Pharmacy licensing: demographic criterion based on registered domicile rather than effective residents

Şedinţa publică din data de 2 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 13.01.2020, reclamantul Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi A. S.R.L., anularea Autorizaţiei de funcţionare nr. x din 22.10.2019 emise de Ministerul Sănătăţii, prin intermediul căreia s-a autorizat funcţionarea farmaciei comunitare S.C. A. S.R.L., la adresa din Municipiul Vaslui, judeţul Vaslui, şi a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia şi suspendarea autorizaţiei de funcţionare până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Prin încheierea de şedinţă din 7 mai 2020, Curtea a respins excepţiile necompetenţei teritoriale, a netimbrării cererii de suspendare a executării autorizaţiei de funcţionare şi a excepţiei conexităţii, invocate de pârâţi prin întâmpinări.

Prin încheierea de şedinţă din 14 mai 2020, Curtea a respins, ca neîntemeiate, excepţiile nulităţii, a lipsei calităţii procesuale active şi a lipsei interesului invocate de pârâţi, şi cererea de suspendare a executării autorizaţiei de funcţionare nr. x/22.10.2019.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1098 din 29 octombrie 2020, Curtea a respins acţiunea în anulare formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

A obligat reclamantul la plata către pârâta S.C. A. S.R.L. a sumei de 1.726,38 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată (onorariu avocaţial).

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţe, reclamantul Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui a formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare pe fond, admiterea cererii de anulare, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată.

Printr-o primă critică, recurentul-reclamant susţine greşita aplicare şi interpretare a disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, interpretate prin Decizia nr. 768/18.12.2014 a Curţii Constituţionale referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 12 şi art. 42 din Legea farmaciei nr. 266/2008, astfel că sentinţa atacată este pronunţă cu vădita nesocotire a criteriului demografic.

Criteriul demografic, susţine recurentul-reclamant, se impune a fi raportat la numărul de locuitori ai unei localităţi (rezidenţi), iar nu la numărul de persoane cu domiciliul stabilit pe raza localităţii.

Prima instanţă, în mod criticabil, pune semnul egalităţii între noţiunea de locuitor şi aceea de persoană cu domiciliul pe raza unei localităţi, asumând că în lipsa unei definiţii a locuitorului în Legea nr. 266/2008, cadrul normativ în materia evidenţei populaţiei îşi va găsi incidenţa şi în ceea ce priveşte interpretarea art. 12 din Legea nr. 266/2008.

O atare interpretare contravine flagrant scopului urmărit de legiuitor prin reglementarea criteriului demografic drept condiţie esenţială pentru autorizarea farmaciilor comunitare.

Decizia nr. 768/2014 a Curţii Constituţionale identifică la paragrafele 21, 23 şi 24 din considerente, obiectivul urmărit de legiuitor şi anume, interesul general prin asigurarea protecţiei sănătăţii publice, aprovizionarea sigură şi de calitate cu medicamente a populaţiei, toate acestea realizându-se prin impunerea criteriului demografic.

Recurentul-reclamant consideră că de aici se deduce că noţiunea de locuitor la care se referă art. 12 din Legea nr. 266/2008 priveşte numărul de persoane care locuiesc în mod efectiv/real într-o localitate.

Aceeaşi interpretare reiese şi din faptul că emiterea adeverinţei privind numărul de locuitori trebuie să se facă de către autoritatea administraţiei publice locale şi nu de către Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administraţia Bazelor de Date – DEPADB, din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Aceeaşi concluzie reiese şi din interpretarea şi aplicarea dreptului Uniunii Europene, respectiv a dispoziţiilor Regulamentului (UE) nr. 1260/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului, unde noţiunea de "populaţia rezidentă în mod obişnuit" desemnează toate persoanele care au reşedinţa obişnuită într-un stat membru la momentul de referinţă, determinat de faptul că au locuit la reşedinţa obişnuită o perioadă neîntreruptă de cel puţin 12 luni înainte de momentul de referinţă sau au sosit la reşedinţa obişnuită în cursul celor 12 luni precedente momentului de referinţă cu intenţia de a rămâne pentru cel puţin un an.

Raţiunea farmaciilor comunitare reprezintă un element cheie al sistemului de sănătate publică, în conformitate cu prevederile art. 11 din Legea nr. 266/2008, or aplicarea criteriului demografic, în raport de numărul de persoane domiciliate pe raza unei localităţi conduce la disoluţia rolului farmaciei şi la lezarea ireversibilă a sistemului de sănătate publică.

Autorizarea unui număr de farmacii cu mult mai mare decât nevoia reală a comunităţii conduce la migrarea farmaciştilor din zonele rurale, expunerea populaţiei din zonele urbane la o prezenţă agresivă a farmaciştilor, ce conduce la un consum excesiv de medicamente şi la nesocotirea standardelor deontologice, în acelaşi sens pronunţându-se şi CJUE în cauzele conexe C-570/07 şi C-571/07.

