Company’s challenge to environmental permit guide rejected as order lawfully published and intra vires.

Şedinţa publică din data de 7 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 31 ianuarie 2022, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a solicitat:

(i) anularea Ordinului nr. 36/2004 privind aprobarea Ghidului tehnic general pentru aplicarea procedurii de emitere a autorizaţiei integrate de mediu şi a Adresei nr. x/04.01.2022;

(ii) în subsidiar, anularea parţială a Ordinului nr. 36/2004 privind aprobarea Ghidului tehnic general pentru aplicarea procedurii de emitere a autorizaţiei integrate de mediu, în ceea ce priveşte sintagma "transferul de autorizaţie integrată" regăsită în preambulul ghidului şi punctul 6.3 din ghid;

(iii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 32 din 23 martie 2022, Curtea de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 32 din 23 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare şi admiterea acţiunii.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, următoarele:

3.1. Subsumat motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se critică faptul că nu au fost expuse motivele de fapt şi de drept pentru care judecătorul cauzei a apreciat că sunt respectate cerinţele de accesibilitate ale Ghidului prin publicarea lui pe site-ul ministerului pârât.

Din această perspectivă, consideră că se impune casarea în totalitate a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă.

În al doilea rând, consideră că sentinţa civilă nr. 32/23.03.2022 cuprinde motive străine de natura cauzei întrucât, în loc să analizeze motivele de nelegalitate ale ghidului anexă la Ordinul nr. 36/2004, a procedat la analiza de legalitate a deciziei de transfer a autorizaţiei, deşi nu a fost investită cu o astfel de cerere. Instanţa a cercetat competenţa de emitere a unor acte administrative de către A.N.P.M., deşi acţiunea vizează un act emis de M.M.A.P., astfel că motivarea cuprinde considerente străine de natura pricinii.

Consideră că prima instanţă a analizat legalitatea unui alt act administrativ decât cel indicat prin capătul de cerere al acţiunii şi nu a verificat dacă procedura de legiferare a ordinului contestat respectă exigenţele Legii nr. 24/2000.

În raport de pretenţiile expuse prin cererea de chemare în judecată, precum şi de argumentarea lor în fapt şi în drept, observă că, deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei necurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor şi a motivelor expuse de către reclamantă, nefiind întrunite cerinţele asigurării unui proces echitabil.

Tot sub aspectul motivelor străine de natura cauzei, recurenta critică hotărârea afirmând un abuz de locuţiuni în limba latină care fac ca hotărârea judecătorească să nu fie inteligibilă şi facil accesibilă pentru un justiţiabil obişnuit, fie el şi profesionist.

Fără a nega dreptul instanţei de a se folosi de expresii provenite din limba latină, apreciază că utilizarea a trei adagii în limba latină, "afortiori ratione", "qui potest maius potest et minus" şi "a majori ad minus", în două fraze consecutive face că hotărârea judecătorească să devină de neînţeles pentru un justiţiabil obişnuit care ar trebui să apeleze la un profesionist al dreptului pentru "a-i traduce" raţionamentele instanţei de judecată avute în vedere pentru fundamentarea soluţiei adoptate.

De asemenea, utilizarea principiului "qui potest maius potest et minus" pentru analizarea procesului legislativ este nepermisă întrucât ar da posibilitatea legiuitorului să divagheze de la regulile fundamentale şi tehnicile legislative care trebuie respectate la elaborarea şi adoptarea actelor normative.

3.2. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta apreciază că hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a următoarelor normelor de drept material: art. 3, art. 4 alin. (3), art. 11, art. 12 alin. (3), art. 30, art. 47, art. 48 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Astfel, în mod nelegal prima instanţă a reţinut că publicarea ghidului anexă la ordinul contestat pe site-ul de internet www.x.ro respectă cerinţele de accesibilitate şi publicitate impuse de Legea nr. 24/2000.

Contrar celor reţinute de prima instanţă consideră evident faptul că, Ordinul încalcă prevederile art. 11 din Legea nr. 24/2000, care se referă la publicarea actelor normative în Monitorul Oficiat în integralitatea lor, inclusiv anexele.

Cu privire la faptul că ordinul, respectiv ghidul care constituie anexa la acesta, nu a fost publicat în Monitorul Oficial, menţionează că, deşi aparent se pune problema opozabilităţii actului administrativ, care atrage consecinţe în ceea ce priveşte faptul că acesta nu îşi produce efecte juridice, în realitate este vorba de un motiv de nelegalitate ce derivă din faptul că în cuprinsul ordinului se face menţiune directă în ceea ce priveşte publicarea ordinului pe site-ul ministerului, contrar dispoziţiilor legale redate mai sus.

