Suspension of enforcement of administrative fine for lack of individualized proportionality in sanctioning insurance executives

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17.06.2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, în temeiul prevederilor art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ 554/2004, coroborat cu art. 278 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscala şi ale art. 165 alin. (2) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea si supravegherea activităţii de asigurare şi reasigurare, art. 21 indice 3 din O.U.G. nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, şi cu depunerea cauţiunii stabilite conform art. 719 alin. (2) lit. c) C. proc. civ. şi art. 278 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscala, suspendarea executării în integralitate a Deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiara nr. 716/03.06.2021 prin care a fost sancţionat cu amendă în cuantum de 1.000.000 RON şi cu sancţiunea complementară a retragerii aprobării pentru funcţia de Preşedinte al Directoratului Societăţii, suspendare solicitată până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a Deciziei ASF de Sancţionare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1134 din 29 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a dispus suspendarea executării art. 1 al Deciziei nr. 716/03.06.2021 emisă de ASF referitor la sancţionarea reclamantului A. cu amendă în cuantum de 1.000.000 RON, până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare şi a respins în rest cererea.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând, respingerea în totalitate a cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 716/03.06.2021, formulată de intimatul – reclamant, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, recurenta – pârâtă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit normele de drept material aplicabile în cauză în ceea ce priveşte individualizarea sancţiunii, respectiv cele cuprinse în art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea şi supravegherea activităţii de asigurare şi reasigurare, coroborate cu cele cuprinse în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

A arătat faptul că pentru fiecare dintre cele 5 contravenţii reţinute în act, recurenta a realizat o încadrare în dispoziţiile art. 163 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, pentru care au fost aplicate sancţiuni prevăzute de art. 163 alin. (4) din aceeaşi lege, cu reţinerea art. 163 alin. (5') care reglementează regimul aplicabil în privinţa săvârşirii mai multor contravenţii.

Pe lângă această sancţiune, a aplicat intimatului şi sancţiunea complementară a retragerii aprobării acordate de A.S.F. pentru calitatea de Preşedinte al Directoratului B. S.A. în conformitate cu art. 163 alin. (5) din Legea nr. 237/2015.

Instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit norma cuprinsă în art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015 reţinând că sancţiunea ar depăşi caracterul disuasiv specific sancţiunii contravenţionale, că sancţiunea are un caracter punitiv ca urmare a cuantumului ridicat al acesteia şi că se impunea ca A.S.F. să motiveze criteriile avute în vedere şi menţionate în norma indicată.

Argumentele instanţei de fond sunt incorecte, reţinute cu neobservarea motivării concrete din act sub acest aspect prin raportare la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, coroborat cu art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

Cu luarea în considerare a dispoziţiilor legale din act care atrag răspunderea intimatului, validate implicit de către instanţa de fond prin respingerea argumentelor intimatului referitoare la faptele reţinute, a situaţiei ample şi grave reţinute în act, situaţie în raport de care instanţa de fond a reţinut aparenţa de legalitate a actului, recurenta a susţinut că instanţa trebuia să reţină respectarea de către ASF a criteriilor de individualizare stabilite la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, criterii care conduc la o circumstanţiere a conduitei şi contribuţiei intimatului în săvârşirea faptelor.

În baza analizei care a stat la emiterea actului, ASF a arătat în detaliu raţiunile care au condus la sancţionarea intimatului şi la stabilirea cuantumului amenzii aplicate. Aspectele privind individualizarea sancţiunii aplicate intimatului sunt menţionate şi în nota direcţiei de specialitate care a stat la baza emiterii deciziei contestate, analiză regăsită la dosarul cauzei. Din aceasta rezultă şi modalitatea de stabilire a cuantumului amenzii pentru fiecare faptă, după cum reiese din tabelul regăsit la paginile 57-60. Astfel, în raport de prevederile art. 163 alin. (1) din Legea nr. 237/20155, în nota indicată au fost prezentate atât criteriile de individualizare, cât şi impactul fiecărei fapte, factorul de multiplicare şi observaţiile aferente.

Contrar reţinerii instanţei de fond prin care induce ideea că ar fi fost necesară menţionarea în preambulul actului a faptelor pentru care intimatul a mai fost sancţionat anterior, când a fost sancţionat şi dacă sancţiunile anterioare au fost menţinute de instanţele de judecată (paragraful nr. 4, pagina 38), recurenta a menţionat faptul că a respectat întru-totul dispoziţia cuprinsă în art. 163 alin. (11) pct. h) referitor la menţionarea încălcărilor săvârşite anterior.

