Integrity agency conflict-of-interest report annulled on ne bis in idem grounds after criminal acquittal

Şedinţa publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 03.10.2011 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2011, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate – Inspecţia de Integritate, anularea Raportului de Evaluare nr. x/19.09.2011 încheiat de autoritatea publică pârâtă.

Hotărârile ce fac obiectul cererilor de recurs

Prin sentinţa civilă nr. 5204 din 24 septembrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate – Inspecţia de Integritate, ca neîntemeiată.

Totodată, prin sentinţa civilă nr. 6855 din 3 decembrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A. privind completarea şi lămurirea dispozitivului sentinţei civile nr. 5204 din data de 24 septembrie 2012, ca neîntemeiată.

Cererile de recurs

Atât împotriva sentinţei civile nr. 5204 din 24 septembrie 2012, cât şi împotriva sentinţei civile nr. 6855 din 3 decembrie 2012, ambele pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat cereri de recurs reclamantul A..

Prin cererea de recurs ce vizează sentinţa civilă nr. 5294/24.09.2012, reclamantul A., invocând dispoziţiile art. 304 pct. 7, 9 C. proc. civ., art. 312 alin. (3) şi art. 314 C. proc. civ. din 1865, a solicitat în principal, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, iar, în subsidiar, admiterea recursului, modificarea în totalitate a sentinţei recurate în sensul admiterii contestaţiei, constatarea inexistenţei conflictului de interese administrativ reţinut de A.N.I. prin raportul de evaluare contestat şi anularea acestuia.

Prin cererea de recurs promovată împotriva sentinţei civile 6855 din 3 decembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiată pe dispoziţiile art. 2813 şi 299 C. proc. civ. din 1865, reclamatul a solicitat admiterea recursului şi, în principal, casarea sentinţei recurate cu trimitere spre rejudecare, iar în subsidiar, modificarea sentinţei recurate în sensul admiterii cererii, astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva celor două recursuri a formulat întâmpinări intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate – Inspecţia de Integritate, solicitând respingerea acestora, ca nefondate.

În cadrul întâmpinării formulate împotriva recursului ce vizează sentinţa nr. 5204/24.09.2012 a susţinut, în esenţă, intimata-pârâtă că, în mod întemeiat instanţa de fond şi-a limitat analiza, aprecierile şi concluziile exclusiv la constatarea conflictului de interese în condiţiile art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003 în ceea ce priveşte cele 5 contracte avute în vedere în raportul de evaluare contestat.

În cadrul întâmpinării ce vizează recursul promovat împotriva sentinţei civile nr. 6855/03.12.2012, intimata a solicitat, de asemenea, respingerea acestuia, ca nefondat.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor C. proc. civ. de la 1865.

Examinând cele două hotărâri atacate, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 5204 din 24 septembrie 2012 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este fondat, urmând a fi admis, iar cel împotriva sentinţei nr. 6855 din 3 decembrie 2012, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal urmează a fi respins, ca rămas fără obiect, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Recursurile declarate în baza art. 304 alin. 1 pct. 7,8 şi 9 C. proc. civ.

Recursul declarat împotriva sentinţei nr. 5204/24.09.2012 prin care s-a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de recurentul – reclamant împotriva raportului de evaluare din 19.09.2011 emis de intimata-pârâtă ANI prin care se constatase existenţa uni conflict de interese în ceea ce-l priveşte pe reclamant şi se dipusese şi sesizarea parchetului competent cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea de către reclamant a unor infracţiuni prevăzute de Legea nr. 782000 şi a infracţiunii de conflict de interese prevăzute de codul muncii.

Recursul declarat împotriva sentinţei din 24.09.2012 este întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 7, 8 şi 9 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul a depus, în termen o completare – precizare a aspectelor de nelegalitate încadrate în cadrul acestui motiv de recurs.

În raport de dispoziţiile art. 304 pct. 7-9 şi art. 312 alin. 3 C. proc. civ. se invocă încălcarea unor norme de procedură şi faptul că prin hotărârea recurată s-a soluţionat cauza fără a intra în cercetarea fondului.

