Conflict of interest in concurrent public office and financial administrator roles; statute of limitations for integrity agency investigations

Şedinţa publică din data de 2 martie 2023

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea, înregistrată, iniţial, la data de 15.10.2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/03.10.2019 emis de pârâtă, prin care au fost identificare elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul conflictelor de interese, întrucât, în perioada 01.04.2012-23.06.2017, a exercitat concomitent atât funcţia publică de referent în cadrul Primăriei Comunie Iclănzel, judeţul Mureş, cât şi funcţia de administrator financiar al Şcolii Gimnaziale Incladu Mare, Comuna Iclănzel, judeţul Mureş.

Prin sentinţa civilă nr. 954 din 11 decembrie 2019, Curtea a admis excepţia necompetenţei teritoriale exclusive ridicate din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş la data de 28.01.2020.

Prin sentinţa nr. 36 din 26 iunie 2020, Curtea a respins, ca nefondată, acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Cererea de recurs. Cererea de sesizare a Curţii Constituţionale. Aspecte procedurale

3.1. Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, admiterea cererii de chemare în judecată.

A susţinut recurenta că, prin modul de soluţionare a cauzei, i-a fost îngrădit în mod discreţionar dreptul la apărare şi la un proces echitabil.

Astfel, la termenul din 12.06.2020, reprezentatul său convenţional a solicitat acordarea unui nou termen de judecată având în vedere imposibilitatea de prezentare. Curtea de Apel Târgu Mureş a respins fără niciun fel de motivare solicitarea şi a reţinut cauza în pronunţare, condiţii în care nu a avut posibilitatea reală de a se apăra şi nu a beneficiat de un proces echitabil.

Pe fondul cauzei, a apreciat recurenta că hotărârea este greşită. A reiterat faptul că activitatea de evaluare şi raportul final au fost realizate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010, lucrarea nefiind repartizată în mod aleatoriu, în sistem electronic omologat.

Raportat la perioadele ce au făcut obiectul activităţii de evaluare, cercetarea a fost efectuată cu încălcarea Deciziei nr. 449 din 16 iunie 2015 a Curţii Constituţionale şi a deciziilor ulterioare precum şi a dispoziţiilor art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, conform cărora faptele săvârşite de persoanele aflate în exercitarea funcţiilor publice ce determină starea de incompatibilitate se prescriu în termen de 3 ani de la data săvârşirii lor.

În mod greşit instanţa de fond a considerat că nu au trecut 3 ani de la momentul săvârşirii faptei, interpretând eronat legea când a considerat ca termen de pornire pentru calculul prescripţiei momentul la care a încetat starea de incompatibilitate. Momentul săvârşirii faptei, de la care a început să curgă prescripţia, este momentul în care se pretinde în raport că ar fi intrat în starea de incompatibilitate, respectiv 01.04.2012. Astfel, la data de 01.04.2015, cursul prescripţiei a fost împlinit, iar posibilitatea ANI de a o cerceta şi răspunderea administrativă, civilă, delictuală pentru faptă nu mai putea fi angajată.

Dacă nu se dă efect juridic constatării prescripţiei presupusei stări de incompatibilitate, ar însemna că aceasta este imprescriptibilă, ceea ce ar fi contrar legii şi spiritului acesteia. În sensul prescrierii răspunderii civile, administrative sau disciplinare se circumscriu şi prevederile Legii nr. 54/2019 publicată în Monitorul Oficial nr. 222/21.03.2019.

Astfel, starea de incompatibilitate a fost prescrisă sub imperiul C. civ., respectiv a dispoziţiilor art. 2517 din Legea nr. 287/2009.

În continuarea recursului, recurenta-reclamantă a arătat că nu a ştiut şi nu ar fi putut să-şi dea seama (neavând studii juridice) că situaţia respectivă poate genera stare de incompatibilitate, întrucât art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 prevede că "Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice." De asemenea, art. 249 din Legea nr. 1/2011 arată că funcţia de administrator financiar este cuprinsă ca funcţie didactică.

