Judicial suspension of administrative act withdrawing forest exploitation certification requires cumulative proof of justified case and imminent irreparable damage

Şedinţa publică din data de 2 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2021 la data de 28 ianuarie 2021, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor – ROMSILVA – Direcţia Silvică Suceava a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere a solicitat:

1). Anularea hotărârii nr. 9/24.09.2020 a pârâtei de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/27.09.2018 deţinut de RNP- ROMSILVA – Direcţia Silvică Suceava – Ocolul Silvic Moldoviţa, hotărâre ce a fost dată la propunerea Gărzii Forestiere Suceava, respectiv Raportul nr. x/18.08.2020 privind rezultatul controlului parţial efectuat în cantonul silvic nr. 3 Tonova din cadrul Ocolului Silvic Moldoviţa, subunitate a Direcţiei Silvice Suceava;

2) Constatarea suspendării de drept a actului administrativ contestat – în principal,

3) În subsidiar, suspendarea executării Hotărârii nr. 9/24.06.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/23.07.2019, deţinut de RNP- ROMSILVA- Direcţia Silvică Suceava – Ocolul Silvic Marginea, hotărâre ce a fost dată la propunerea Gărzii Forestiere Suceava prin adresa din 03.06.2020, însoţită de raportul nr. x/25.05.202, ca parte integrantă a acesteia.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Suceava – secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 44 din 24 mai 2021, a respins cererea de constatare a suspendării de drept a actului administrativ contestat şi cererea subsidiară de suspendare a executării Hotărârii nr. 9 din 24 septembrie 2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere ca nefondate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Regia Naţională a Pădurilor – ROMSILVA – Direcţia Silvică Suceava a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la cererea de constatare a suspendării de drept a Hotărârii nr. 9/24.06.2020 de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/27.09.2018, apreciem ca fiind greşita soluţia instanţei de fond, întrucât:

- Regulamentul pentru organizarea, funcţionarea şi componenţa Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră aprobat prin O.M. 1106/2018, modificat prin Ordin nr. 485/2020 dispune, la art. 21:

(3) Se interzice, pentru o perioadă de trei ani de la data retragerii certificatului de atestare/reatestare, atestarea operatorului economic pentru activitatea de exploatare forestieră căruia i s-a retras certificatul de atestare în condiţiile prevăzute la alin, (1) lit. b)-i);

(5) Perioada de trei ani de la data retragerii certificatului de atestare/reatestare prevăzută la alin. (3) şi (4) curge de la data aplicării sancţiunii de către comisie, respectiv de la data rămânerii definitive a hotărârii instanţei de judecată în cazul contestării sancţiunii în instanţă.

- a fost contestată Hotărârea nr. 6/25.06.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră,

- dispoziţiile art. 21 alin, 5 fac trimitere la perioada de la care începe să îşi producă efecte sancţiunea retragerii certificatului de atestare, (în cauză operează suspendarea de drept).

Pentru aceste considerente operează suspendarea de drept a Hotărârii nr. 6/25.06.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/23.07.2019, deţinut de R.N.P. -ROMSILVA - D.S. SUCEAVA - O.S. MARGINEA, pana la soluţionarea definitiva a celor doua dosare.

Referitor la admisibilitatea cererii de suspendare, apreciază de asemenea greşită soluţia instanţei de fond, întrucât se impune suspendarea executării actului până la finalizarea de către organele judiciare a constatării ca faptele pentru care au fost sesizate organele de cercetare penala întrunesc elementele constitutive ale infracţiuni de tăiere ilegală.

Astfel, sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, respectiv îndoiala puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, arată ca aceasta rezidă din încălcarea clară a normelor de drept procedural şi material, care poate fi identificată de instanţă cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor, fără a se prejudeca fondul litigiului.

Doctrinar, arată că obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate a acestuia, unanim acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivel comunitar, motivarea constituind o garanţie împotriva arbitrariului.

Actul administrativ trebuie să conţină şi elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile hotărârii, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Astfel, actul din speţă trebuie să cuprindă în mod obligatoriu motivele de fapt şi de drept care au determinat propunerea de retragere a certificatului de atestare, întrucât numai în acest fel este posibilă exercitarea controlului judiciar asupra legalităţii măsurii, insuficienţa motivării sau nemotivarea acestuia atrăgând nulitatea actului administrativ.