Prin urmare, criteriul demografic, se impune a fi analizat în raport de adresa nr. x/29.05.2019, emisă de Primarul Vaslui, în baza adresei nr. x/16.04.2019 a Direcţiei judeţene de Statistică Vaslui, potrivit căreia populaţia rezidentă a municipiului Vaslui, la recensământul din anul 2011 a fost de 55.407 persoane, iar lipsa unor date mai recente nu poate să îi fie imputată.

Recurentul-reclamant susţine interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 10 din Legea nr. .266/2008, forma în vigoare la data depunerii cererii de autorizare a funcţionării farmaciei (08.04.2019), în sensul că controlul privind conformitatea/neconformitatea spaţiului se impunea să fie realizat de către Direcţia de Sănătate Publică Vaslui şi nu de Ministerul Sănătăţii.

Faptul că Ordinul nr. 962/2009 privind normele de punere în aplicare nu a fost pus în acord cu dispoziţiile Legii nr. 266/2008, act juridic cu forţă superioară, nu poate fi imputat recurentului-reclamant, în acelaşi sens fiind şi dispoziţiile art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

1. Cu privire la excepţia de nelegalitate a Adresei nr. x/31.05.2019 emise de Primăria mun. Vaslui

În motivarea excepţiei de nelegalitate, recurentul-reclamant susţine că prin cererea introductivă de instanţă s-a solicitat anularea autorizaţiei de funcţionare nr. x/22.10.2019 pentru A. S.R.L., precum şi a operaţiunilor care au stat la baza emiterii acesteia.

Aceeaşi parte arată că prima instanţă s-a raportat la Adresa nr. x/2019, acesta fiind actul la care s-a raportat pârâtul Ministerul Sănătăţii pentru emiterea autorizaţiei de funcţionare.

Prima instanţă a considerat că adresa/adeverinţa analizată a fost emisă cu respectarea legii, motiv pentru care recurentul-reclamant înţelege să invoce excepţia de nelegalitate a aceleiaşi adrese, arătând că are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual şi de aceasta depinde soluţionarea cauzei.

Pe fondul excepţiei de nelegalitate, recurentul-reclamant invocă interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 155 alin. (5) lit. d) rap. la art. 129 alin. (7) lit. c) din Codul administrativ, deoarece primarul este obligat să pună la dispoziţia persoanelor interesate datele statistice necesare aplicării criteriului demografic, adică numărul de locuitori efectivi ai municipiului Vaslui.

De asemenea, se invocă interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, rap. la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 97/2005, care se referă la persoanele care locuiesc în mod efectiv pe raza mun. Vaslui.

Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Adresei nr. x/2019 emisă de Primăria mun. Vaslui, întrucât instanţa de fond a analizat respectivul înscris pe cale principală, odată cu soluţionarea cererii de anulare a autorizaţiei de funcţionare nr. x/22.10.2019, astfel cum a solicitat reclamanta A. S.R.L. prin acţiunea introductivă.

Adresa emisă de Primăria mun. Vaslui a stat la baza emiterii autorizaţiei de funcţionare în cauză, de unde rezultă că este o operaţiune administrativă prealabilă şi nu are natura juridică a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, cum pretinde recurentul-reclamant.

Actul care produce efecte juridice, în sensul Legii contenciosului administrativ, este autorizaţia de funcţionare care nu putea să fie emisă în lipsa adresei privitoare la numărul de locuitori aflaţi pe raza mun. Vaslui.

Întrucât atât actul administrativ, cât şi operaţiunea administrativă au fost analizate pe prima instanţă, din punct de vedere al legalităţii acestora, invocarea excepţiei de nelegalitate cu privire la un act premergător este inadmisibilă.

Aceeaşi soluţie s-ar fi impus şi în ipoteza în care Adresa nr. x/31.05.2019 avea natura juridică a unui act administrativ individual, cum susţine recurentul-pârât, deoarece instanţa de fond a analizat înscrisul pe cale principală, fiind inadmisibilă analizarea şi pe calea excepţiei de nelegalitate, excepţie de fond, în viziunea disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

2. Cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Recurentul-reclamant solicită Înaltei Curţi să pronunţe, în temeiul art. 519 C. proc. civ., o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept a interpretării disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, respectiv dacă numărul de locuitori, dovedit prin adeverinţă eliberată de autoritatea administraţiei publice locale, în funcţie de care se realizează înfiinţarea unei farmacii comunitare reprezintă numărul de persoane care locuiesc în mod efectiv pe raza unei localităţi, astfel cum aceste informaţii rezultă în urma recensământului populaţiei sau numărul de persoane care au domiciliul stabilit pe raza localităţii, astfel cum aceste informaţii rezultă din evidenţele Direcţiei pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date.

