Temporal application of amended mining law deadline for submission of documents to authorize mining works

Şedinţa publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 3 septembrie 2021 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L., a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, anularea notificării/adresei nr. x/03.08.2021 emise de către pârâtă, prin care s-a iniţiat procedura de anulare a licenţei de concesiune nr. x privind explorarea resurselor de sare gemă din perimetrul Valea Murăturii, judeţul Cluj, emisă în favoarea reclamantei, revocarea măsurii de anulare a licenţei menţionate, precum şi anularea actului de încetare a concesiunii şi a tuturor actelor subsecvente acestuia.

Reclamanta a solicitat şi suspendarea efectelor notificării/adresei nr. x/03.08.2021 emise de către Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi a procedurii de anulare a licenţei nr. 22.925/2020, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti prin care instanţa se va pronunţa asupra legalităţii şi temeiniciei emiterii notificării prin care s-a demarat procedura anulării licenţei.

Prin cererea adiţională formulată la 6 octombrie 2021, reclamanta a indicat actul administrativ de încetare a concesiunii, a cărui anulare a solicitat-o, respectiv decizia ANRM nr. 21/01.09.2021, solicitând şi suspendarea efectelor acestei decizii, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 70 din 9 martie 2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-A contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a adresei nr. x/3.08.2021 şi a respins această cerere, ca inadmisibilă, a respins excepţia prematurităţii cererii şi a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, astfel cum a fost precizată, dispunând anularea deciziei nr. 21/01.09.2021 emise de pârâtă şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată parţiale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 70 din 9 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-A contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea în parte a hotărârii, în ceea ce priveşte anularea deciziei sale nr. 21/01.09.2021, iar în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de către reclamantă, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată că sentinţa este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor Legii nr. 554/2004 şi a Legii minelor nr. 85/2003.

Reclamanta a solicitat prin cererea introductivă anularea notificării nr. x/03.08.2021, prin care a fost informată că se va demara procedura de anulare a licenţei de concesiune pentru explorare nr. x/24.07.2020, pentru perimetrul Valea Murăturii, judeţul Cluj, urmare a neînaintării de către reclamantă a documentelor prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003, în termenul de 150 de zile de la intrarea în vigoare a licenţei, termen prevăzut şi de art. 107 alin. (1) din H.G. nr. 1208/2003.

Respectiva licenţă de concesiune pentru explorarea resurselor de sare gemă din perimetrul menţionat a intrat în vigoare la data publicării în Monitorul oficial a Ordinului ANRM nr. 251/2020, şi anume la 04.08.2020.

Legea minelor nr. 85/2003 a fost modificată prin Legea nr. 275/2020, care a intrat în vigoare la 17.12.2020.

Licenţa reclamantei este guvernată de forma Legii nr. 85/2003 anterioară modificărilor introduse prin Legea nr. 275/2020.

Instanţa de fond a nesocotit prevederile art. 204 alin. (1) din C. proc. civ., primind cererea modificatoare a reclamantei, depusă la termenul din 06.10.2021, cerere prin care reclamanta a solicitat anularea deciziei nr. 21/01.09.2021 de încetare a concesiunii acordate prin licenţa de explorare nr. x/2020.

Deşi decizia a fost emisă anterior introducerii acţiunii, reclamanta a solicitat anularea acesteia abia după comunicarea întâmpinării.

De asemenea, de la momentul înregistrării cererii modificatoare şi până la punerea în discuţie a formulării în termen a acesteia, instanţa, în mod nejustificat, a acordat mai multe termene de judecată.

Instanţa a considerat nelegal că nu mai era necesară urmarea procedurii prealabile impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte decizia nr. 21/2021. De asemenea, a considerat greşit că documentul transmis de reclamantă la sediul ANRM, fără a fi indicat numărul şi data întocmirii, ar fi suficient pentru a fi îndeplinită condiţia urmării procedurii prealabile.

În realitate, după emiterea deciziei atacate, nu s-a înregistrat la ANRM nicio plângere cu privire la acest act administrativ, iar plângerea la care se referă instanţa priveşte strict notificarea prealabilă emiterii deciziei, astfel încât trebuia reţinută prematuritatea/inadmisibilitatea acţiunii, excepţii pe care instanţa de fond în mod greşit le-a respins.

Instanţa a făcut în mod greşit aplicarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în privinţa cererii de anulare a deciziei nr. 21/2021. Raportat la situaţia de fapt, nefăcându-se dovada adresării plângerii prealabile şi nici dovada unui răspuns sau unui refuz de a se răspunde unei plângeri adresate ANRM în legătură cu actul administrativ emis sau dovada unei nesoluţionări în termen, acţiunea nu putea fi primită.