În al doilea rând, sentinţa primei instanţe este nelegală întrucât în mod greşit a reţinut judecătorul fondului a reţinut că potrivit principiului "qui postest maius potest minus" (cine poate mai mult poate şi mai puţin), pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor ar fi putut să legifereze prin ordinul contestat norme juridice care excedează cadrului legal impus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 645/2002.

Principiul ierarhiei actelor normative reglementat de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă, în timp ce art. 78 prevede că, Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza si în executarea cărora au fost emise si nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora.

Deşi judecătorul fondului a reţinut că dacă Agenţia pentru Protecţia Mediului Botoşani poate emite o autorizaţie integrată de mediu, aceasta poate decide şi transferarea autorizaţiei conform principiului "cine poate mai mult poate şi mai puţin", prima instanţa a fost investită să analizeze dacă pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor putea să emită un ordin care să reglementeze instituţia juridică a transferului autorizaţiei de mediu în condiţiile în care actul normativ în executarea căruia a fost dat ordinul, O.G. nr. 34/2002, nu prevedea ipoteza transferului acestei autorizaţii.

Apreciază că în procesul de legiferare nu este aplicabil principiul "cine poate mai mult poate şi mai puţin". Acest principiu poate fi aplicabil raporturilor de drept privat iar nu şi celor din sfera dreptului public care includ şi dreptul administrativ.

Recurenta invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale care relevă importanţa respectării exigenţelor de ordin procedural în activitatea de legiferare, ca expresie a principiului legalităţii. (Decizia CCR nr. 722/2020, Decizia nr. 139 din 13 martie 2019 paragraful 85, Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 32, 50).

Concluzionează că, instanţa de fond, fără a avea un temei legal, a statuat că pârâtul poate legifera prin-un act normativ cu rang inferior(ordin) anumite norme juridice care nu sunt prevăzute de actul normativ superior (ordonanţă de guvern), în executarea căruia a emis ordinul.

În ceea ce priveşte adoptarea unui ordin cu caracter normativ, art. 77 din Legea nr. 24/2000 prevede că acesta se emite numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor si a ordonanţelor Guvernului, art. 78 din lege limitându-le strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise.

Norme juridice invocate sunt imperative, de la acestea nu se poate deroga prin aplicarea principiului "cine poate mai mult poate şi mai puţin".

De asemenea, faptul că persoana juridic de drept public care a adoptat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 645/2002, respectiv Guvernul României, este diferită de cea care a emis ordinul contestat, pârâtul din prezentul dosar, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, face inaplicabil principiul evocat

În cauză, între Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor nu poate fi pus semn de egalitate deoarece primul poate adopta ordonanţe şi hotărâri conform Constituţiei României, pe când ministerul poate adopta ordine în executarea ordonanţelor şi hotărârilor în limitele stabilite de acestea din urmă.

Ordinul nr. 36/2004 este nelegal întrucât adaugă la lege, ordonanţa în executarea căreia a fost dat acest ordin, nereglementând instituţia juridică a transferului autorizaţiei integrate de mediu.

Dispoziţiile art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2002 sunt fără echivoc în sensul în care ordinul adoptat trebuia să reglementeze procedura de emitere a acordului şi/sau autorizaţiei integrate de mediu, iar nu şi procedura de transfer a autorizaţiei.

În plus, pentru emiterea autorizaţiei integrate de mediul O.U.G. nr. 34/2002 prevede la art. 4 că autoritatea competentă pentru protecţia mediului emite autorizaţiile integrate de mediu, conform dispoziţiilor legale în vigoare, numai dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 17 şi celelalte dispoziţii legale în vigoare.

Or, dacă pentru emiterea autorizaţiei integrate de mediu trebuie îndeplinite anumite condiţii prevăzute de lege, este evident că, dacă legiuitorul ar fi reglementat transferul autorizaţiei de mediu, ar fi prevăzut şi condiţiile necesare pentru transferul acesteia.

Astfel, se poate regăsi situaţia în care, în baza ghidului se ajunge la transferul autorizaţiei, fără ca persoana care preia autorizaţia integrată de mediu să îndeplinească de exemplu condiţiile pentru emiterea ei, ceea ce este inacceptabil.

