Interpretation of post-investment financial evaluation periods in EU-funded project selection criteria and the uniform application of applicant guidelines in administrative contestation proceedings

Şedinţa publică din data de 2 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.04.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional - AMPOR, Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia - Organismul Intermediar - OI ADR SV Oltenia, solicitând anularea în parte a actului administrativ nr. x/06.10.2020 emis de pârâta 1, prin care a fost soluţionată contestaţia nr. x/19.08.2020, în sensul să se constate că punctajul la Subcriteriul 1.4.1 a fost calculat în mod eronat de către de pârâta 2 şi menţinut ulterior de către pârâta 1 şi, pe cale de consecinţă, să se stabilească la acest Subcriteriu un punctaj de 6 puncte şi un punctaj final pentru reclamantă de 86 de puncte (în loc de 82 cât au fost stabilite prin actul administrativ contestat). De asemenea, a solicitat obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 183 din 14 iunie 2021, a admis contestaţia formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional – AMPOR şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia - Organismul Intermediar - OI ADR SV Oltenia, având ca obiect "anulare act administrativ", a dispus anularea în parte a Scrisorii nr. x/06.10.2020 emisă de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei – AMPOR, a obligat pârâtul la reevaluarea contestaţiei sub aspectul punctajului acordat la Subcriteriul 1.4.1 şi la plata a 2.975 RON cheltuieli de judecată către reclamantă. A respins contestaţia faţă de pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia-Organismul Intermediar-OI ADR SV Oltenia.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a declarat recurs arătând că hotărârea atacată este nelegală, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, caz de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1). pct. 8 C. proc. civ.

Soluţia primei instanţe este greşită întrucât sunt nesocotite prevederile Ghidului/solicitantului aferent Axei Prioritare 2, Prioritatea de Investiţii 2.2 - IMM, instrument de implementare a programului potrivit art. 125 alin. (3), lit. a) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013\ prin care sunt stabilite regulile de selecţie a proiectelor si accesare a fondurilor.

Prima instanţă a apreciat eronat că al doilea exerciţiu financiar complet, după implementarea investiţiei este anul 4 al perioadei de implementare şi operare a investiţiei, în realitate al doilea exerciţiu financiar complet, după implementarea investiţiei, fiind anul 3 al perioadei de implementare şi operare a investiţiei.

Aşadar, perioada de implementare a activităţilor proiectului, stabilită prin art. 2 alin. (1) din contractul de finanţare, are drept scop determinarea activităţilor finanţate şi a cheltuielilor ce vor putea fi decontate prin proiect, având în vedere că una dintre regulile generale de eligibilitate a unei cheltuieli este ca aceasta să fie realizată în perioada de implementare a proiectului, care este însă diferită de perioada de implementare (realizare) a investiţiei.

Chiar din denumirea subcriteriului se relevă perioada de referinţă ce formează obiectul evaluării, respectiv perioada după implementarea investiţiei, moment de la care se stabileşte şi primul an de implementare când ne raportăm la investiţie, pentru că acest subcriteriu se concentrează pe investiţie, iar investiţia (am constatat deja din prevederile Ghidului invocate anterior) ce se finanţează prin axa prioritară nu poate fi o investiţie demarată înainte de depunerea cererii de finanţare.

Primul an de implementare în această analiză este anul care cuprinde activităţile realizate înaintea depunerii cererii de finanţare, întrucât ar contrazice esenţa subcriteriului, respectiv activităţile efective privind realizarea investiţiei care în mod firesc trebuie să se regăsească în rata solvabilităţii. în mod contrar nu şi-ar mai regăsi relevanţa punctarea acestui subcriteriu.

În considerarea celor anterior expuse, este corect punctajul acordat intimatei-reclamante la analiza cererii de finanţare.

Raţionamentul instanţei de fond în reţinerea pretinsei contestaţii similare nu a fost rezultatul unei analize prin comparaţie a speţelor, ci luarea în considerare a principiilor liberului acces la procedurile de finanţare pentru dezvoltarea activităţilor economice şi concurenţa loială ferită de orice împrejurări discriminatorii, fără însă a arăta în concret incidenţa acestora în speţă.