Aceasta deoarece instanţa de fond nu a cercetat împrejurările de fapt relevante şi nu a analizat regimul juridic incident situaţiei de fapt în cauză nefiind incidente dispoziţiile art. 70-72 din Legea nr. 161/2000 în ceea ce priveşte existenţa conflictului de interese administrativ.

În raport de acest motiv de recurs solicită casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare în baza art. 312 alin. 3 Vechi C. proc. civ.

În raport de dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. se invocă greşita aplicare a dispoziţiilor art. 70,77 şi 72 din Legea nr. 161/2019 şi a art. 46 din Legea nr. 215/2001.

În concret se arată că faptele şi aspectele reţinute de prima instanţă ca reprezentând elementele constitutive ale conflictului de interese administrativ nu pot fi încadrate în dispoziţiile legale prin care este sancţionat conflictul de interese administrativ definit conform art. 46(fost 47) din Legea nr. 515/2011 privind pe reclamant în calitatea sa de preşedinte al Consiliului Judeţean Brăila.

În esenţă reclamantul invocă inexistenţa interesului personal patrimonial definit conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 ca situaţie premisă a conflictului de interese reglementat de art. 46 din Legea nr. 215/2001.

Se solicită în raport de acest motiv de recurs admiterea recursului şi pe fond admiterea contestaţiei astfel cum a fost formulată.

Recursul declarat împotriva sentinţei civile nr. 6855 din 3.12.2012 prin care s-a respins ca, neîntemeiată cererea de completare şi lămurire a dispozitivului sentinţei civile nr. 5204/24.09.2012.

Se invocă în baza art. 304 pct. 9 C. proc. civ. greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor art. 2813 C. proc. civ. de către prima instanţă care prin sentinţa pronunţată la data de 24.09.2012 nu s-a pronunţat expres pe cererea şi criticile care vizau pct. 1 din raportul contestat respectiv sesizarea Parchetului şi nu a analizat motivat şi această solicitare de anulare a măsurii dispuse privind sesizarea organelor de cercetare penală.

Se solicită în raport de dispoziţiile art. 312 alin. 3 C. proc. civ. casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare faţă de ambele recursuri solicitând respingerea recursurilor ca nefondate.

Motivat, prin încheierea din 2.06.2015 s-a dispus de Curte suspendarea judecării recursurilor în baza art. 413 alin. 1 pct. 2 până la soluţionarea definitivă a dosarului penal nr. x/2014 aflat pe rolul Tribunalului Vrancea.

Cauza a fost repusă pe rol la cererea recurentului depusă la data de 2. XI.2022, după soluţionarea definitivă a dosarului penal prin decizia penală nr. 942/22.09.2022 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, decizie definitivă anexată cererii de repunere pe rol motivat Curtea constatând că au încetat în data de 22.09.2022 temeiul suspendării judecării recursurilor formulate în cauză a dispus repunerea cauzei pe rol şi a acordat cuvântul părţilor pe recursurile declarate.

Analizând recursurile declarate Curtea apreciază pentru următoarele considerente ca fondat recursul declarat împotriva sentinţei civile din 24.06.2012 şi ca fiind rămas fără obiect recursul declarat împotriva sentinţei din 3.12.2012.

Recursul declarat împotriva sentinţei civile nr. 5204/24.09.2012 este apreciat ca fondat, în cauză fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. dar cu aplicarea art. 3041 C. proc. civ. în raport de constatarea ca fiind incident în cauză principiul "ne bis in idem" în ceea ce-l priveşte pe recurentul-reclamant, inclusiv jurisprudenţa CEDO – art. 4 din Protocolul nr. 7 al Convenţiei.

Aceasta deoarece situaţia premisă în analizarea recursului având ca obiect sentinţa din 24.09.2012, prin care a fost respinsă acţiunea şi menţinut raportul de evaluare pe componenţa admisibil a fi analizată respectiv existenţa conflictului de interese administrativ, este cea a incidenţei în cauză a principiului "non bis in idem" în raport de hotărârea penală definitivă de achitare a reclamantului pentru săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu şi conflict de interese.