În data de 06.06.2017, a demisionat din funcţia de administrator al Şcolii Gimnaziale Iclandu Mare, deşi activitatea nu avea nicio legătură cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului, neavând nicio clipă intenţia de a încălca legea. Pentru a putea fi încadrată în noţiunea de stare de incompatibilitate, fapta este necesar a fi săvârşită cu intenţie ca formă de vinovăţie, ceea ce nu s-a întâmplat în cazul său.

A mai susţinut recurenta că menţiunile de la pct. 5 din Raportul de evaluare fac dovada certă a faptului că inspectorul şi-a depăşit atribuţiile prevăzute de Legea nr. 176/2010, a acţionat cu vădită imparţialitate, imixtionându-se în atribuţiile altor organe care, pe baza concluziilor raportului, avea obligaţia de a constata şi de a aplica sancţiunile prevăzute de lege.

A mai precizat recurenta-reclamantă că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418 din 3 iunie 2014, s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. 25 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completare altor acte normative, constatându-se că acestea sunt neconstituţionale în măsura în care sintagma "aceeaşi funcţie" se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din lege.

Având în vedere că art. 25 alin. (2) teza a II-a nu a fost modificat în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, acesta a fost abrogat de drept, impunându-se admiterea recursului.

3.2. În cursul soluţionării recursului, pentru termenul din 7 iunie 2022, recurenta-reclamantă a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate în integralitate a Legii nr. 176/2020 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

3.3. Prin decizia civilă nr. 3255 din 7 iunie 2022, Înalta Curte a anulat recursul formulat de recurenta-reclamantă, ca netimbrat.

Împotriva acestei decizii, recurenta A. a formulat revizuire, înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, prin care a precizat că a făcut dovada timbrării recursului.

Cererea a fost calificată de Înalta Curte, în raport cu motivele invocate, ca fiind contestaţie în anulare.

Prin decizia civilă nr. 4960 din 27 octombrie 2022, Înalta Curtea a admis contestaţia în anulare, a anulat Decizia nr. 3255 din 7 iunie 2022 şi a acordat termen pentru soluţionarea recursului la data de 16 februarie 2023.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente.

5.1. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care a atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.

Or, critica formulată de recurenta-reclamantă, în sensul că prima instanţă nu ar fi amânat judecata cauzei urmare a cererii apărătorului său, nu este aptă a demonstra încălcarea vreunei norme de procedură care să atragă sancţiunea nulităţii, aşa cum prevede cazul de casare invocat.

În acest context, Înalta Curte reţine că art. 222 alin. (1) C. proc. civ. prevede că amânarea judecăţii pentru lipsă de apărare poate fi dispusă, la cererea părţii interesate, "numai în mod excepţional" pentru motive temeinice care nu sunt imputabile părţii sau reprezentantului ei, iar, la alin. (2), se prevede că, dacă instanţa refuză amânarea judecăţii, la cererea părţii, va amâna pronunţarea pentru a se depune concluzii scrise.

Prin urmare, procedura civilă nu instituie obligativitatea amânării judecăţii la cererea părţii, soluţia instanţei cu privire la necesitatea acordării unui termen neputând constitui motiv de casare decât în condiţiile în care respingerea cererii ar fi încălcat principiile unei judecăţi echitabile, ipoteză care nu este incidentă în speţă. În plus, judecătorul fondului a amânat pronunţarea pentru a da posibilitatea apărătorului reclamantei să depună concluzii scrise.

De asemenea, Înalta Curte constată, după cum reiese din încheierile de şedinţă, că instanţa de fond a mai amânat judecata în două rânduri (la termenul din 13 martie 2020 şi la termenul din 15 mai 2020) tot la cererea reprezentantului convenţional al reclamantei, neputându-se reţine că nu ar fi ţinut cont de solicitările apărătorului reclamantei când le-a considerat întemeiate.

Deci, nu sunt întemeiate susţinerile recurentului, în sensul că respingerea cererii de amânare ar constitui un motiv de casare.

5.2. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a adus niciun argument prin care să susţină că hotărârea atacată nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii. Simpla trimitere formală, cu caracter general, la un motiv de casare nu este suficientă pentru a fi analizată de instanţa de control judiciar în lipsa unor argumente concrete care să-l susţină.

