Challenging public domain inventory via administrative act annulment; non-compliance with 30-day pre-action complaint deadline renders action inadmissible

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 15.12.2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI prin SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI şi U.A.T. COMUNA CHIESD prin PRIMAR, a solicitat instanţei: anularea parţiala a articolului unic din H.G. nr. 966/2002- Anexa 17, poz. 184 - privind inventarul bunurilor care aparţin în domeniului public al Comunei Chiesd publicata în M.Of. nr. 681 bis din 16.09.2002 - în sensul scoaterii/radierii din domeniul public al UAT Comuna Chiesd a suprafeţei de teren intravilan/extravilan de 25000 mp, în prezent intabulata în CF nr. x Chiesd, având nr. cad. x; anularea parţiala a art. I pct. 11 din H.G. nr. 202/2011 - Anexa 10, poz. 160-Anexa care a înlocuit Anexa 17 aferenta H.G. nr. 966/2002 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Chiesd - publicata în M. Of. nr. 332 bis din 13.05.2011 - în sensul scoaterii/radierii din domeniul public al UAT Comuna Chiesd a terenului în suprafaţa de 3870 mp, imobil situat în intravilanul/extravilanul loc. Chiesd, jud. Sălaj, în prezent intabulat în CF nr. x Chiesd, nr. cad. x P10 - ape curgătoare 508 mp (intravilan)- 3362 mp (extravilan); anularea parţiala a art. I pct. 11 din H.G. nr. 202/2011 - Anexa 10, poz. 91, cod de clasificare 1.3.7.1. - Anexa care a înlocuit Anexa 17 aferenta H.G. nr. 966/2002 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Chiesd - publicata în M. Of. nr. 332 bis din 13.05.2011 - în sensul scoaterii/radierii din domeniul public al UAT Comuna Chiesd a terenului în suprafaţa de 5023 mp, imobil situat în extravilanul loc. Chiesd, jud. Sălaj, în prezent intabulat în CF nr. x Chiesd, nr. cad. x - Drum 3 Coronzel -tronson 1; anularea parţiala a art. I pct. 11 din H.G. nr. 202/2011 - Anexa 10, poz. 91, cod de clasificare 1.3.7.1. - Anexa care a înlocuit Anexa 17 aferenta H.G. nr. 966/2002 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Chiesd - publicata în M. Of nr. 332 bis din 13.05.2011 - în sensul scoaterii/radierii din domeniul public al UAT Comuna Chiesd a terenului în suprafaţa de 662 mp, imobil situat în extravilanul loc. Chiesd, jud. Sălaj, în prezent intabulat în CF nr. x Chiesd, nr. cad. x - Drum 3 Coronzel - tronson 2; obligarea intimaţilor la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată.