De asemenea, nici O.U.G. nr. 34/2002 şi nici ordinul contestat nu prevăd condiţiile transferului autorizaţiei de mediu şi nici consecinţele juridice ale acestui transfer respectiv, drepturile şi obligaţiile persoanei care în urma transferului a preluat autorizaţia integrată de mediu.

Nu în ultimul rând, nelegalitatea sentinţei primei instanţe derivă şi din faptul că, în mod greşit a reţinut judecătorul fondului că nu poate fi reţinut motivul de nulitate privind nerespectarea art. 3, art. 47 din Legea nr. 24/2000 referitoare la lipsa existenţei unor articole şi alineate în cuprinsul Ghidului.

În aplicarea art. 3, 47 şi 48 din Legea nr. 24/2000, recurenta observă că ghidul aprobat prin ordin nu este structurat în articole şi alineate aşa cum impun aceste dispoziţii.

Întrucât Ordinul atacat nu are la bază un referat de aprobare, acesta este nelegal încălcând prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 care prevede că proiectele de acte normative trebuie însoţite şi de un referat de aprobare.

Faptul că legea nu impune vreo sancţiune pentru lipsa referatului de aprobare nu prezintă vreo relevanţă în materia contenciosului administrativ unde nu trebuie dovedită vreo vătămare sau vreo sancţiune a nulităţii expresă, ca în cazul actelor procedurale

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esenţă, intimatul susţine că sentinţa recurată a răspuns tuturor criticilor reclamantei, exemplificând cu considerentele reţinute la pagina 6 din hotărâre unde s-a reţinut că "Ordinul nr. 36/2004 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, potrivit art. 11 din Legea nr. x, iar în cuprinsul Ordinului se menţionează că Anexa conţinând Ghidul tehnic generat pentru aplicarea procedurii de emitere a autorizaţiei integrate de mediu se pune la dispoziţie celor interesaţi pe pagina de web a Ministerului Agriculturii, Pădurilor, Apelor şi Mediului, la adresa: www.x.ro."

Pe de altă parte, opinează că interpretarea teleologică dată principiilor de drept şi normelor incidente este de natură a lămuri pe deplin de ce procedura de transfer poate fi reglementată prin ordin de ministru, considerând inutil a combate alegaţiile recurentei-reclamante cu privire la utilizarea expresiilor în limba latină şi aplicarea principiilor de drept, referitoare la faptul că "judecătorul fondului a abuzat de locaţiuni în limba latină", acestea neputând fi reţinute ca motive pentru casarea hotărârii recurate.

Cu privire la al doilea motiv de recurs – art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul consideră că prima instanţă a interpretat şi aplicat corect normele de drept.

Afirmă că includerea site-ului unde poate fi consultat ghidul în cuprinsul Ordinului publicat în Monitorul Oficial al României reprezintă o respectare totală a dispoziţiilor legale în vigoare.

Consideră că prin emiterea/acordarea autorizaţiei Integrate de mediu se poate înţelege şi dobândirea acesteia prin transfer, aceasta procedură fiind în deplină concordanţă cu normele primare în baza cărora a fost emis Ordinul contestat.

Pentru considerentele instanţei de fond, pe care apreciază a fi foarte întemeiate, dar şi pentru motivele expuse în întâmpinare, solicită respingerea acestui recursului formulat de către S.C. A. S.R.L., ca neîntemeiat.

În drept, invocă prevederile C. proc. civ., precum şi orice alte acte normative incidente în vederea soluţionării cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a supus analizei instanţei de contencios administrativ legalitatea Ordinului nr. 36/2004 privind aprobarea Ghidului tehnic general pentru aplicarea procedurii de emitere a autorizaţiei integrate de mediu, sub aspectul încălcării dispoziţiilor art. 11, art. 3 cu art. 47, art. 30, art. 77, 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Motivele de nulitate privesc, în esenţă, 3 aspecte de formă: nepublicarea integrală a ordinului în monitorul oficial, nerespectarea cerinţei de structurare a conţinutului actului, lipsa referatului de aprobare a proiectului de act normativ şi un aspect de conţinut: ordinul, care conţine o normă de procedură privind transferul autorizaţiei integrate de mediu, nu s-a limitat strict la cadrul stabilit de art. 4 alin. (2) O.U.G. nr. 34/2002, act normativ care nu reglementează acest transfer.

Prima instanţă a respins acţiunea, considerând neîntemeiate toate motivele de nulitate invocate, iar reclamanta a criticat hotărârea din perspectiva a două motive de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 noul C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Noul C. proc. civ., instanţa de recurs constată că potrivit acestui text de lege, casarea unei hotărâri se poate cere atunci când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde numai motive străine de natura cauzei ori motive contradictorii.