Astfel, în preambulul actului a menţionat expres că: "… la individualizarea sancţiunii s-a ţinut seama de împrejurarea că, în ultimii 3 ani, domnul A. a fost sancţionat cu amendă în cuantum de 530.000 RON."

Nu în ultimul rând, cu luarea în considerare a dispoziţiilor art. art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, a concluzionat motivele care au stat la baza actului contestat, în urma prezentării pe parcursul a 39 de pagini a faptelor grave săvârşite de intimat. Gravitatea faptei este generată de faptul că au fost înregistrate şi raportate la A.S.F. active constând în lichidităţi care provin din împrumuturi subordonate din partea acţionarului majoritar C. S.R.L. şi împrumuturi de la o altă societate, în cuantum cumulat de 125 milioane euro la data de 31.03.2021, deţinute într-un cont bancar despre care A.S.F. a luat la cunoştinţă că nu există, disimulându-se astfel situaţia financiară deteriorată a societăţii.

Ţinând cont de principiul proporţionalităţii şi al raţionamentului calificat, a criteriilor de individualizare prevăzute la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, ţinând cont de încălcările săvârşite anterior, dar şi de natura faptei contravenţionale constatate, cu privire la care s-a apreciat gravitatea ca fiind ridicată, ASF a aplicat intimatului sancţiunea principală a amenzii în cuantum de 1.000.000 RON şi sancţiunea complementară a retragerii aprobării A.S.F. pentru funcţia de deţinută în cadrul societăţii.

Având în vedere aceste aspecte concrete, în mod netemeinic şi nelegal instanţa de fond a reţinut că ASF a motivat insuficient criteriile menţionate la art. 163 alin. (11) pct. a), b), g) şi h) din Legea nr. 237/2015 şi că nu ar fi arătat criteriile de la art. 163 alin. (11) pct. c). d), e) şi f) din acelaşi act normativ.

În ceea ce priveşte argumentele instanţei de fond prin care aceasta arată că în cauză este îndeplinită condiţia pagubei iminente, recurenta a susţinut că sentinţa este dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu prevederile art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015.

Motivarea instanţei în sensul că executarea amenzii în cuantum ridicat este de natură a aduce un prejudiciu indiferent de situaţia materială şi nivelul veniturilor realizate contravine dispoziţiilor art. 14 şi 15 referitoare la paguba iminentă, întrucât motivarea instanţei nu se bazează pe niciun document sau informaţie obiectivă cu privire la veniturile şi situaţia materială a intimatei care să confirme o astfel de concluzie.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Prin demersul judiciar iniţiat în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat suspendarea executării în integralitate a Deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiara nr. 716/03.06.2021 prin care a fost sancţionat cu amendă în cuantum de 1.000.000 RON şi cu sancţiunea complementară a retragerii aprobării pentru funcţia de Preşedinte al Directoratului Societăţii, suspendare solicitată până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a Deciziei ASF de Sancţionare.

Instanţa de fond a admis în parte cererea şi a dispus suspendarea executării art. 1 al Deciziei nr. 716/03.06.2021 emisă de ASF referitor la sancţionarea reclamantului A. cu amendă în cuantum de 1.000.000 RON, până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare, respingând în rest cererea.

Instanţa de fond a apreciat, cu observarea argumentelor reclamantului, că sunt îndeplinite condiţia cazului bine justificat şi a pagubei iminente, în parte, exclusiv din perspectiva unui singur aspect, şi anume acela al nerespectării principiului proporţionalităţii la stabilirea amenzii contravenţionale.

Astfel, în considerentele hotărârii recurate, la paginile 38-40, instanţa de fond are în vedere la suspendarea, în parte, a executării actului doar aspecte care ţin de individualizarea sancţiunii amenzii aplicate de ASF.

Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta ASF a formulat recurs, invocând motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva greşitei aplicări a dispoziţiilor art. 163 alin. (11) din Legea 237/2015, referitoare la individualizarea sancţiunii contravenţionale principale.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, sentinţa recurată nu a fost dată cu aplicarea şi interpretarea greşită a acestor dispoziţii legale.

