care s-a reţinut că reclamantul s-a aflat în conflict de interese au constat în semnarea, în calitate de primar, a contractului de arendare şi a contractului de concesiune încheiate între Comuna Pângăraţi, judeţul Neamţ şi B., în cadrul căreia, fiul acestuia deţinea calitatea de membru fondator.

Prin semnarea contractelor în discuţie, recurentul-reclamant a avut posibilitatea să anticipeze un beneficiu pentru fiul său.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, în speţă, interesul personal urmărit de acesta este evident, actele pe care le-a semnat făcând parte din categoria interesului personal, astfel cum este definit în cuprinsul art. 75 alin. (1) din Legea nr. 393/2004.

Referitor la susţinerile recurentului potrivit cărora, la data semnării actelor juridice, art. 61 şi art. 62 din Legea nr. 215/2001 prevedea obligativitatea primarului de a pune în aplicare hotărârile Consiliului Local, precum şi că primarul reprezintă unitatea administrativ teritorială în relaţiile cu persoanele fizice şi juridice, Înalta Curte are în vedere faptul că la art. 57 alin. (2) din aceeaşi lege se stipulează că: "Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale."

Cât priveşte susţinerile recurentului-reclamant, referitoare la neîntocmirea de către primar a referatului de aprobare, ci de către contabilul şef şi de secretarul primăriei, în mod corect a reţinut prima instanţă că, de vreme ce acesta a fost semnat numai de primar, operează prezumţia relativă a întocmirii de către semnatar.

Totodată, în mod corect instanţa de fond a reţinut că nu au relevanţă în speţă şi nu înlătură conflictul de interese nici argumentele recurentului referitoare la viza de legalitate a operaţiunii de concesiune.

În concluzie, în urma interpretării reglementărilor mai sus prezentate, recurentul-reclamant A., în calitate de ales local - primar, avea obligaţia să respecte prevederile în vigoare privind conflictul de interese. Orice alte interpretări subiective şi eronate nu sunt în măsură să absolve incidenţa prevederilor mai sus menţionate.

În acest caz, legislaţia în vigoare este clară, subliniind că, pentru a asigura transparenţa în exercitarea demnităţilor publice, persoanele care deţin funcţii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de poziţiile pe care le deţin şi să obţină anumite beneficii pentru ei, soţi, rude sau afini.

Regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcţii publice sau demnităţi publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situaţia de incompatibilitate sau de conflict de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementări. Scopul declarat al emiterii actului normativ anterior menţionat l-a constituit prevenirea şi combaterea folosirii abuzive a funcţiilor/demnităţilor publice.

Pentru toate aceste considerente, având în vedere că prima instanţă a realizat o legală interpretare şi aplicare a normelor de drept material, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 111 din 27 noiembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.