Chiar Ghidul solicitantului (condiţii generale) prevede, în ceea ce priveşte Comisia de soluţionare a contestaţiilor, că este formată din diferiţi membri, stabiliţi prin decizia Şefului AMPOR, care adoptă soluţii în mod independent, exclusiv prin opinia formată de membrii comisiei.

Prima instanţă a pierdut din vedere că nu există dispoziţii la nivelul AMPOR în privinţa soluţionării contestaţiilor potrivit cărora o decizie luată anterior de o asemenea comisie să fie obligatorie pentru comisiile constituite ulterior în soluţionarea contestaţiilor.

Proiectele se analizează în mod particular şi nu poate fi extinsă analiza din speţa de faţă prin raportare la un alt proiect depus de către un alt solicitant, neexistând vreun element de interdependenţă, situaţiile putând părea similare la prima vedere, însă instanţa nu a fost sesizată cu verificarea respectivei cereri de finanţare pentru a avea o analiză elocventă.

Faţă de toate acestea, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat anularea în parte a actului administrativ nr. x/06.10.2020 emis de pârâtul MLPDA – Autoritatea de Management AMPOR, prin care a fost soluţionată contestaţia nr. x/19.08.2020. A solicitat să se constate că punctajul la Subcriteriul 1.4.1 a fost calculat în mod eronat de către de pârâta ADR sud vest Oltenia şi, pe cale de consecinţă, să se stabilească la acest Subcriteriu un punctaj de 6 puncte şi un punctaj final pentru reclamantă de 86 de puncte pentru proiectul propus cu titlu "Achiziţie de utilaje pentru dezvoltarea activităţii".

Înalta Curte are în vedere că, în esenţă, ceea ce se critică de către recurentul-pârât este modalitatea de evaluare a criteriului 1.4.1 – Previzionarea economico-financiară ca urmare a implementării proiectului, la finalul celui de al doilea exerciţiu financiar complet, după implementarea investiţiei - rata solvabilităţii generale, reprezentând raportul dinte activele totale şi datoriile totale.

Recurentul susţine că instanţa de fond a apreciat eronat că al doilea exerciţiu financiar complet, după implementarea investiţiei, este anul 4 al perioadei de implementare şi operare a investiţiei, în realitate al doilea exerciţiu financiar complet, după implementarea investiţiei, fiind anul 3 al perioadei de implementare şi operare a investiţiei".

Instanţa de fond a realizat o analiză formală şi sumară, fără a interpreta legea în perspectiva aplicării ei, prin spiritul ei şi sensul în care a fost edictată, cercetând la nivel abstract, fără o viziune de ansamblu legată de ceea ce reprezintă efectiv noţiunea de implementare a investiţiei.

Contrar raţionamentului primei instanţe, faptul că AM POR ar mai fi admis o contestaţie similară formulată în privinţa altui proiect nu poate constitui un criteriu de cenzurare care să susţină nelegalitatea şi netemeinicia actului administrativ contestat.

A concluzionat, astfel, că instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele de drept material (în speţă dispoziţiile Ghidului solicitantului), motiv care se subsumează prevederilor art. 488, alin. (1), pct. 8 noul C. proc. civ.

De asemenea, recurentul-pârât a contestat suma acordată de către instanţa de fond ca şi cheltuieli de judecată, solicitând reducerea acestora.

În ceea ce priveşte motivele invocate de către recurentul-pârât:

Conform dispoziţiilor din Ghidul specific, rezultă faptul că serviciile de consultanţă la elaborarea cererii de finanţare şi/a planului de afaceri sunt incluse la categoria de cheltuieli eligibile, efectuate anterior momentului semnării contractului de finanţare iar acestea au fost prevăzute de către reclamantă ca făcând parte din perioada de implementare a proiectului. Astfel cum a precizat şi Recurentul-Pârât în cererea de recurs, aceste cheltuieli sunt decontate conform dispoziţiilor Ghidului specific, având în vedere că sunt cheltuieli eligibile şi sunt realizate în perioada de implementare a proiectului.

Contrar celor afirmate de către recurentul-pârât în cererea de recurs, proiectul reclamantei nu include "investiţii demarate" înainte de depunerea cererii de finanţare.