Simpla afirmaţie că formaţia de exploatare a OS Moldoviţa- Direcţia Silvică Suceava s-ar face vinovată de tăierea ilegală în parchete autorizate spre exploatare, nu este suficientă pentru a acoperi cerinţa legală.

Aspectele înscrise în Raportul nr. x/18.08.2020 nu sunt reale, ele urmând a fi clarificate în urma unei eventuale cercetări penale.

În speţă, nu există o hotărâre penală prin care să se fi dispus condamnarea pentru tăieri ilegale astfel că nu s-a făcut dovada existenţei vinovăţiei.

În ce priveşte iminenţa producerii unei pagube, ca şi chestiune de fapt, lăsată la aprecierea instanţei investite cu soluţionarea cererii de suspendare, aceasta este evidentă în speţă.

Astfel, prin punerea în executare a actului, recurenta susţine că este lipsită efectiv de dreptul de a exploata, aceasta fiind activitatea principală conform certificatului.

La momentul comunicării actului administrativ, exploatarea pădurii fiind în curs, reprimirea parchetelor din care se exploata masa lemnoasă urma să aibă loc după terminarea lucrărilor, însă prin punerea în executare a actului atacat ne aflăm în imposibilitatea de a executa obligaţiile şi astfel se produc prejudicii iremediabile fondului forestier.

Nu în ultimul rând, la momentul de faţă, formaţia de exploatare are un număr de 12 de salariaţi, toţi angajaţii având încheiat contract individual de muncă, retragerea certificatului de atestare având efecte directe şi asupra lor, aceştia riscând să îşi piardă practic locul de muncă.

Prejudiciul desemnează orice încălcare a unui drept care are o valoare patrimonială; fiind considerat cert atât prejudiciul actual, cât şi cel viitor, cu condiţia să fie previzibil.

De asemenea, prejudiciul poate fi atât unul material, efectiv, cât şi procesual, prin suspendare legiuitorul înţelegând să asigure protecţie persoanelor fizice şi juridice, în raport cu autorităţile publice, ale căror acte sunt executorii de drept, cu scopul de a evita exercitarea de către autorităţile publice a prerogativelor pe care le au, în mod discreţionar.

1. Relativ la actul administrativ supus analizei, arată că, în conformitate cu dispoziţiile art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulamentul pentru organizarea, funcţionarea şi componenţa Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră aprobat prin O.M. 1106/2018, modificat prin Ordin nr. 485/2020, se stipulează imperativ:

Certificatele de atestare/reatestare emise se retrag, după caz de către Comisie in una din următoarele situaţii: daca exista raport de control aprobat de conducătorul entităţii din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare.

Aşadar simpla aprobare a propunerii de retragere, înaintată Comisiei, produce efecte juridice, întrucât această din urmă entitate are obligaţia retragerii şi nu a analizei, fiind act subsecvent propunerii de retragere.

2. Privitor la fondul cererii de suspendare arată că soluţia instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, în condiţiile în care dispoziţiile art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulament, prevăd:

Certificatele de atestare/reatestare emise se retrag, după caz, de către Comisie în una dintre următoarele situaţii:

i) dacă sunt constatate vătămări ale seminţişurilor utilizabile peste procentul admis de normele tehnice sau tăieri ilegale în parchete autorizate spre exploatare, a căror valoare depăşeşte de cinci ori preţul unui metru cub de masă lemnoasă pe picior: sancţiunea se aplică operatorului economic care execută lucrările de exploatare a masei lemnoase, consemnate într-un raport de control aprobat de conducătorul entităţii din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare.

Astfel, textul actului normativ impune întrunirea a două condiţii:

- existenţa tăierii ilegale, constatate, în parchete autorizate spre exploatare, a căror valoare depăşeşte de cinci ori preţul unui metru cub de masă lemnoasă pe picior;

- existenţa unui raport de control aprobat de conducătorul entităţii din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare.