Înalta Curte constată că cele cinci contravenţii menţionate în decizia litigioasă au fost reţinute în mod simetric în sarcina atât a membrilor conducerii executive a B. S.A., cât şi în sarcina membrilor consiliului de supraveghere, pentru fiecare dintre faptele contravenţionale fiind aplicat acelaşi cuantum al amenzii, indiferent de apartenenţa persoanei sancţionate la conducerea executivă sau la cea neexecutivă a societăţii.

Or, în raport de dispoziţiile art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, individualizarea sancţiunilor trebuie să aibă în vedere principiul proporţionalităţii şi al raţionamentului calificat, precum şi toate circumstanţele relevante ale săvârşirii faptei, inclusiv natura şi gravitatea faptelor persoanei sancţionate şi forma de vinovăţie.

Este adevărat că în finalul deciziei ASF sunt indicate criteriile de individualizare a sancţiunii, coroborate cu situaţia de fapt şi de drept descrisă anterior în cuprinsul deciziei, însă se constată că argumentele ASF în cadrul individualizării sancţiunilor se bazează pe aspecte care privesc numai situaţia societăţii B., fără circumstanţiere la conduita reclamantului şi la contribuţia sa efectivă la săvârşirea faptelor imputate, şi în special a faptei prim reţinute.

ASF a procedat de o manieră similară la prezentarea criteriilor de individualizare a sancţiunilor în cazul tuturor persoanelor fizice din conducerea B. S.A..

Ca atare, Înalta Curte reţine o aparenţă de nelegalitate a deciziei ASF nr. 721/2021 limitată la nerespectarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea maximului amenzii prevăzut de lege în condiţiile în care aceeaşi amendă a fost aplicată tuturor membrilor directoratului şi consiliului de supraveghere, deşi aceştia exercită atribuţii şi funcţii diferite în administrarea societăţii de asigurare.

Recurenta ASF a mai susţinut că, instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 14 alin (1) Legea 554/2004, referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente.

În esenţă, recurenta a arătat că, în ceea ce priveşte argumentele instanţei de fond prin care aceasta arată că în cauză este îndeplinită condiţia pagubei iminente, sentinţa este dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu prevederile art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, întrucât a apreciat subiectiv îndeplinirea celei de a doua condiţii prin raportare la argumentele de individualizare a sancţiunii aplicate reţinute cu privire la condiţia cazului bine justificat.

Contrar susţinerilor recurentei, şi în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că, îndeplinirea condiţiei "paguba iminenta" este susţinută de faptul că, prin raportare la cuantumul ridicat al amenzii în cuantum de 1.000.000, cuantum care depăşeşte veniturile obţinute de persoana sancţionată, executarea imediată a deciziei ASF este evident de natură să producă consecinţe negative în patrimoniul intimatului, un prejudiciu material viitor şi cert, astfel că, efectele executării din oficiu ale actelor administrative sunt contrabalansate de cuantumul ridicat al amenzii contravenţionale aplicate intimatului. Aşa fiind, instanţa supremă reţine că, instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte analiza îndeplinirii condiţiei pagubei iminente.

Totodată, Înalta Curte reţine că, deşi unul dintre principiile dreptului administrativ este acela al executării din oficiu a actelor administrative întrucât acestea se bucură de prezumţia de legalitate, atât timp cât instanţa de judecată, urmare a contestării actului administrativ, este în curs de verificare a legalităţii acestuia, apare ca fiind mai echitabil ca acesta să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi, atunci când îndoielile privind legalitatea actului de impunere sunt suficiente şi serioase.

Echilibrarea intereselor părţilor poate fi privită şi ca o aplicaţie particulară a principiului proporţionalităţii consacrat de art. 5 din TCE ca principiu general al sistemului comunitar, cu semnificaţia că în soluţionarea cererii de suspendare a unui act administrativ fiscal instanţa de judecată trebuie să analizeze dacă interesul reclamantului de a fi amânată executarea actului de impunere până la pronunţarea instanţei de fond este sau nu mai puternic decât interesul statului de a se executa actul la scadenţă, chiar înainte ca instanţele să se pronunţe asupra legalităţii sale.

Nu în ultimul rând, această măsură, a suspendării actului administrativ, se impune şi pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din CEDO, având în vedere că până la pronunţarea instanţei de contencios administrativ în mod definitiv asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ va trece o anumită perioadă de timp.

Astfel, în raport de considerentele de fapt şi de drept reţinute anterior, Înalta Curte va respinge criticile recurentei întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 1134 din 29 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 ianuarie 2023.