În Ghidul specific, sunt definite "perioada de realizare a activităţilor proiectului" şi "perioada de implementare a proiectului", astfel:

Perioada de realizare a activităţilor proiectului după semnarea contractului de finanţare este de maximum 36 de luni şi nu depăşeşte data de 31.12.2023. Perioada de realizare a activităţilor proiectului după semnarea contractului de finanţare poate fi extinsă cu cel mult dublul perioadei prevăzute iniţial, în condiţiile prevăzute în contractul de finanţare, dar nu mai târziu de 31.12.2023.

Perioada de implementare a proiectului cuprinde, atât activităţile realizate înainte de depunerea cererii de finanţare, cât şi activităţile ce urmează a fi realizate după momentul contractării proiectului. Aceasta este calculată în mod automat odată cu completarea cererii de finanţare.

Astfel, rezultă că perioada de realizare a activităţilor proiectului este inclusă în perioada de implementare a proiectului, instanţa de fond reţinând în mod corect aceste aspecte, contrar susţinerilor recurentului-pârât.

Realizarea efectivă a investiţiei/a activităţilor proiectului se face în Anul 2 de implementare a proiectului, ceea ce înseamnă că finalul celui de-al doilea exerciţiu financiar complet după realizarea efectivă a investiţiei/a activităţilor proiectului este Anul 4, anul în care Rata solvabilităţii generale este 4,02.

Activităţile realizate înaintea depunerii cererii de finanţare trebuiau obligatoriu menţionate şi justificate în calendarul de desfăşurare a activităţilor.

Poziţia recurentului-pârât cu privire modul de interpretare diferit, de la un proiect la altul, a dispoziţiilor privind Subcriteriul 1.4.1 - Rata rentabilităţii generale, nu poate fi primită în apărarea acestuia. Modalitatea de calcul este aceeaşi pentru toate proiectele care se depun în cadrul Programului Operaţional Regional 2014 -2020, Axa Prioritară 2 - îmbunătăţirea competitivităţii întreprinderilor mici şi mijlocii (Nr. apel: POR/780/2/2), indiferent de componenţa comisiilor care soluţionează contestaţiile sau de experţii independenţi care au acordat punctajul iniţial. Este adevărat că toate proiectele se analizează în mod particular, în funcţie de investiţia care face obiectul proiectului, dar modalitatea de calculare a ratei solvabilităţii generale este identică pentru toate proiectele şi are la bază perioadă de implementare a proiectului indicată de către solicitant.

Astfel, în mod corect instanţa de fond a reţinut că noţiunile esenţiale din Ghidul specific, cu repercusiuni directe asupra punctajului acordat, trebuie să fie interpretate previzibil, accesibil şi unitar iar chestiunea interpretării acestora nu poate depinde exclusiv de dreptul la opinii diverse ale experţilor. Totodată, în mod corect instanţa de fond a reţinut faptul că respectarea principiilor liberului acces la procedurile de finanţare pentru dezvoltarea activităţii economice şi concurenţa loială ferită de orice împrejurări discriminatorii nu este compatibilă cu susţinerile recurentului-pârât, în sensul că evaluarea se realizează de experţi diferiţi ce pot avea opinii diferite.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentul-pârât cu privire la faptul că AM POR ar mai fi admis o contestaţie similară formulată în privinţa altui proiect şi acest fapt nu poate constitui un criteriu de cenzurare care să susţină nelegalitatea şi netemeinicia actului administrativ contestat, Înalta Curte apreciază că regulile stabilite în Ghidul specific trebuie aplicate tuturor proiectelor depuse, indiferent de apelul de proiecte şi anul depunerii proiectelor.

Recurentul-pârât a contestat suma acordată de către instanţa de fond ca şi cheltuieli de judecată, solicitând aplicarea de către instanţa de recurs a dispoziţiilor art. 451, alin. (2) C. proc. civ.

Înalta Curte constată că instanţa de fond având în vedere circumstanţele cauzei în mod corect a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 451, alin. (2) C. proc. civ. şi a obligat recurentul-pârât la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2.975 RON.

Înalta Curte are în vedere şi Decizia nr. 3/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie –Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin care s-a stabilit că: "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.."

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

În temeiul dispoziţiilor art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei la plata sumei de 2.499 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către reclamant A. S.R.L..

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat şi va obliga recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei la plata sumei de 2.499 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către reclamanta A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei nr. 183 din 14 iunie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Craiova– secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei la plata sumei de 2.499 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către reclamant A. S.R.L..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2022.