În ceea ce priveşte aplicarea în timp a prevederilor Legii minelor nr. 85/2003, recurenta-pârâtă arată că analiza instanţei de fond debutează prin considerentul greşit potrivit căruia în cauză s-ar pune problema aplicării dispoziţiilor art. I pct. 4 din Legea nr. 275/2020, prin care se modifică art. 3 din Legea minelor.

Instanţa trebuia să stabilească cu prioritate cărei forme a legii i se supune licenţa de explorare, ţinând seama că modificările aduse legii au intrat în vigoare la data de 17.12.2020.

Legea modificată se aplică numai pentru viitor. Dacă licenţa reclamantei a produs efecte începând cu 04.08.2020, sub imperiul Legii minelor nemodificate, în lumina prevederilor legii în forma anterioară modificărilor, titularul licenţei trebuia să-şi îndeplinească toate obligaţiile asumate, precum şi pe cele prevăzute de legislaţia specifică activităţii miniere, printre care şi pe aceea de a solicita autorizarea începerii lucrărilor, prin prezentarea, cumulativ, a documentelor prevăzute de art. 22 alin. (1) din lege, într-un termen de până la 180 de zile de la intrarea în vigoare a licenţei.

Rezultă că până la data de 08.01.2021 reclamanta trebuia să depună toate aceste documente pentru a cere autorizarea începerii lucrărilor.

Reclamanta recunoaşte că nu a respectat acest termen, considerând că îi sunt aplicabile prevederile legii modificate.

Instanţa a primit susţinerile reclamantei, aplicând greşit prevederile art. I pct. 4 din Legea nr. 275/2020, prin care la art. 3 din Legea minelor se introduce pct. 17 indice 1. Acest punct defineşte licenţele în curs de aprobare în vederea intrării în vigoare, precizând procedura de aprobare, nicidecum termenul de autorizare a începerii activităţi miniere.

De asemenea, instanţa a ignorat dispoziţiile art. 107 din H.G. nr. 1208/2003, care cuprinde normele de aplicare a lLegii minelor.

ANRM a explicat în cadrul judecăţii modul de calcul al termenului de 180 de zile, format din termenul de 150 de zile aplicabil titularului, la care se adaugă 30 de zile de la depunerea cumulativă a documentelor - termenul de soluţionare de către ANRM a cererii de autorizare a începerii lucrărilor,.

ANRM nu contestă că modificările au în vedere licenţe emise începând cu 01.01.2020, dar acestea fac obiectul noii reglementări după intrarea în vigoare, respectiv după 17.12.2020.

Aplicând noua reglementare în cazul actului administrativ emis pentru o situaţie ivită înainte de data intrării în vigoare a modificărilor se ajunge la o aplicare retroactivă a legii.

Instanţa de fond a omis că până la 17.12.2020 reclamanta trebuia să îşi îndeplinească obligaţiile ce îi reveneau în calitate de titular de licenţă.

Instanţa a reţinut greşit că norma modificată nu face distincţie între actele emise de ANRM în funcţie de data emiterii. În realitate este menţionată data de 01.01.2020, iar dispoziţiile legale se referă la procedura de aprobare în vederea intrării în vigoare a unei licenţe. Nu trebuie făcută confuzie între aprobarea unei licenţe şi avizarea începerii activităţi miniere.

Având în vedere că sentinţa a fost motivată în drept şi pe dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 554/20004, referitor la legalitatea operaţiunilor administrative care au stat la baza deciziei atacate, recurenta-pârâtă arată că a sancţionat-o pe reclamantă cu avertisment prin procesul-verbal nr. x/08.03.2021 pentru încălcarea art. 39 alin. (1) lit. a) din Legea minelor, respectiv pentru omisiunea de a înainta documentele prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea minelor, în termenul prevăzut de art. 107 alin. (1) din Normele de aplicare a legii.

Or, acest proces-verbal nu a fost contestat de către reclamantă, iar sancţionarea a fost avută în vedere în procedura de anulare a licenţei.

Cât priveşte comunicarea deciziei nr. 21/2021, ANRM nu avea obligaţia de a comunica decizia către titularul licenţei, ci doar obligaţia de publicare a acesteia în Monitorul Oficial.