Verificând conţinutul hotărârii atacate se constată că aceasta cuprinde motivele pe care se întemeiază soluţia pronunţată, motivele nu sunt contradictorii şi nici străine de natura cauzei.

Hotărârea este conformă cerinţelor articolului 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., judecătorul fondului prezentând în cuprinsul considerentelor atât poziţia celor două părţi cât şi starea de fapt reţinută şi motivele pentru care a respins susţinerile reclamantei.

Greşit se consideră în cererea recurs că judecătorul, pe de o parte, nu a expus motivele pentru care a apreciat că sunt respectate cerinţele de accesibilitate ale ghidului prin publicarea pe site-ul ministerului pârât şi, pe de altă parte, a analizat un alt obiect al cererii de chemare în judecată.

Prima instanţă a analizat punctual motivele de nulitate ale ordinului invocate de reclamant, apreciind că sunt respectate cerinţele de publicitate şi accesibilitate, situaţia evocată de reclamant nefiind în măsură să atragă sancţiunea nulităţii.

Instanţa de fond a analizat corect legalitatea Ordinului nr. 36/2004 din perspectiva susţinerilor din cererea de chemare în judecată, respectiv a imposibilităţii de reglementare a instituţiei transferului de autorizaţie, neprevăzută de O.U.G. nr. 34/2002. Instanţa a concluzionat că prin modul de reglementare a transferului de autorizare nu se aduce atingere normei superioare în temeiul căreia a fost emis. Contrar poziţiei recurentei, judecătorul nu a analizat legalitatea deciziei de transfer de autorizaţie emisă.

În privinţa susţinerii inaccesibilităţii hotărârii prin "abundenţa" de alocuţiuni latine, Înalta Curte constată că judecătorul a uzitat de trei alocuţiuni: "a fortiori ratione", "qui potest maius potest et minus" şi "a majori et minus" şi că acesta a explicat principul avut în vedere în raţionamentul juridic care l-a condus la soluţia pronunţată: "cine poate mai mult poate şi mai puţin".

Întrucât părţile au înţeles corect acest principiu şi recurenta l-a criticat punctual prin recurs, susţinerea inaccesibilităţii hotărârii este nefondată.

De altfel, din redactarea hotărârii, chiar fără a avea în vedere alocuţiunile latine uzitate, rezultă clar modul în care judecătorul a rezolvat litigiul, dreptul părţilor la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 CEDO şi art. 6 C. proc. civ., nefiind afectat în concret.

În consecinţă, având în vedere că instanţa de fond a analizat aspectele de fapt şi drept pe care speţa de faţă le implică şi, contrar susţinerii recurentei, considerentele expuse de judecător sunt clare, explicite şi converg spre soluţia preconizată, Înalta Curte apreciază că nu există nici un temei pentru casarea sentinţei sub incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de articolul 488 punctul 6 C. proc. civ.

Nici motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ., care vizează interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, nu este fondat.

Normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 constituie dreptul comun în şi pe baza căruia se emit actele normative. Însă, aşa cum a reţinut legal şi prima instanţă, aceste norme nu au fost încălcate în privinţa Ordinului nr. 36/2004.

Sub un prim aspect criticat, în consens cu hotărârea atacată, instanţa de recurs constată că acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial, cerinţa art. 11 din Legea nr. 24/2000 fiind, astfel, deplin îndeplinită.

Publicarea conţinutului ghidului tehnic, parte integrantă din ordin, pe pagina de web a Ministerului Agriculturii, Pădurilor, Apelor şi Mediului, asigură şi accesibilitatea acestuia publicului larg şi persoanelor interesate.

Nimic nu împiedică persoana interesată să acceseze ori să solicite comunicarea acestui ghid şi, de altfel, niciun motiv de nulitate nu poate fi reţinut atâta timp cât Ordinul a fost publicat în Monitorul Oficial, cu menţiunea expresă că anexa face parte din ordin şi va fi pusă la dispoziţie celor interesaţi pe pagina de web a Ministerului Agriculturii, Pădurilor, Apelor şi Mediului, la adresa: www.x.ro, de către Direcţia de prevenire şi management al fenomenelor periculoase.

Criticile recurentei sunt nefondate sub acest aspect.

În ceea ce priveşte lipsa referatului de aprobare a proiectului de act normativ, Înalta Curte reţine că dispoziţiile invocate - art. 30 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 - reglementează instrumentele de prezentare şi motivare a proiectelor actelor normative, chestiuni care privesc, aşadar, motivarea proiectului de act normativ.