Hotărârea de fond îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., iar, după cum se va arăta în continuare, instanţa de control judiciar validează soluţia primei instanţe.

5.3. Nici motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu poate fi reţinut.

Recurenta-reclamantă reiterează, în esenţă, aceleaşi argumente ca şi cele prezentate în faţa instanţei de fond, referitoare la faptul că lucrarea nu ar fi fost repartizată în mod aleatoriu, că s-ar fi prescris dreptul Agenţiei Naţionale pentru Integritate de a desfăşura procedura de evaluare şi că instanţa ar fi interpretat eronat dispoziţilie art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei şi ale art. 249 din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale.

Aspectul repartizării aleatorii a lucrării către inspectorul de integritate vizează situaţia de fapt, avută în vedere prin sentinţa recurată, şi probele administrate.

Or, recursul reprezintă o cale de atac extraordinară, de reformare, ce nu are efect devolutiv, astfel că argumentele recurentei privind interpretarea şi aprecierea probelor, în scopul stabilirii situaţiei de fapt, nu pot forma obiect al analizei instanţei de control judiciar.

O eventuală interpretare eronată a probatoriului administrat nu poate fi invocată pe calea recursului, nefiind motiv de casare în actuala reglementare a C. proc. civ.

De altfel, sub acest aspect, recurenta-reclamantă nu a adus niciun element în plus faţă de cele invocate la judecata în primă instanţă, care a expus, din coroborarea înscrisurilor de la dosar, raţionamentul pentru care a constatat că lucrarea ce o priveşte pe reclamantă a fost repartizată aleatoriu, cu respectarea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

În ceea ce priveşte criticile recurentei-reclamante privind aplicarea eronată a dispoziţiilor legale vizând intervenirea prescripţiei dreptului Agenţiei Naţionale de Integritate de a emite raportul de evaluare, Înalta Curte reţine că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară o activitate administrativă de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege. În acest proces, Agenţia Naţională de Integritate întocmeşte rapoarte, cu valenţele unor veritabile acte administrative, care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.

În exerciţiul acestor competenţe, aşa cum s-a remarcat în Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015, ca urmare a interpretării art. 11 din Legea nr. 176/2010, Agenţia Naţională de Integritate are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite.

Competenţele agenţiei sunt circumscrise din punct de vedere temporal, aşa cum rezultă din decizia amintită, şi de termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2517 din C. civ., sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, abrogat prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ.

Însă în regimul noului C. civ., termenul de prescripţie, conform art. 2523, începe să curgă de la data când titularul dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască naşterea lui. Prin drept la acţiune se înţelege, conform art. 2500 alin. (2) din C. civ., dreptul de a constrânge o persoană, cu ajutorul forţei publice, să execute o anumită prestaţie, să respecte o anumită situaţie juridică sau să suporte orice altă sancţiune civilă, după caz.

Astfel, sunt nefondate aserţiunile recurentei că termenul de prescripţie a început să curgă de la data de 01.04.2012, data numirii sale în funcţia de administrator financiar, şi s-ar fi împlinit la data de 01.04.2015.

Termenul general de 3 ani prevăzut de art. 2523 C. civ. începe să curgă de la data când Agenţia Naţională de Integritate a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască situaţia juridică sau factuală cu relevanţă în exercitarea competenţelor sale, care va fi interpretat în nota specifică a raporturilor de drept public în care acţionează Agenţia, dar nu mai târziu de 3 ani de la momentul încetării funcţiior ori demnităţilor publice care fac obiectul cercetărilor.

Or, în cauză, după cum chiar recurenta-reclamantă a precizat, data la care i-au încetat raporturile de serviciu din funcţia de administrator financiar este 23.06.2017, iar lucrarea de evaluare a fost începută de Agenţia Naţională de Integritate la data de 23.01.2018, în interiorul termenului de prescripţie de 3 ani.

Nu pot fi reţinute nici alegaţiile recurentei-reclamante în sensul că funcţia de administrator ar fi o funcţie didactică.

Potrivit dispoziţiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, care reglementează, în Cap. III, Secţiunea a 5-a, incompatibilităţile privind funcţionarii publici, "Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică", iar art. 94 alin. (2) lit. a) prevede că "Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.".