Instanţa ar fi trebuit să analizeze cauza şi prin prisma principiului proporţionalităţii, specific contenciosului administrativ. Astfel, decizia trebuia analizată şi din punctul de vedere al pretinsei vătămări a reclamantei prin depăşirea limitelor dreptului de apreciere ce revine autorităţii publice. Trebuia să se ţină seama de toate faptele şi să se constate că autoritatea nu a abuzat de putere în adoptarea deciziei, ci a pus în aplicare întocmai legea specială.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.R.L. nu a depus întâmpinare faţă de cererea de recurs formulată de către pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând criticile invocate prin recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Instanţa de fond a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere având ca obiect anularea adresei de informare nr. x/03.08.2021, prin care reclamanta a fost înştiinţată asupra declanşării procedurii de anulare/încetare a licenţei sale nr. x/24.07.2020, ca urmare a nerespectării termenului de 150 de zile de la intrarea în vigoare a licenţei de concesiune, în care trebuiau depuse documentele prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003, pentru autorizarea începerii activităţii miniere. A respins excepţia prematurităţii cererii, invocată de către pârâtă pe temeiul introducerii acţiunii înainte de expirarea termenului de soluţionare a plângerii prealabile şi a admis cererea de anulare a deciziei ANRM nr. 21/01.09.2021, prin care s-a dispus încetarea licenţei de concesiune pentru explorare.

Recurenta-pârâtă critică respingerea excepţiei tardivităţii formulării cererii modificatoare de către reclamantă, critică ce se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 5 din C. proc. civ., precum şi respingerea excepţiei prematurităţii cererii, ce se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8, prin referirea la greşita aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că cererea modificatoare a acţiunii introductive a fost înregistrată la primul termen de judecată, din data de 06.10.2021.

Prin încheierea din 12.01.2022, instanţa a respins excepţia tardivităţii cererii modificatoare, constatând că aceasta a fost formulată cu respectarea termenului prevăzut de art. 204 C. proc. civ.

Deşi recurenta-pârâtă invocă o greşită aplicare a art. 204 alin. (1) C. proc. civ., nu arată în ce ar consta încălcarea acestei norme de procedură.

Potrivit normei, reclamantul poate să-şi modifice cererea, sub sancţiunea decăderii, numai până la primul termen la care este legal citat, termen ce a fost respectat în cauză.

Văzând susţinerile din fond ale pârâtei, se constată că aceasta intrepretează greşit norma. Astfel, sintagma "până la primul termen" include, iar nu exclude acest prim termen.

Împrejurarea că instanţa s-a pronunţat asupra excepţiei tardivităţii după amânări succesive acordate în cauză, pentru imposibilitatea de prezentare a apărătorului reclamantei, nu are nicio relevanţă în analiza de legalitate a soluţiei date excepţiei tardivităţii. Încheierile preparatorii de amânare succesivă a cauzei, fără dispunerea unor măsuri procesuale nu sunt apte să fi produs vreo vătămare pârâtei, care să impună anularea acestor acte de procedură şi a încheierii ulterioare interlocutorii, prin care excepţia tardivităţii a fost respinsă.

Ca atare, nu se identifică nicio încălcare a normelor de procedură în privinţa constatării instanţei referitoare la formularea în termen a cererii modificatoare. De altfel, este de remarcat că, în privinţa petitului admis, la care se referă recursul declarat, nu a avut loc o veritabilă modificare a cererii, reclamanta identificând numai, prin cererea adiţională, actul administrativ de încetare a licenţei, împotriva căruia se îndreptase deja prin cererea iniţial formulată.

Cât priveşte respingerea excepţiei prematurităţii cererii, instanţa a constatat că excepţia a fost opusă cererii iniţial formulate şi că reclamanta a adresat ANRM o plângere prealabilă la data de 01.09.2021, anterior introducerii cererii.

Criticile din recurs nu se limitează la excepţia invocată în fond, care a privit prematuritatea introducerii cererii pentru nerespectarea termenului de 30 de zile pe care autoritatea îl avea, conform art. 7 alin. (4) raportat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, pentru soluţionarea plângerii prealabile, ci sunt extinse în sensul inadmisibilităţii capătului de cerere admis, pentru neurmarea procedurii prealabile a plângerii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, recurenta-pârâtă arată că plângerea prealabilă adresată de către reclamantă şi înregistrată la autoritate la data de 01.09.2021, prin care s-a solicitat revocarea adresei de notificare asupra declanşării procedurii de anulare/încetare a licenţei, dar şi a actului administrativ de anulare a respectivei licenţe, a fost adresată înainte de emiterea deciziei nr. 21/01.09.2021.

Înalta Curte constată că excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neurmarea procedurii prealabile nu a fost invocată la fond, prin întâmpinare, de către pârâtă, ci este invocată direct în recurs, cu nerespectarea termenului de decădere prevăzut de art. 193 alin. (2) din C. proc. civ., motiv pentru care nu poate fi primită şi nu va fi analizată pe fond.

Cât priveşte excepţia prematurităţii cererii, instanţa de fond cu aplicarea corectă a legii a respins excepţia, câtă vreme, la data pronunţării sentinţei, autoritatea pârâtă nu mai putea susţine că nu s-a împlinit termenul în care ar fi trebuit să soluţioneze plângerea prealabilă. Este adevărat că reclamanta a formulat acţiunea înainte de împlinirea respectivului termen, însă respingerea acţiunii ca prematură, în condiţiile în care ANRM s-a poziţionat constant pe parcursul procesului în sensul susţinerii legalităţii deciziei sale de încetare a licenţei ar fi fost excesivă, formală şi de natură a încălca dreptul reclamantei la un proces echitabil.