În mod legal prima instanţă a reţinut că eventuala lipsă a acestui referat nu conduce la nulitatea actului normativ adoptat, nefiind prevăzută sub sancţiunea nulităţii.

Motivarea proiectului de act normativ şi valabilitatea unui act normativ emis sunt chestiuni distincte iar recurenta-reclamantă nu a invocat un aspect esenţial în raport de conţinutul ordinului atacat care să atragă nulitatea. În acest context, invocarea lipsei referatului de aprobare a proiectului de act normativ este una formală, fără efecte în planul valabilităţii actului normativ adoptat.

De asemenea, corect a reţinut prima instanţă că nu au fost încălcate nici prevederile art. 3 şi art. 47 Legea nr. 24/2000, referitoare la elementul structural de bază al părţii dispozitive al unui act normativ, reprezentat de "articol".

Întrucât, conform acestor norme, articolul cuprinde "…, de regulă, o singură dispoziţie normativă aplicabilă unei situaţii date" iar, în speţă, ghidul tehnic cuprinde structurarea dispoziţiilor normative în acord cu aceste prevederi, simpla nemenţionare a cuvântului "articol", deşi conţinutul se încadrează în noţiunea definită de art. 30 din Legea nr. 24/2020, nu poate atrage nulitatea.

Art. 77 şi 78 din lege impun ca ordinele să fie emise ".. numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului şi "…să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

Ordinul nr. 36/2004 a fost emis în temeiul art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării, aprobată cu modificări prin Legea nr. 645/2002, potrivit căruia, "…procedura de emitere a acordului şi/sau autorizaţiei integrate de mediu se elaborează şi se aprobă prin ordin al ministrului apelor şi protecţiei mediului…", în formula introductivă a acestui act normativ fiind cuprinse toate temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora a fost emis.

Ghidul tehnic general aprobat prin Ordinul nr. 36/2004 prevede la un singur punct – 6.3 – "Transferul autorizaţiei integrate", astfel:

"Exploatarea unei instalaţii/activităţi aflate sub incidenţa prevederilor O.U.G. nr. 34/2002 aprobată prin Legea nr. 645/2002, se poate face numai în baza autorizaţiei integrate de mediu. La transferarea totală sau parţială a autorizaţiei integrate de mediu, este necesară depunerea unei solicitări comune în acest sens, împreună cu titularul propus pentru transfer. Prin urmare, orice transfer necesită o aprobare prealabilă."

Trebuie menţionat că O.U.G. nr. 34/2002 a produs efecte de la intrarea în vigoare, 03 aprilie 2002, până la 29 noiembrie 2005, fiind abrogată şi înlocuită prin Ordonanţă de urgenţă 152/2005. În prezent, domeniul de activitate este reglementat de Legea nr. 278/2013.

Având în vedere că legea se interpretează nu doar în litera dar şi în spiritul ei, în interpretarea şi aplicarea normelor de tehnică legislativă sub aspectul învederat de recurenta-reclamantă, este esenţial modul de reglementare a autorizaţiei integrate de mediu, care prezintă câteva elemente specifice şi importante în soluţionarea cauzei.

Pe de o parte, în prezent, Legea nr. 278/2013 privind emisiile industriale transpune Directiva UE 2010/75 privind emisiile industriale (prevenirea şi controlul integrat al poluării).

La punctul 5 din preambulul directivei se menţionează că: " Pentru a garanta prevenirea şi controlul poluării, fiecare instalaţie ar trebui să funcţioneze numai dacă deţine o autorizaţie sau, în cazul anumitor instalaţii sau activităţi care utilizează solvenţi organici, numai dacă deţine o autorizaţie sau dacă este înregistrată."

Elementul definitoriu pentru autorizare în acest domeniu este instalaţia, activitatea producătoare de emisii industriale şi nu titularul autorizaţiei, respectiv, nu este autorizat titularul activităţii ci instalaţia producătoare de emisii industriale.

