Eligibility of incidental challenge to administrative decision and causal link for administrative liability under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 30 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea primei instanţe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 04.06.2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017, constând în penalităţi de întârziere în cauntumul stabilit prin normele legale speciale în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective, până la data de 06.02.2021 penalităţile fiind în cuantum de 42.829,54 RON.

În subsidiar, a solicitat despăgubiri reprezentând dobânda legală penalizatoare, stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 31/2011, cu cheltuieli de judecată.

Reclamanta a invocat şi excepţia de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

Pârâtul a invocat prin întâmpinare excepţiile inadmisibilităţii şi tardivităţii acţiunii.

Prin sentinţa civilă nr. 60 din 19 ianuarie 2022, Curtea a respins excepţiile şi cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca nefondate. 2

2. Cererea de recurs.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre judecare pe fond primei instanţe.

În opinia recurentei-reclamante soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii şi hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluţii.

Prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 FGA a respins cererile de plată invocând plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, însă, prin Decizia nr. 29/2020, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare. Astfel, este evident că Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal a cărui nelegalitate trebuia constatată de prima instanţă.

Chiar dacă Decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere încălcând liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate.

A mai apreciat recurenta-reclamantă că, deşi prima instanţă susţine că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, nu a indicat care sunt argumente juridice, care sunt raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii, apreciind că motivarea sentinţei nu corespunde cerinţelor legale aşa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudenţa instanţelor naţionale şi CJUE.

A mai arătat recurenta că, prin respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

Deşi instanţa în susţinerea poziţiei sale invocă prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speţă actul administrativ nelegal fiind refuzul FGA de a da curs cererilor de plată aşa cum a fost el exprimat din Decizia 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018.

În condiţiile pronunţării şi publicării Deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, caracterul nelegal al Deciziei nr. 16517/2018 este evident. Prima instanţă ar fi trebuit să procedeze la analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate şi, astfel, este evident că şi condiţia existenţei actului administrativ nelegal pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA ar fi fost îndeplinită.

Decizia nr. 18140/28.01.2019 a fost atacată şi desfiinţată ca nelegală prin Decizia ICCJ din 19.11.2021 în Dosarul nr. x/2021, fiind evidentă nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăguirilor. Prima instanţă putea să reţină ca îndeplinită această condiţie, fie în baza soluţiei ÎCCJ din Dosarul nr. x/2021, respectiv anularea Deciziei 18140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/2018.

3. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat excepţia nulităţii recursului cu privire la pct. 5 al art. 488 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală.

4. Soluţia instanţei de recurs

4.1. În ceea ce priveşte cererea de suspendare a judecăţii cauzei, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022, formulată de recurenta-reclamantă, Înalta Curte o va respinge ca neîntemeiată.

Potrivit dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., instanţa poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi.

Suspendarea facultativă este lăsată la aprecierea instanţei de judecată, iar acest caz de suspendare are în vedere existenţa unui alt dosar, aflat pe rolul instanţelor de judecată, a cărui soluţionare ar putea avea o influenţă hotărâtoare asupra rezolvării cauzei, problemă de a cărei rezolvare depinde soluţia din procesul pendinte aflându-se în strânsă legătură.

Dosarul nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti are ca obiect constatarea caducităţii Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018 şi existenţei unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererilor de plată la care aceasta se referă şi sunt menţionate în anexa 1 la acţiune şi, pe cale de consecinţă, să se dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererilor de plată menţionate în anexa 1.

Cauza dedusă judecăţii priveşte obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective, sau, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Înalta Curte apreciază că dezlegarea cauzei de faţă, în raport cu soluţia instanţei de fond şi cu criticile formulate prin recurs, nu depinde de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul dosarului nr. x/2022

4.2. Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente.

4.2.1. Preliminar, analizând aspectul învederat de intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, că recursul ar fi nul în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se constată că, într-adevăr, nu poate fi avut în vedere, susţinerile recurentei neputându-se circumscrie ipotezei avute în vedere de textul legal.

Sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.