Cât priveşte soluţia pronunţată asupra cererii anulare a deciziei nr. 21/2021, criticile pârâtei se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 din C. proc. civ.

Chestiunea juridică disputată de părţi este aceea a formei Legii minelor nr. 85/2003 aplicabile demersurilor pe care reclamanta era datoare să le urmeze pentru autorizarea începerii activităţii miniere, în baza licenţei de concesiune nr. x/24.07.2020.

Recurenta-pârâtă susţine greşita aplicare în cauză de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 22 din Legea minelor nr. 85/2003, în forma ulterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 275/2020.

Astfel, anterior modificărilor, norma menţionată prevedea un termen de 150 de zile de la intrarea în vigoare a licenţei pentru depunerea documentelor în vederea autorizării începerii lucrărilor, iar de la intrarea în vigoare a modificărilor, la 17.12.2020, prevede un termen de 360 de zile.

Recurenta-pârâtă susţine că licenţa de concesiune a reclamantei rămâne supusă formei legii anterioare modificărilor aduse prin Legea nr. 275/2020.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a aplicat corect legea când a stabilit că licenţa de concesiune nr. x/24.07.2020, în privinţa termenului de depunere a documentelor conform art. 22 din lege, se supune legii noi.

Astfel, la data intrării în vigoare a modificărilor aduse Legii minelor prin Legea nr. 275/2020, nu expirase termenul de 150 de zile de la intrarea în vigoare a licenţei, prevăzut de art. 22 din lege, precum şi de art. 107 din normele de aplicare a legii adoptate prin H.G. nr. 1208/2003.

Ca atare, situaţia juridică în care se găsea reclamanta, care era datoare să se conformeze obligaţiei legale de a solicita autorizarea începerii activităţilor miniere prevăzute în licenţă într-un anume termen de la intrarea în vigoare a licenţei, era în curs de formare, urmând să se supună legii noi, conform căreia termenul de depunere a documentelor este mai mare, de 360 de zile.

Or, anularea licenţei a fost dispusă prin decizia ANRM atacată pentru nerespectarea termenului de 150 de zile.

Supunerea licenţei condiţiilor şi termenelor impuse prin noua formă a legii este confirmată şi de dispoziţiile art. 3 pc. 17 indice 1 lit. b) din Legea minelor nr. 85/2003, de asemenea introduse prin Legea nr. 275/2020, conform cărora licenţele negociate şi aprobate de Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale începând cu anul 2020 urmează procedura de aprobare conform prevederilor prezentei legi, adică conform legii noi.

Recurenta-pârâtă susţine că din textul menţionat rezultă că legea nouă s-ar aplica numai procedurilor de aprobare a licenţelor, nu şi procedurilor de autorizare a începerii activităţilor miniere prevăzute în licenţe.

Chiar dacă norma suferă de un oarecare grad de imprecizie, nu se poate reţine teza recurentei-pârâte, câtă vreme textul se referă la licenţe aprobate începând cu anul 2020. Într-o interpretare corectă a actului normativ, se înţelege că toate procedurile în curs referitoare la astfel de licenţe se supun legii noi, de la data intrării în vigoare a acesteia.

Cât priveşte critica referitoare la nerespectarea art. 107 alin. (1) din Normele de aplicare a Legii minelor, care se referă tot la termen si care nu a fost modificat consecutiv modificării art. 22 din lege, Înalta Curte o constată, de asemenea, nefondată.

Instanţa de fond în mod corect a dat prioritate în aplicare normei primare modificate, cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, o normă metodologică adoptată în baza formei anterioare a legii neavând prevalenţă contra actului normativ de reglementare primară, modificat.

De asemenea, instanţa nu a pronunţat o soluţie de anulare a actelor pregătitoare emiterii deciziei contestate, ca atare criticile recurentei-pârâte privitoare la o greşită aplicare a art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt neavenite.

În altă ordine de idei, instanţa nu a analizat cererea prin prisma principiului proporţionalităţii, care trebuie să guverneze activitatea autorităţilor publice, aşa încât nici criticile care par să susţină o greşită aplicare a acestui principiu nu sunt pertinente.

Pentru toarte aceste motive, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este fondat niciunul dintre motivele de recurs invocate de pârâtă, Înalta Curte va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale împotriva sentinţei civile nr. 70 din 9 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj– secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale la plata cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul de avocat, în cuantum de 2000 RON, cu aplicarea 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.