Legea naţională nu defineşte titularul autorizaţiei ci "operatorul instalaţiei", în acest sens fiind art. 3 lit. o) din Legea nr. 278/2013: "operator - orice persoană fizică sau juridică, care exploatează ori deţine controlul total sau parţial asupra instalaţiei ori a instalaţiei de ardere sau a instalaţiei de incinerare a deşeurilor ori a instalaţiei de coincinerare a deşeurilor sau, aşa cum este prevăzut în legislaţia naţională, căreia i s-a delegat puterea economică decisivă asupra funcţionării tehnice a instalaţiei;". Această definiţie nu diferă fundamental de definirea anterioară a "titularului activităţii" din anexa 2 O.U.G. nr. 34/2002: "orice persoană fizică sau juridică ce exploatează sau controlează instalaţia ori care este delegată cu o putere economică decisivă în ceea ce priveşte funcţionarea acesteia."

În cuprinsul art. 16 O.U.G. nr. 34/2002 se face referire la cererea titularului activităţii, fără însă ca documentele ori condiţiile necesare autorizării să privească acest titular ci, cu exclusivitate, instalaţia ori activitatea autorizată. În sensul legii, condiţiile de funcţionare a unei instalaţii autorizate ori de desfăşurare a unei activităţi autorizate trebuie respectate de orice titular al activităţii, oricare ar fi acesta.

Pe de altă parte, din reglementările legale în materie, rezultă că autorizaţiile integrate de mediu se emit pentru instalaţii/activităţi noi sau în situaţia modificării substanţiale ale unora existente.

Revizuirea/Reactualizarea condiţiilor de autorizaţie integrate de mediu are loc doar atunci când apar cerinţe noi ori modificări nesubstanţiale ale tehnologiei/instalaţiei.

Depunerea autorizaţiei integrate de mediu are loc numai la încetarea activităţii prin închiderea instalaţiei autorizate.

Aşadar, legea primară nu impunea şi nu impune reguli în ceea ce priveşte titularul activităţii/operator, acesta fiind un element esenţial numai în privinţa obligaţiilor impuse pentru respectarea autorizaţiei integrate de mediu.

De asemenea, legea nu interzice expres schimbarea titularului activităţii, care, aşa cum s-a relevat, nu este un element definitoriu pentru emiterea autorizaţiei integrate de mediu.

Schimbarea titularului activităţii/autorizaţiei integrate de mediu este, mai degrabă, un aspect care priveşte asigurarea în concret a cerinţei de monitorizare, reexaminare şi actualizare a condiţiilor de autorizare, dar nu pentru emiterea, revizuirea ori depunerea autorizaţiei.

Se poate conchide că transferul autorizaţiei integrate de mediu nu implică nicio modificare a autorizaţiei în sensul legii. În acelaşi timp, schimbarea titularului activităţii autorizate nu este interzisă expres prin lege, fiind permisă implicit din întreg modul de reglementare a O.U.G. nr. 34/2002 aprobată prin Legea nr. 645/2002.

În raport de aceste aspecte esenţiale, reglementarea prin Ordinul nr. 36/2004 a procedurii de transfer de autorizare, la cererea ambelor părţi şi cu aprobare prealabilă, nu este contrară normei superioare reprezentată de art. 4 O.U.G. nr. 34/2002 aprobată prin Legea nr. 645/2002.

În fine, principiul "cine poate mai mult, poate şi mai puţin" este un principiu general valabil. Acesta nu aparţine în mod exclusiv spaţiului privat al dreptului, putând fi aplicat şi în dreptul public şi nu este contrar principiului conform căruia "autorităţii îi este interzis tot ceea ce nu îi este permis de lege".

Cele două principii nu se exclud reciproc, interpretarea recurentei fiind eronată şi neconformă cu spiritul legii.

Într-adevăr, dacă o situaţie juridică este reglementată de lege, norma legală nu poate fi înlocuită de niciun principiu însă, în cauză nu se identifică o astfel de ipoteză. Deşi norma superioară nu cuprinde dispoziţii exprese, aceasta nu înseamnă că punctul 6.3 din Ordin este contrar ori că nu poate fi integrat în spiritul acesteia.

Celelalte aspecte ale aplicării acestui principiu sunt lipsite de relevanţă juridică. Nu este relevant faptul că ordinul a fost emis de o altă autoritate decât cea care a reglementat O.U.G. nr. 34/2002, principiul enunţat fiind unul abstract iar aplicarea în concret se face de la caz la caz, în funcţie de circumstanţele juridice ale cauzei.

Conchizând, Înalta Curte constată că Ordinul atacat a fost emis cu respectarea principiului ierarhiei forţei juridice a actelor normative, limitându-se la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost adoptate, în sensul art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a prevederilor art. art. 3, art. 4 alin. (3), art. 11, art. 12 alin. (3), art. 30, art. 47, art. 48 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefundat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 32 din 23 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.