Timeliness of preliminary complaint and inadmissibility of re-tender request in administrative transport dispute

Şedinţa publică din data de 23 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Iaşi, secţia a II-a civilă - contencios administrativ şi fiscal la data de 04 mai 2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâţii A.R.R. Bucureşti, A.R.R. Iaşi şi S.C. B. S.R.L., solicitând anularea parţială a actului administrativ intitulat Program de Transport rutier interjudeţean 2013-2019 (prelungit până la 30 iunie 2023) întocmit de pârâta ARR şi modificat la 15 octombrie 2014, în ceea ce priveşte codul 2337, anularea licenţelor şi graficelor de circulaţie aferente celor 11 curse ale traseului Iaşi-Piatra Neamţ, eliberate către B. S.R.L., sub codul 2337, de Agenţia ARR Iaşi la data de 15 octombrie 2014, anularea licenţelor şi graficelor de circulaţie eliberate la data de 24 septembrie 2015 care au fost atribuite către societatea B. S.R.L. sub codul 2337 pentru toate cele 11 curse, prin introducerea staţiilor Strunga, Dulceşti, Bozieni, Baratca, Girov, staţii regăsite pe itinerariul codului de traseu 2335, cu parcursul de 135 km, precum şi obligarea Autorităţii Rutiere Române - ARR la atribuirea, în cadrul unei şedinţe de atribuire (licitare), a celor 11 curse (suplimentate pe traseul cu codul 2335 şi neatribuite legal), conform art. 57 alin. (1) din OMTI nr. 980/2011 ("Cursele/Traseul din programul de transport interjudeţean se atribuie prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale, în baza criteriilor de evaluare, solicitantului care întruneşte cel mai mare punctaj"), cu respectarea prevederilor dispuse în anexa 18 din OMTI nr. 980/2011, privind criteriile de atribuire valabile la nivelul anului 2014, când s-a făcut, de fapt, schimbarea rutei şi suplimentarea traseului cu codul 2335.

Prin sentinţa civilă nr. 1113 din data de 05 noiembrie 2020, Tribunalul Iaşi, secţia a II-a civilă - contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială, invocată de pârâtele Autoritatea Rutieră Română şi S.C. B. S.R.L., prin întâmpinare şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanţe la data de 23 noiembrie 2020, sub nr. x/2020.

La solicitarea instanţei, reclamantul a adus lămuriri obiectului capetelor 2 şi 3 de cerere, precizând că solicită anularea licenţelor de traseu ale pârâtului S.C. B. S.R.L. seria x, emise la data de 1.05.2013, precum şi a graficelor de circulaţie aferente eliberate la 15 octombrie 2014 şi 24 septembrie 2015.

2. Hotărârea recurată în cauză

Prin sentinţa civilă nr. 93 din 02 iunie 2021, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepţia tardivităţii plângerilor prealabile din 16.12.2019 şi 21.01.2020, invocată de pârâţii A.R.R. şi S.C. B. S.R.L.;

- a admis excepţia tardivităţii cererii reclamantului A. S.R.L. de anulare a licenţelor de traseu ale pârâtului S.C. B. S.R.L. seria x, emise la data de 1.05.2013, precum şi a graficelor de circulaţie aferente eliberate la 15.10.2014 şi 24.09.2015, invocată de pârâtul S.C. B. S.R.L.;

- a admis excepţia inadmisibilităţii celui de al patrulea capăt de cerere, invocată de pârâţii A.R.R. şi S.C. B. S.R.L.;

- a respins cererea formulată de reclamantul A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii A.R.R. Bucureşti, A.R.R. Iaşi şi S.C. B. S.R.L.;

- a obligat reclamantul A. S.R.L. să plătească pârâtului A.R.R. Bucureşti suma de 1975 RON, reprezentând cheltuieli de judecată;

- a obligat reclamantul A. S.R.L. să plătească pârâtului S.C. B. S.R.L. suma de 4000 RON, cu titlu de onorariu avocat.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 93 din 02 iunie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, rejudecând, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Referitor la soluţia instanţei de fond privind admiterea excepţiei tardivităţii plângerilor prealabile din 16 decembrie 2019 şi 21 ianuarie 2020, recurenta-reclamantă a învederat că a fost pronunţată cu interpretarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 3 pct. 15 din Ordonanţa nr. 27/2011 graficul de circulaţie reprezintă documentul care conţine denumirea traseului, capetele de traseu, autogările, staţiile publice aflate pe traseu, distanţele dintre acestea, orele de plecare/sosire din capetele de traseu şi din staţiile publice/autogările aflate pe traseu, zilele în care se efectuează serviciul regulat şi serviciul regulat special, după caz, astfel că, prin urmare, graficul de circulaţie reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter normativ.