Plecând de la această premisă, aplicabilă conform art. 3041 C. proc. civ. Curtea apreciază că în cauză sunt îndeplinite condiţiile motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. – aplicarea greşită a legii, în sensul că sentinţa de respingere a acţiunii este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70-72 din Legea nr. 616/2003 şi a art. 46 alin. 47 din Legea nr. 215/2011 în sensul în care a fost menţinut raportul de evaluare care constatase existenţa conflictului de interese administrativ în ceea ce-l priveşte pe reclamant.

Sub aspectul admisibilităţii obiectului investirii, instanţa de recurs, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. şi de art. 312 alin. 3 din C. proc. civ. în sensul casării cu trimitere spre rejudecare.

Prima instanţă s-a pronunţat asupra legalitatăţii raportului de evaluare strict în ceea ce priveşte admisibilitatea unei acţiuni conform Legii nr. 554/2004, respectiv în ceea ce priveşte raportul de evaluare pe constatarea privind existenţa conflictului de interese administrativ.

În mod corect prima instanţă în ceea ce priveşte sesizarea organelor de urmărire penală a apreciat că excede competenţei de contencios administrativ analiza legalităţii (oportunităţii) sesizării parchetului.

Iar în cauză sesizarea parchetului din 2012 s-a finalizat prin pronunţarea unei hotărâri definitive de achitare la 22.09.2022 pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese prevăzute de art. 253 C. pen. – vechi -actual 301 C. pen.

În raport de acesta soluţie definitivă de achitare a reclamantului în dosarul penal în cauză raportul de evaluare, pe conflictul de interese administrativ urmează a fi anulat ca o consecinţă a admiterii recursului şi a admiterii acţiunii.

Aceasta deoarece în condiţiile în care reclamantul, în dosarul penal, format ca urmare a sesizării ANI în baza aceluiaşi raport de evaluare din 19.09.2011, a fost achitat definitiv prin sentinţa penală nr. 32/7.04.2021 a Tribunalului Vrancea sentinţă rămasă definitivă conform deciziei penalei nr. 942/A/22.09.2022 a Curţii de Apel Galaţi, a fost achitat definitiv pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, ca faptă penală, în cauză nu mai poate subzista o răspundere administrativă pentru aceeaşi fapte.

În cauză există identitate de fapte – pe latura obiectivă între cauza penală şi prezenta cauză fiind analizată infracţiunea, respectiv situaţia de conflict de interese reglementată de art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003 în ceea ce priveşte cele 5 contracte încheiate de Consiliul Judeţean Brăila cu S.C. B. S.A. (societate unde S.C. C. S.A. este acţionar majoritar).

Curtea constată că instanţa penală a analizat cele 5 contracte vizate de raportul de evaluare faţă de care a fost formulată sesizarea penală şi a pronunţat sentinţa penală definitivă de achitare a reclamantului pentru săvârşirea infracţiunilor de conflict de interese şi de abuz în serviciu.

Curtea apreciază că în lipsa unei răspunderi penale pe soluţia de achitare pentru acelaşi fapte sesizate apreciate ca fiind conflict de interese penal, în cauză nu mai poate fi antrenată o răspundere administrativă pentru aceeaşi faptă, în condiţiile în care instanţa de contencios administrativ este ţinută de constatările definitive din dosarul penal.

În cauză nu mai poate subzista o răspundere administrativă stabilită în condiţiile art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003 faţă de soluţia de achitare definitivă pronunţată în dosarul penal, faţă de reclamant soluţia de achitare pentru aceeaşi faptă impunându-se cu prioritate şi în faţa instanţei de contencios administrativ, conform principiului "ne bis in idem".