Înalta Curte va respinge cererea formulată, considerând că nu sunt îndeplinite cumulativ dispoziţiile prevăzute de art. 519 C. proc. civ., avându-se în vedere că se solicită, prin interpretarea disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, dezlegarea fondului pricinii şi nu lămurirea unei chestiuni de drept.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului exercitat în cauză

Analiza motivelor de casare

Motivul de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmează să fie respins ca nefondat.

Potrivit disp. art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei nr. 266/2008, înfiinţarea unei farmacii comunitare în mediul urban se face în funcţie de numărul de locuitori, dovedit prin adeverinţă eliberată de autoritatea administraţiei publice locale.

Recurentul-reclamant consideră că interpretarea prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 s-a făcut cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum această noţiune este interpretată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 768/2014 şi definită prin Regulamentul (UE) nr. 1260/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20.11.2013 privind statisticile demografice europene.

Înalta Curte reţine că cele două acte invocate, decizia Curţii Constituţionale a României şi Regulamentul UE, nu reprezintă norme de drept material, în sensul disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. .

În legătură cu decizia Curţii Constituţionale se pune problema nesocotirii soluţiei şi argumentelor referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor invocate, deoarece interpretarea legii este dată în competenţa instanţelor judecătoreşti.

Se constată că prin Decizia nr. 768/2014, Curtea Constituţională a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 12 şi art. 42 din Legea farmaciei nr. 266/2008, reţinând că instituirea criteriului demografic nu încalcă libertatea economică, este necesară şi proporţională, faţă de obiectivul de interes public urmărit de legiuitor.

În acelaşi timp, prin decizia pronunţată, Curtea Constituţională nu a interpretat în niciun mod disp. art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei, mai mult a citat jurisprudenţa CJUE (parg. 17 şi 18), inclusiv hotărârea menţionată prin motivele de recurs, conform căreia fiecare stat membru al Uniunii Europene este liber să îşi proiecteze propriul sistem de protecţie a sănătăţii publice.

În acelaşi sens, Regulamentul (UE) 1260/2013 nu împiedică statul membru să adopte propriul act intern, care poate să fie mai strict sau mai larg decât cel cuprins în actul european, cum este O.U.G. nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor.

Înalta Curte constată că interpretarea şi aplicarea disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 a fost realizată de către prima instanţă în concordanţă cu prevederile C. civ. şi ale O.U.G. nr. 97/2005, persoana fizică fiind prezumată a locui în mod efectiv la adresa de domiciliu, noţiunea de "locuitor" fiind similară cu cea de "persoană domiciliată".

Solicitarea ca Ministerul Sănătăţii să apeleze la datele statistice deţinute de Direcţia Judeţeană de Statistică Vaslui este eronată, având în vedere că prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 obligă ca numărul de locuitori să fie dovedit prin adeverinţă emisă de autorităţile administraţiei publice locale, astfel cum s-a realizat în cauză.

Din această perspectivă nu se poate invoca nesocotirea prevederilor art. 34 din Constituţia României, ce protejează şi garantează dreptul la ocrotirea sănătăţii publice, iar neconstituţionalitatea textului de lege nu s-a pronunţat de către Curtea Constituţională.

În ceea ce priveşte greşita interpretare şi aplicare a disp. art. 10 din Legea nr. 266/2008, forma în vigoare la data depunerii cererii de autorizare a funcţionării farmaciei – 08.04.2019, respectiv necompetenţa Ministerului Sănătăţii de a verifica conformitatea spaţiului, Înalta Curte constată că argumentele sunt nefondate.

Se reţine că cererea de autorizare, depusă la 08.04.2019 era reglementată de prevederile OMS nr. 962/2009, iar actul a fost abrogat expres la 24.04.2019.

Până la această dată, O.U.G. nr. 58/2017, de modificare a Legii nr. 266/2008, obliga Ministerul Sănătăţii să emită ordinul pentru aplicarea modificărilor şi completărilor aduse Legii farmaciei, însă acest ordin a fost emis la 24.04.2019, după depunerea cererii de autorizare la 08.04.2019.

Potrivit disp. art. 3 alin. (2) din OMS nr. 444/2019, dosarele depuse înainte de intrarea în vigoare a acestui ordin, se soluţionează potrivit legislaţiei în vigoare la data depunerii.

OMS nr. 444/2019 este în vigoare, nu a fost anulat de instanţa competentă, este obligatoriu de urmat, astfel că nu se poate considera că a operat o abrogare implicită a OMS nr. 962/2009.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia de nelegalitate a Adresei nr. x/31.05.2019 a Primăriei Municipiului Vaslui, invocată de recurentul-reclamant Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui, ca inadmisibilă.

Respinge cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, formulată de acelaşi recurent-reclamant.

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui împotriva sentinţei nr. 1098 din 29 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.