Ulterior, reclamantul A. a formulat o cerere modificatoare la cererea depusa iniţial prin care a solicitat: anularea parţială a articolului unic din H.G. nr. 966/2002 - Anexa 17, poz. 184 - privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Chiesd publicată în M.Of. nr. 681 bis din 16.09.2002 - în sensul scoaterii/radierii din domeniul public al UAT Comuna Chiesd a suprafeţei de 1329 mp teren din totalul suprafeţei de 25.000 mp, în prezent intabulata în CF nr. x Chiesd, având nr. cad. x; anularea parţiala a art. I pct. 11 din H.G. nr. 202/2011 - Anexa 10, poz. 160 - Anexa care a înlocuit Anexa 17 aferenta H.G. nr. 966/2002 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Chiesd - publicata în M. Of. nr. 332 bis din 13.05.2011 - în sensul scoaterii/radierii din domeniul public al UAT Comuna Chiesd a terenului în suprafaţa de 420 mp din totalul suprafeţei de 3870 mp, imobil situat în intravilanul/extravilanul loc. Chiesd, jud. Sălaj, în prezent intabulat în CF nr. x Chiesd, nr. cad. x - PI O - ape curgătoare 508 mp (intravilan) - 3362 mp (extravilan); anularea parţiala a art. 1 pct. 11 din H.G. nr. 202/2011 - Anexa 10, poz. 91, cod de clasificare 1.3.7.1. - Anexa care a înlocuit Anexa 17 aferenta H.G. nr. 966/2002 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Chiesd - publicata în M. Of. nr. 332 bis din 13.05.2011 - în sensul scoaterii/radierii din domeniul public al UAT Comuna Chiesd a terenului de 1746 mp din totalul suprafeţei de 5023 mp, imobil situat în extravilanul loc. Chiesd, jud. Sălaj, în prezent intabulat în CF nr. x Chiesd, nr. cad. x - Drum 3 Coronzel - tronson 1; anularea parţiala a art. I pct. 11 din H.G. nr. 202/2011 - Anexa 10, poz. 91, cod de clasificare 1.3.7.1. - Anexa care a înlocuit Anexa 17 aferenta H.G. nr. 966/2002 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Chiesd - publicata în M. Of. nr. 332 bis din 13.05.2011 - în sensul scoaterii/radierii din domeniul public al UAT Comuna Chiesd a terenului de 452 mp din totalul suprafeţei de 662 mp, imobil situat în extravilanul loc. Chiesd, jud. Sălaj, în prezent intabulat în CF nr. x Chiesd, nr. cad. x - Drum 3 Coronzel - tronson 2; obligarea intimaţilor la plata tuturor cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 118/2022 din 20 aprilie 2022, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţiile tardivităţii şi inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi, în consecinţă, a respins cererea de chemare în judecată, modificată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI prin SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI şi U.A.T. COMUNA CHIESD prin PRIMAR; a respins ca rămasă fără obiect excepţia lipsei de interes a cererii de chemare în judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În condiţiile în care instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit anumite texte de lege, respectiv atât prevederile art. 7, cât şi prevederile art. 11 din Legea 554/2004, care au mai degrabă caracterul unor norme de procedură decât valenţa unor norme de drept material, consideră că acestea s-ar încadra în sfera motivului de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 C. proc. civ., care acoperă toate situaţiile privind nesocotirea de către instanţa a unor norme de procedură.

În ceea ce priveşte acest motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul – reclamant a susţinut că atât timp cât instanţa de fond a găsit întemeiate susţinerile părţii adverse privitoare la lipsa unei plângeri prealabile (ca urmare a neformulării acesteia în termen), fapt ce ar conduce la imposibilitatea primirii acţiunii, aceasta apărând ca inadmisibilă, orice alte reţineri cu privire la o eventuală tardivitate a acţiunii erau de prisos şi nu justifică întrutotul dispozitivul hotărârii atacate.

Soluţia corectă, din punct de vedere procedural, era să fi fost respinsă excepţia tardivităţii ca rămasă fără obiect urmare a admiterii primei excepţii invocate.

Aşa fiind, regula procedurală prevăzută de art. 248 alin. (2) C. proc. civ. care stabileşte că atunci când "s-au invocat simultan mai multe excepţii, instanţa va determina ordinea de soluţionare în funcţie de efectele pe care acestea le produc" a fost încălcata câtă vreme, deşi s-a dat întâietate excepţiei inadmisibilităţii, instanţa de fond în mod nelegal, a soluţionat şi excepţia tardivităţii fără niciun sens.

În al doilea rând, contrar reţinerilor instanţei de fond, momentul de la care curgea termenul pentru formularea plângerii prealabile împotriva H.G. nr. 966/2002 şi H.G. nr. 202/2011 nu era luna aprilie 2020; de altfel, termenul nu curge nici la momentul redactării prezentului recurs (luna mai 2022).

A arătat recurentul că geneza acestui demers juridic a constituit-o raportul de expertiza tehnică judiciară efectuat de expert B. în cadrul dosarului nr. x/2020 ce a fost pe rolul Curţii de Apel Cluj ce a avut un obiect similar, respectiv anularea parţială a H.G. nr. 966/2002 si H.G. nr. 202/2011.