Astfel, atâta vreme cât prin Raportul anterior menţionat se propune sesizarea organelor de cercetare penală pentru faptele care pot întruni elementele constitutive ale infracţiuni de tăiere ilegală şi, la acest moment, nu suntem în prezenţa unei infracţiuni constatate de către organele judiciare, aşa cum impune art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulament, propunerea de retragere se prezintă ca fiind atât prematură, cât şi nelegală.

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a dispoziţiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte cererea principală, având ca obiect constatarea suspendării de drept a actului administrativ contestat, se reţine că temeiul juridic indicat de reclamantă în susţinerea acestei cereri este reprezentat de dispoziţiile art. 21 alin. (5) din Regulamentul pentru organizarea, funcţionarea şi componenţa Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră aprobat prin O.M. 1106/2018, modificat prin Ordin nr. 485/2020.

Susţinerile recurentei- reclamante potrivit căruia, în cazul în care nu ar opera suspendarea de drept, ar fi dată una din următoarele situaţii: cea a încălcării dispoziţiilor legale cuprinse în art. 21 alin. (5) teza a II-a, în sensul că nu s-ar da curs efectelor legale pe care acesta le produce, ori, cea a unei duble sancţionări, în sensul că de la momentul retragerii certificatului, până la momentul rămânerii definitive a hotărârii instanţei de judecată ar curge un termen nedeterminat, iar de la momentul rămânerii definitive a hotărârii instanţei de judecată, ar mai curge un termen de 3 ani în care ar opera sancţiunea, nu poate fi validat de instanţă.

Cu privire la susţinerile de mai sus, Înalta Curte apreciază că nu poate deduce instituirea unui caz de suspendare de drept din durata nedeterminată a producerii efectelor ce decurg din hotărârea de retragere a certificatului de atestare, în situaţia contestării sale în instanţă, atâta vreme cât actul normativ incident nu conţine prevederi exprese cu privire la suspendarea efectelor actului administrativ de retragere a certificatului de atestare/reatestare de la data aplicării sancţiunii şi până la data rămânerii definitive a hotărârii instanţei de judecată, în cazul contestării sancţiunii în instanţă. Mai ales în condiţiile în care regula generală este că actele administrative sunt executorii.

Referitor la cererea subsidiară, de suspendare a executării Hotărârii nr. 9/24.06.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/23.07.2019, deţinut de RNP- ROMSILVA- Direcţia Silvică Suceava – Ocolul Silvic Marginea, din perspectiva îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curtea reţine că actul administrativ cu caracter unilateral se bucură de prezumţia de legalitate şi se execută din oficiu, însă de la această regulă există o situaţie de excepţie, când efectele acestuia sunt vremelnic întrerupte prin suspendarea executării actului, împrejurare în care legea impune îndeplinirea cumulativă a două condiţii: cazul bine justificat şi paguba iminentă,

Instanţa de fond a făcut analiza condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, constatând în mod legal şi temeinic, în speţa de faţă, lipsa unor argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat şi nici existenţa unei pagube iminente.

Referitor la condiţiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat şi paguba iminentă, Curtea reţine că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înţelege - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş), prin pagubă iminentă se înţelege-prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public. Cele două condiţii de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ.

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecţie jurisdicţională provizorie, fără a se recunoaşte, totuşi, eficacitatea necesară acţiunii administrative. De asemenea, a reţinut că autorităţile administrative acţionează în numeroase domenii şi că activităţile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertăţile şi interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanţe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului.

În situaţia în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorităţi jurisdicţionale, iar aceasta nu s-a pronunţat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiaşi autorităţi jurisdicţionale sau unei alte autorităţi jurisdicţionale competente să decidă măsuri de protecţie provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicţională chemată să decidă măsuri de protecţie provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situaţia în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat şi în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ."

Protecţia provizorie a drepturilor şi intereselor persoanelor private este reiterată şi de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniştrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative şi jurisdicţionale în domeniul dreptului administrativ, astfel:

"Când legea nu prevede că introducerea unei contestaţii împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorităţi administrative sau jurisdicţionale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecţia drepturilor şi intereselor lor."