Aspect necontestat, recurenta-reclamantă A. a deţinut şi a exercitat concomitent, în perioada 01.04.2012 (data numirii în funcţia de administrator financiar) - 23.06.2017 (data încetării raporturilor de serviciu din funcţia de administrator financiar), atât funcţia publică de referent în cadrul Primăriei Comunei Iclănzel, judeţul Mureş, cât şi funcţia de administrator financiar al Şoclii Gimnaziale Iclandu Mare, unitate de învăţământ din Comuna Iclănzel.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că în mod legal prima instanţă a menţinut Raportul de evaluare contestat, interpretând corect dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Trebuie precizat că, de la regula privind incompatibilitatea între calitatea de funcţionar public şi orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, funcţiile de demnitate publică sau activităţile din sectorul privat, instituită prin art. 94 din Legea nr. 161/2003, s-au prevăzut mai multe excepţii -prin art. 96 alin. (1) din aceeaşi lege- printre care "activităţile din domeniul didactic" sau funcţiile exercitate "în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public."

Divergent de punctul de vedere al instanţei de fond şi, implicit, al Agenţiei Naţionale de Integritate, recurenta-reclamantă susţine că activitatea de administrator financiar în sistemul de învăţământ gimnazial poate fi considerată funcţie didactică.

Or, Înalta Curte reţine că statutul personalului didactic este reglementat în Titlul IV din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, iar în art. 233 alin. (1) din lege se prevede că "Personalul didactic cuprinde persoanele din sistemul de învăţământ responsabile cu instruirea şi educaţia."

Funcţiile didactice sunt enumerate de art. 247 din lege, însă funcţia de contabil/administrator financiar nu se regăseşte printre ele.

În acest context, în mod eronat susţine recurenta-reclamantă că funcţia de administrator financiar ar fi cuprinsă în lege ca fiind o funcţie didactică.

Administratorul financiar este prevăzut la art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2011, care enumeră "personalul didactic auxiliar", iar art. 250 din lege prevede, ca şi condiţii de studii, îndeplinirea condiţiilor prevăzute de legislaţia în vigoare pentru funcţia de contabil, contabil-şef.

Or, în raport cu condiţiile de studii pentru activităţile didactice, enumerate la art. 248 din Legea nr. 1/2011, rezultă că activitatea în domeniul didactic este o activitate menită să instruiască, solicitându-se şi certificat de formare psihopedagogică (de nivel I sau II).

Prin urmare, activitatea de administrator financiar nu este o activitate didactică (de instruire), în înţelesul dat de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, neputându-se reţine argumentele recurentei-reclamante.

Nici aprecierile recurentei, vizând o aşa-zisă imixtiune a inspectorului judiciar în raport cu cele consemnate la punctul 5 al Raportului de evaluare, nu sunt fondate, pentru că prin raport au fost consemnate concluziile inspectorului judiciar, redându-se dispoziţiile legale apreciate a fi incidente în cauză.

De asemenea, aspect punctat şi de prima instanţă, nu prezintă nicio relevanţă din punct de vedere al legalităţii raportului de evaluare contestat, susţinerile recurentei că nu ar fi intenţionat să încalce legea şi că pentru a fi încadrată în noţiunea de stare de incompatibilitate fapta este necesar să fie cu intenţie ca formă de vinovăţie.

În fine, argumentele recuentei-reclamante cu privire la art. 2 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 176/2010 nu ar fi fost abrogat, urmare a Deciziei nr. 418 din 3 iunie 2014 a Curţii Constituţionale, nu pot fi avute în vedere, de vreme ce, prin decizia menţionată, Curtea Constituţională a statuat că articolul vizat este constituţional, stabilind un unic înţeles constituţional al acestui articol (în măsura în care sintagma "aceeaşi funcţie" se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeaşi lege).

Prin urmare, susţinerile recurentului-reclamant nu sunt apte a dovedi incidenţa niciunuia dintre motivele de casare invocate, prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 sau 8 C. proc. civ., hotărârea recurată fiind pronunţată şi motivată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile în cauză.

5.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 36 din 26 iunie 2020 a Curţii de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.