În cadrul acelui dosar s-a efectuat o expertiza topografica în urma căreia a aflat că terenurile deţinute în proprietate de recurent, respectiv suprafeţele de 13.400 mp, respectiv 13.200 mp, sunt afectate şi de alte înscrieri nelegale în CF făcute tot de UAT Chiesd în 2020 - adică chiar în cursul procedurii judiciare arătate mai sus, respectiv la data de 30.06.2021, data depunerii raportului de expertiza în dosarul nr. x/2020.

Întrucât împotriva hotărârii Curţii de Apel Cluj, pronunţată în respectivul dosar, intimaţii din prezenta cauza au declarat recurs, la data redactării prezentului recurs (mai 2022) nu există o soluţie definitivă care să valideze/să omologheze acest raport de expertiză.

Recurentul a arătat că doar în urma administrării acestei probe recurentul a aflat în concret faptul că este vătămat în drepturile sale de alte întabulări nelegale efectuate.

Este evident faptul că la momentul aprilie 2020, recurentul a atacat cele două H.G.-uri, solicitând anularea parţială a acestora, doar din perspectiva vătămării sale în concret la acel moment; în rest, nu avea niciun interes să atace, de plano, în întregime actul administrativ.

Recurentul a invocat Decizia RIL nr. 22/2019, susţinând că, pentru identitate de raţiune şi în speţa de faţă, recurentului i se naşte dreptul de a-şi proteja dreptul de proprietate doar după întocmirea raportului de expertiză şi doar după ce acesta va fi fost rămas validat definitiv prin soluţia ICCJ de respingere a celor două recursuri în dosarul nr. x/2020.

Aşa fiind, este evident că recurentul a fost în termen la momentul declanşării procedurii prealabile. Instanţa de fond în dosarul nr. x/2020 s-a pronunţat la data de 30.09.2021, iar hotărârea a fost comunicată efectiv la data de 11.11.2021; prin acea hotărâre, nedefinitiva încă, s-a validat raportul de expertiza efectuat în cauza.

Plângerea prealabilă a fost trimisă Secretariatului General al Guvernului României la data de 04.11.2021, iar către UAT Comuna Chiesd, spre ştiinţa, în data de 08.11.2021. Acţiunea la instanţa a fost depusă în data de 14.12.2021, după expirarea termenului de 30 de zile de la primirea plângerii prealabile de către intimate (în sensul art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004).

Argumentele anterior se circumscriu şi motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva interpretării/aplicării greşite a art. 7 şi art. 11 din Legea 554/2004.

Însă, suplimentar susţine că soluţia primei instanţe este greşită şi din prisma aplicării eronate a prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004 câtă vreme suntem în sfera unui act administrativ cu caracter normativ, fiind aplicabile în cauză prevederile art. 7 alin. (1)1 din Legea 554/2004 care statuează că, în aceste situaţii, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, nefiind condiţionată de termenul stabilit la art. 7 alin. (1); implicit, nici acţiunea formulată ulterior de recurent nu era tardivă, aceasta fiind formulată în termenul stabilit de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul – pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, având în vedere considerentele în continuare arătate.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se referă la situaţia în care prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de casare include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la pct. 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale ale procesului civil, cum ar fi principiul dreptului la un proces echitabil, principiul dreptului la apărare, principiul disponibilităţii, principiul contradictorialităţii, principiul oralităţii, ş.a.m.d.., a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece, criticile formulate de recurent nu constituie împrejurări de fapt sau de drept de natură a releva o încălcare a regulilor de procedură, ci vizează greşita interpretare şi aplicare de către prima instanţă a normelor de drept material, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, criticile privind soluţia instanţei de fond de respingere ca inadmisibilă a acţiunii, ca urmare a nerespectării termenului stabilit de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind nefondate.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, revocarea în tot sau în parte a actului, în termen de 30 de zile de la data comunicării acesteia.

H.G.-urile care atestă domeniul public de interes judeţean sau local, respectiv H.G. nr. 966/2002 - Anexa 17 şi H.G. nr. 202/2011 - Anexa 10, constituie acte administrative individuale deoarece se adresează unor persoane determinate, indicate chiar în cuprinsul actului, în speţă unitatea administrativ-teritorială din judeţul Sălaj (comuna Chiesd ca persoană juridică), pentru care au fost aprobate inventarele bunurilor aparţinând domeniul public al acesteia şi priveşte bunurile individualizate în anexe.