În raport de cele expuse Curtea apreciază nelegalitatea sentinţei din 24.09.2012 prin care a fost respinsă acţiunea în cauză fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 204 pct. 9 coroborat cu art. 3041 Vechi C. proc. civ., sentinţa urmând a fi modificată pentru considerentele din prezenta decizie în sensul admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare contestat.

Această hotărâre de achitare pentru aceeaşi faptă ca latură obiectivă – conflict de interese determină pentru a doua procedură "penală" administrativă nelegalitatea raportului de evaluare emis de pârâtă prin care se constatase cu privire la aceleaşi contracte analizate şi de instanţa penală, existenţa conflictului de interese administrativ în condiţiile art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003.

Curtea ca instanţă de recurs apreciază că nu poate subzista o răspundere administrativă, în lipsa unei răspunderi penale, achitarea reclamantului în dosarul penal pentru aceeaşi faptă conflict de interese înlăturând răspunderea administrativă, în cauză fiind aplicabil principiul "ne bis in idem", fiind îndeplinite condiţiile aplicării acestui prejudiciu.

Astfel, Înalta Curte reţine că la stabilirea oricărei sancţiuni, indiferent de natura acesteia, trebuie respectat principiul aplicării unei singure sancţiuni pentru o singură faptă ilicită, potrivit căruia există o singură sancţiune pentru o singură faptă ilicită.

Deşi recurenta-pârâtă critică sentinţa de fond sub aspectul aplicării de către instanţa de fond a acestui principiu, reţine Înalta Curte că principiul "ne bis in idem" consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene este incident în cauză, cum de altfel în mod întemeiat a reţinut şi instanţa de fond.

Acest principiu este prevăzut şi la art. 4 parag. 1 din Protocolul nr. 7 Adiţional Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Art. 4 din Protocolul nr. 7 al Convenţiei care prevede principiul "ne bis in idem" a fost ratificat fără rezerve de către România pe data de 20 iunie 1994 şi a intrat în vigoare pe data de 1 septembrie 1994.

Înalta Curte are în vedere că, în acest sens, există o bogată jurisprudenţă a Curţii EDO, a se vedea pe lângă cauzele invocate de instanţa de fond şi Cauzele Ruotsalaimn c. Finlandei, Sergey Zolotoukhine c. Rusiei, Franz Fischer C. Austriei, care statuează că articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO se opune măsurilor de sancţionare dublă administrativă şi penală pronunţate în legătură cu aceleaşi fapte, împiedicând astfel iniţierea unei a doua proceduri, fie administrativă, fie penală, atunci când prima sancţiune a rămas deja definitivă.

Înalta Curte reţine că aplicarea garanţiei oferite de principiul "ne bis in idem" implică examenul a trei elemente:

a) determinarea naturii celor două seturi de proceduri - dacă acestea se circumscriu sau nu noţiunii de "acuzaţie penală";

b) identificarea elementului idem - dacă faptele din prima procedură şi cele din a doua procedură sunt identice;

c) identificarea elementului bis - dacă a existat o dublare a procedurilor.

Cu privire la primul element, CEDO a consacrat trei criterii, denumite "criteriile Engel" care trebuie luate în considerare la stabilirea faptului dacă într-o anumită cauză a fost sau nu vorba de o acuzaţie penală: clasificarea juridică a faptului ilicit conform legislaţiei naţionale, natura acestui fapt şi gradul de severitate al pedepsei pe care persoana vizată riscă să o primească. Ultimele două criterii sunt alternative şi nu cumulative în mod necesar (Engel ş.a. c. Olandei). În acest sens s-a reţinut că statele pot aplica o singură dată o sancţiune cu caracter penal în sensul Convenţiei, indiferent dacă aceasta este calificată în dreptul intern ca fiind contravenţională sau penală şi independent dacă această sancţiune este aplicată de o autoritate judiciară sau administrativă (Franz Fischer C. Austriei).

