Passive procedural standing of agency head in administrative litigation for suspending executive order

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 08.03.2022, sub numărul de dosar x/2022, reclamanta A. S.A., în temeiul dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ coroborat cu art. 278 C. proc. civ. fisc., a formulat cerere de suspendare prin care a solicitat:

- să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 64 din 18 ianuarie 2022 privind aplicarea prevederilor art. II din Legea nr. 259/2021 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 118/2021 privind stabilirea unei scheme de compensare pentru consumul de energie electrică şi gaze naturale pentru sezonul rece 2021- 2022, emis de Preşedintele ANAF [Anexa 2] până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la acţiunea în anularea acestui act administrativ normativ;

- să se dispună suspendarea executării Declaraţiei de impunere [Anexa 3] depuse de A. la data de 4.03.2022 pentru impozitul pentru luna februarie 2022 instituit prin art. II din Legea nr. 259/2021 până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la acţiunea în anularea acestui act administrativ-fiscal şi

- să fie obligaţi pârâţii la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu soluţionarea prezentului dosar.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 631 din 24 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi DGRFP Bucureşti – Administraţia Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii Bucureşti, ca neîntemeiate; a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, DGRFP Bucureşti-Administraţia Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii Bucureşti, DGRFP Bucureşti-Administraţia Sector 4 a Finanţelor Publice şi Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, rejudecând, admiterea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

În esenţă, a susţinut că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), art. 2 alin. (1) lit. c), art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004, din coroborarea cărora rezulta foarte clar ca părţile unui litigiu de contencios administrativ sunt persoana vătămata şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător.

Pentru a avea calitate procesuală în cauza, Preşedintele ANAF ar fi trebuit să emită un act administrativ pretins vătămător de către reclamantă sau să nu soluţioneze în termen cererea acesteia, situaţie în care, în cazul în care s-ar fi admis acţiunea, instanţa ar fi putut face aplicabilitatea art. 18 din Legea nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ, în ceea ce îl priveşte.

Astfel, este evident ca, pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o cauza având ca obiect legea contenciosului administrativ, trebuie îndeplinită condiţia privind emiterea unui act administrativ pretins vătămător de către persoana chemată în judecată ca pârâtă, sau, nesoluţionarea de către acea persoană, în termen legal, a unei cereri.

Ori, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) coroborat cu prevederile art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, în exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele ANAF emite ordine, în condiţiile legii, având în vedere că Agenţia Naţionala de Administrare Fiscală se organizează şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei centrale, instituţia fiind condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-reclamantă A. S.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate, precum şi de dispoziţiile legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală este fondat, pentru considerentele arătate în continuare.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că sentinţa atacată a fost pronunţată de către instanţa de fond cu încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), art. 2 alin. (1) lit. c), art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004.

Obiectul acţiunii judiciare îl reprezintă suspendarea executării Ordinului nr. 64/18 ianuarie 2022 privind aplicarea prevederilor art. II din Legea nr. 259/2021 pentru aprobarea O.U.G. nr. 118/2021 privind stabilirea unei scheme de compensare pentru consumul de energie electrică şi gaze naturale pentru sezonul rece 2021- 2022, emis de Preşedintele ANAF până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la acţiunea în anulare.

Prin soluţia recurată, judecătorul fondului a constatat că emitentul actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită, Ordinul nr. 64/2022, este Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, respingând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de acest pârât.

În dezacord cu soluţia pronunţată de prima instanţă, instanţa de control judiciar reţine că Preşedintele ANAF nu este "emitentul" actului administrativ, în sensul dispoziţiilor din Legea nr. 554/2004.

Preşedintele ANAF nu este o autoritate publică, potrivit definiţiei cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ci doar reprezentantul acesteia, în speţă raportul juridic de drept administrativ fiind născut între reclamantă, persoana vătămată, şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, respectiv DGRFP Bucureşti-Administraţia Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii Bucureşti şi DGRFP Bucureşti-Administraţia Sector 4 a Finanţelor Publice.

Legea nr. 554/2004 conţine definiţiile unor termeni specifici contenciosului administrativ, preluate din literatura juridică de specialitate, şi care, conturează foarte clar specificul raporturilor juridice procesuale în materie, respectiv acela ca, părţile unui astfel de raport sunt persoana vătămată, pe de o parte şi autoritatea administrativă emitentă a actului vătămător, pe de altă parte.

Autorităţile şi instituţiile publice emit acte administrative prin organele de conducere, însă în numele instituţiei potrivit competenţelor date prin lege.

Pentru a pronunţa această soluţie, Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 11 alin. (1) din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală care prevăd că Agenţia este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, numit prin decizie a prim-ministrului.

De asemenea, potrivit dispoziţiilor alin. (6) al aceluiaşi articol: "Preşedintele Agenţiei reprezintă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în relaţia cu terţii", iar potrivit alin. (3): "în exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele Agenţiei emite ordine, în condiţiile legii".

Cum în cauză nu se solicită şi acordarea de despăgubiri potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se constată că nu există nicio justificare legală pentru a recunoaşte legitimitate procesuală pasivă conducătorului Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi, în rejudecare, va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi va respinge acţiunea formulată în contradictoriu cu acesta, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, urmând a menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală împotriva sentinţei nr. 631 din 24 martie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. împotriva pârâtului Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 ianuarie 2023.