Or, recurenta-reclamantă este nemulţumită de soluţia dată de prima instanţă asupra excepţiei de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, fără, însă, a indica ce normă de procedură ar fi încălcat instanţa, astfel că legalitatea hotărârii recurate nu poate fi analizată din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 5 al articolului 488 C. proc. civ.

4.2.2. Însă, deşi motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este dezvoltat şi argumentat, Înalta Curte constată că susţinerile din recurs circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., referitor la nemotivarea hotărârii, pot fi analizate, astfel că excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât va fi respinsă.

Împrejurarea că unul dintre motivele de casare nu poate fi avut în vedere nu atrage nulitatea recursului declarat în cauză, pentru că reţinerea existenţei unor critici care se circumscriu unui singur motiv de casare este suficientă pentru constatarea validităţii căii de atac formulate, astfel că recursul va fi cercetat din perspectiva motivului de casare menţionat.

Recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă nu a indicat care sunt argumentele juridice şi care este raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei.

Or, lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi la limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins cererile de plată formulate de S.C. A. S.A. cu privire la suma de 2.019.021,68 RON (între care şi cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze), iar această decizie nu a fost contestată de recurenta-reclamantă şi a dobândit caracter definitiv.

În prezenta cauză, cu privire la Decizia nr. 16517/27.08.2019, atacată cu excepţia de nelegalitate, chiar dacă s-ar constata nelegalitatea acesteia, respectiva nelegalitate nu ar avea nicio consecinţă asupra cererii reclamantei privind penalităţile şi întârzierile, soluţionarea excepţiei de nelegalitate neavând nicio relevanţă în cauză, de soluţionarea acesteia nedepinzând litigiul. Astfel, în mod corect instanţa a respins excepţia de nelegalitate.

În acest context, Înalta Curte nu poate primi nici critica recurentei-reclamante în sensul că prima instanţă ar fi trebuit să reţină ca fiind îndeplinită condiţia privind "nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor" în raport de soluţiile pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2019 prin care a fost desfiinţată Decizia FGA nr. 18140/28.01.2019, ori prin valorificarea efectelor Deciziei ICCJ nr. 29/2020 şi care ar fi trebuit aplicate cu privire la Decizia nr. 16517/27.08.2018, atât timp cât considerentele celor două hotărâri (cea pronunţată în dosarul nr. x/2019 şi cea pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept) nu vizează analiza temeiniciei deciziei nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

De asemenea, Înalta Curte va avea în vedere faptul că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, şi emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată.

Întreaga reglementare a acţiunii în contencios administrativ subiectiv atrage concluzia potrivit cu care acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Astfel, Înalta Curte constată că prima instanţă în mod corect a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată, având în vedere că acordarea de despăgubiri este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii şi în raport de care, printr-o hotărâre judecătorească au fost recunoscute pretenţiile persoanei vătămate.

Or, faptul că cererea de plată a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 nu poate fi asimilat cu un refuz nejustificat al intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor de a da eficienţă cererii de plată prin raportare la o altă situaţie de fapt reţinută de către instanţa de judecată cu privire la un alt act administrativ, Decizia nr. 18140/28.01.2019, ce a fost desfiinţată în dosarul nr. x/2019, ori prin valorificarea efectelor Deciziei ICCJ nr. 29/02.03.2020 - referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în ceea ce priveşte noţiunea de "creanţă de asigurare", art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 referitor la noţiunea de "creditor de asigurare" precum şi a art. 15 alin. (2) din acelaşi act normativ cu privire la modalitatea de aplicare a plafonului de 450.000 RON.

Prin urmare, susţinerile recurentei-reclamante nu sunt apte a dovedi incidenţa niciunuia dintre motivele de casare invocate, prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 sau 6 C. proc. civ., hotărârea recurată fiind pronunţată şi motivată cu respectarea dispoziţiilor legale aplicabile în cauză.

4.3. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru cele arătate anterior, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare.

Respinge cererea de suspendare a judecăţii cauzei formulată de recurenta-reclamantă A. S.A..

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 60 din 19 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.