Jurisprudenţa europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviinţată, daca s-a stabilit şi că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părţilor ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar şi ca instanţa de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluţii posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt şi în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele şi argumentele reclamantului din cadrul acţiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie".

Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanţa nu mai trebuie să îşi formeze convingerea că acţiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acţiunea principală sunt suficient justificate.

Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenţei sau nu a condiţiei cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a susţinut în motivarea cererii că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, invocând argumentele din cererea iniţială.

În speţă, petenta a invocat o pretinsă nemotivare a actului atacat, însă aceste susţineri, în opinia curţii, nu au un grad suficient de ridicat de pertinenţă pentru a pune în mod serios la îndoială legalitatea actului în discuţie. Astfel, prin hotărâre în cauză s-a aprobat propunerea de retragere a atestatului în cauză în baza Raportului nr. x/18.08.2020 al Gărzii Forestiere Suceava, act premergător celui atacat în cauză, care cuprinde descrierea neregulilor reţinute în sarcina reclamantei, constatări care au stat la baza adoptării măsurii contestate în cauză. Ori practica judiciară a admis, în mod constant, posibilitatea suplinirii eventualelor deficienţe ale actului administrativ prin intermediul menţiunilor cuprinse în actele premergătoare acestuia. De asemenea, pretinse inexactităţi ale celor constate de reprezentanţii instituţiei ce a întocmit raportul ţin de starea de fapt din cauză, aspecte ce pot fi puse în discuţie doar cu prilejul examinării fondului pricinii. Nici faptul că pretinsa tăiere nelegală de arbori ar fi trebuit constată de organele de cercetare penală nu se poate constitui într-un argument în favoarea tezei nelegalităţii actului contestat, întrucât este cert faptul că reprezentanţii instituţiei care a întocmit raportul aveau abilitarea de a constata nereguli de felul celor identificate în cauză.

Înalta Curte reţine că aceste argumente ce privesc un control de legalitate de fond nu se pot analiza în cadrul unei proceduri sumare a suspendării, unde instanţa trebuie să facă un control asupra unor motive aparente de legalitate, fiind necesare administrarea de probatorii, analiza îndeplinirii condiţiilor de suspendare nu poate antama fondul pricinii într-o asemenea manieră în care să conducă la un examen de legalitate identic acţiunii în anulare.

Instanţa de fond, a făcut un control sumar de legalitate, din punct de vedere al condiţiei privind cazul temeinic justificat, concluzionând că susţinerile reclamantei sunt neîntemeiate, concluzie la care se putea ajunge doar la o analiză pe fond, şi prin urmare nu pot fi avute în vedere nici în aparenţă, pentru a duce la suspendarea executării parţiale a actului administrativ.

Aprecierea cumulativă a îndeplinirii celor două condiţii trebuie să se facă în concordanţă cu caracterul de măsură de protecţie provizorie pe care-l are suspendarea executării actului administrativ, or din acest punct de vedere, nu se poate face o analiză separată a condiţiei cazului temeinic justificat fără să se aibă în vedere şi prejudiciul cauzat reclamantului prin punerea în executare a actului administrativ.

În ceea ce priveşte existenţa condiţiei referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, se constată că, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, prin "pagubă iminentă" se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Analizând această cerinţă, Înalta Curte apreciază că în mod legal şi temeinic prima instanţă a reţinut că nu este îndeplinită în cauză, paguba iminentă presupunând o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Deşi este cert faptul că retragerea atestatului în cauză poate fi de natură a pune recurenta-reclamantă într-o situaţie economică dificilă, generată de imposibilitatea exploatării de material lemnos, aceasta nu a făcut dovada că prejudiciu material ce i-ar fi cauzat ar fi greu sau imposibil de reparat. De asemenea, deşi recurenta-reclamantă susţine că imposibilitatea de a desfăşura activităţi de exploatare material lemnos ar fi de natură să afecteze angajaţii RNP- ROMSILVA – D.S. Suceava – O.S. Moldoviţa, nu au fost produse dovezi minimale din care să rezulte teza susţinută de aceasta.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

5. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Regia Naţională a Pădurilor-Romsilva-Direcţia Silvică Suceava împotriva sentinţei nr. 44 din 24 mai 2021, pronunţate de Curtea de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2022.