Cu privire la cel de al doilea element, se reţine că noţiunea "aceiaşi infracţiune" din cuprinsul art. 4 din Protocolul nr. 7 nu se referă la încadrarea juridică dată faptelor, această garanţie interzicând urmărirea sau judecarea unei persoane pentru a doua infracţiune atât timp cât aceasta are drept cauză fapte identice sau care sunt, în esenţă, aceleaşi cu cele pentru care persoana a mai fost condamnată sau achitată definitiv (Sergey Zolotoukhine c. Rusiei). În analiza acestui element trebuie avut în vedere modul în care este descrisă situaţia de fapt în actele autorităţilor prin care au fost finalizate cele două proceduri în cauză.

În cauză, fapta în materialitatea sa, vizată atât prin raportul de evaluare, cât şi prin procedura penală derulată, este aceeaşi, respectiv reclamantul, D., Primarul comunei Stelnica, judeţul Ialomiţa, în mandatele 2008-2012 şi 2012-2016, a întocmit şi a semnat proiectele de hotărâre, expunerile de motive şi caietele de sarcini care au stat la baza adoptării Hotărârilor Consiliului local al comunei Stelnica nr. 32/16.07.2014 şi nr. 33/16.07.2014, iar ulterior a încheiat cu Consiliul local al comunei Stelnica contractele de concesiune nr x/1.11.2014, respectiv 15/1.11.2014, având ca obiect bunuri aparţinând proprietăţii private a comunei Stelnica.

În ceea ce priveşte cel de al treilea element, se are în vedere că art. 4 din Protocolul nr. 7 Adiţional la Convenţie are drept scop interzicerea repetării procedurilor care s-au concretizat cu o hotărâre definitivă de achitare sau de condamnare. Hotărârea este definitivă în sensul acestei prevederi dacă a dobândit autoritate de lucru judecat, adică a devenit irevocabilă, în sensul că nu mai este posibilă exercitarea căilor legale ordinare sau părţile au epuizat aceste căi ori au lăsat să curgă termenele fără a se folosi de căile existente (Tsonvo Tsonev c. Bulgariei (nr. 2); Sergey Zolotoukhine c. Rusiei).

În raport de soluţia de admitere a recursului având ca obiect sentinţa din 24.09.2012 şi de modificare a acestei sentinţe în sensul admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare ca urmare a aplicării principiului "ne bis in idem", Curtea constată că recursul având ca obiect sentinţa nr. 6855 din 3.12.2012 prin care s-a respins cererea de lămurire şi completare a rămas fără obiect şi urmează a fi respins ca atare.

Lipsa de obiect este determinată de soluţia de admitere a recursului având ca obiect sentinţa principală a cărei lămurire şi completare s-a solicitat.

Această hotărâre a fost modificată ca urmare a admiterii recursului şi această soluţie determină rămânerea fără obiect a recursului pe sentinţa de completare pronunţată la data de 3.12.2012. în lipsa hotărârii de bază nu mai subzită obiectul pentru recursul având ca obiect hotărârea prin care s-a respins cererea de completare.

În consecinţă Curtea în baza art. 312 alin. 12 şi (2) C. proc. civ. şi art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 pe recursurile declarate în cauză.

Va admite recursul reclamantului declarat împotriva sentinţei civile nr. 5204/24.09.2012.

Va modifica sentinţa şi rejudecând,

Va admite acţiunea reclamantului şi va anula Raportul de evaluare nr. x din 19.09.2011 încheiat de pârâta ANI.

Va respinge ca rămas fără obiect recursul declarat împotriva sentinţei din 3.12.2012.

Conform art. 281 C. proc. civ. va obliga intimata-pârâtă la plata sumei de 13.628,84 RON onorariu avocat în favoarea recurentului-reclamant, cu titlu de cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 5204 din 24 septembrie 2012 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa civilă nr. 5204 din 24 septembrie 2012 şi rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate – Inspecţia de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/19.09.2011 încheiat de pârâtă.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 6855 din 3 decembrie 2012, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca rămas fără obiect.

Obligă intimata –pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata sumei de 13,628.84 RON, onorariu avocaţial, în favoarea recurentului –reclamant A., cu titlu de cheltuieli de judecată.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 martie 2023.