Prin prisma jurisprudenţei Î.C.C.J., se constată că în privinţa bunurilor cuprinse în anexele nepublicate ale hotărârilor adoptate de Guvern pentru atestarea domeniului public de interes judeţean sau local, momentul de la care curge termenul de parcurgere a procedurii prealabile şi de formulare a acţiunii în contencios administrativ este data comunicării acestora, respectiv data luării la cunoştinţă.

Ca urmare, reclamantul era în drept să promoveze prezenta acţiune în anulare în termenul de un an de la luarea la cunoştinţă a actului administrativ contestat, după parcurgerea procedurii prealabile.

Astfel, Înalta Curte constată că reclamantul, în contradictoriu cu aceiaşi pârâţi, a înregistrat la data de 02.06.2020 la Curtea de Apel Cluj, sub nr. de dosar x/2020, cerere de chemare în judecată prin care a solicitat anularea parţială a articolului unic din H.G. nr. 966/2002 – Anexa 17 şi anularea parţială a art. I pct. 11 din H.G. nr. 202/2011 – Anexa 10, poz. 13.

În cadrul acelui dosar s-a efectuat o expertiza topografica în urma căreia a reieşit că terenurile deţinute în proprietate de reclamant, respectiv suprafeţele de 13.400 mp, respectiv 13.200 mp, sunt afectate şi de alte înscrieri nelegale în CF făcute tot de UAT Chiesd în 2020.

Aşadar, este corectă afirmaţia recurentului referitoare la faptul că, doar în urma administrării acestei probe, a aflat în concret că este vătămat în drepturile sale de alte întabulări nelegale efectuate.

Însă, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerile recurentului referitoare la faptul că a formulat în termenul legal atât plângerea prealabilă, cât şi acţiunea, raportat la data comunicării hotărârii (11.11.2021) pronunţate în dosarul nr. x/2020, aceasta fiind data validării raportului de expertiză.

Înalta Curte nu este de acord nici cu judecătorul fondului, care a apreciat că actele administrative cu caracter individual contestate au fost cunoscute în mod cert în luna aprilie 2020.

În mod evident, aşa cum rezultă din probele din dosar, recurentul a cunoscut că terenurile deţinute în proprietate, respectiv suprafeţele de 13.400 mp, respectiv 13.200 mp, sunt afectate şi de alte înscrieri nelegale în CF la data depunerii raportului de expertiză în dosarul nr. x/2020, respectiv la data de 30.06.2021, dată de la care începe să curgă termenul de 30 de zile în care reclamantul, în calitate de persoană vătămată într-un drept al său, trebuia să solicite autorităţii publice emitente revocarea în tot sau în parte a actului.

Cum plângerile prealabile au fost formulate în luna noiembrie 2011, cu nesocotirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, neîndeplinirea de către recurent a acestei cerinţe procedurale a fost corect reţinută de către instanţa de fond.

Se impune a se preciza că prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare a H.G. nr. 966/2002 şi a H.G. nr. 202/2011 pentru nerespectarea termenului legal stabilit de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, devine inutilă cercetarea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii.

În fine, susţinerile recurentului referitoare la caracterul normativ al H.G. nr. 966/2002 - Anexa 17 şi H.G. nr. 202/2011 sunt lipsite de temei, în condiţiile în care, potrivit clasificării actelor administrative, actele administrative cu caracter normativ cuprind reglementări de principiu, formulate în abstract, şi destinate unui număr nedeterminat de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual produc efecte juridice cu privire la persoane dinainte determinate.

Astfel, contrar aserţiunilor cuprinse în cererea de recurs, hotărârile Guvernului adoptate în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, sunt acte administrative cu caracter individual, întrucât se aplică unui număr determinat şi dinainte stabilit de subiecte de drept - statul român şi titularii drepturilor reale corespunzătoare proprietăţii publice - cu privire la bunuri determinate expres în conţinutul lor.

Pentru argumentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 118/2022 din 20 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 ianuarie 2023.