În raport şi cu prevederile art. 4 alin. (4) şi ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a solicitat respingerea excepţiei tardivităţii ca neîntemeiată.

Recurenta-reclamantă a solicitat ca în situaţia în care se va aprecia că graficul de circulaţie din data de 15 octombrie 2014 este un act administrativ de sine stătător, instanţa să analizeze excepţia tardivităţii plângerii prealabile prin raportare la data la care partea a luat cunoştinţă de acesta, respectiv 11 decembrie 2019.

În acest sens a mai susţinut şi că instanţa de fond a ignorat efectul pozitiv al considerentelor sentinţei nr. 4/2020 a Curţii de Apel Iaşi, pronunţate în dosarul nr. x/2019, înscrisurile analizate în cadrul prezentului dosar fiind identice cu cele analizate de Curtea de Apel Iaşi în dosarul nr. x/2019, precum şi că instanţa de judecată a reţinut faptul că ar fi luat la cunoştinţă de graficele din 15 octombrie 2014 la data de 16 octombrie 2017, fără un înscris doveditor în acest sens.

Referitor la soluţia instanţei privind admiterea excepţiei inadmisibilităţii capătului 4 de cerere, recurenta-reclamantă a arătat că plecând de la interpretarea greşită a prevederilor art. 8 din Legea 554/2004, instanţa de fond a apreciat că repararea prejudiciului în prezenta cauză ar consta cel mult în repunerea părţilor în situaţia anterioară modificărilor din data de 15 octombrie 2014 şi nu la obligarea ARR la atribuirea, în cadrul unei şedinţe de atribuire (licitare), celor 11 curse (suplimentate pe traseul cu codul 2335 şi neatribuite legal), conform art. 57 alin. (1) din OMTI nr. 980/2011.

Or, susţine că a investit instanţa de judecată cu mai multe capete de cerere, printre care şi anularea parţială a actului administrativ intitulat Program de Transport rutier interjudeţean 2013-2019 (prelungit pana la 30 iunie 2023) întocmit de pârâta ARR şi modificat la 15 octombrie 2014, în ceea ce priveşte codul 2337.

Faptul că programul de transport rutier interjudeţean 2013-2019, prelungit până la 30 iunie 2023, fără a fi avută în vedere modificarea din 15 octombrie 2014, a făcut obiectul unui litigiu soluţionat definitiv, nu poate constitui un impediment în analizarea acestuia de către instanţa învestită cu un capăt de cerere, care vizează modificarea din data de 15 octombrie 2014.

Instanţa, în virtutea principiului disponibilităţii părţilor trebuia să analizeze capătul de cerere astfel cum a fost formulat şi nu să respingă acţiunea ca inadmisibilă.

Actul administrativ, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea 554/2004, care se solicită a fi anulat îl reprezintă Programul de Transport rutier interiudetean 2013-2019, rezultat ca urmare a modificării nelegale din data de 15 octombrie 2014.

Consecinţa firească a anulării parţiale a programului de transport o constituie reluarea atribuirii cu privire la 11 curse, ca urmare a modificării nelegale efectuate.

Prin urmare, în raport de aceste considerente, în mod evident soluţia instanţei de respingere ca inadmisibilă a capătului 4 de cerere este greşită.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 10 august 2021, intimatele-pârâte Autoritatea Rutieră Română şi Agenţia Teritorială ARR Iaşi au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa primei instanţe.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 august 2021, intimata-pârâtă B. S.R.L. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că natura juridică a actelor administrative contestate în cauză nu a făcut obiectul analizei primei instanţe, nefiind astfel supusă dezbaterii şi unei dezlegări proprii a instanţei de fond, reclamanta neformulând apărări în acest sens nici atunci când s-au pus în discuţie excepţiile invocate în faţa instanţei de fond, motiv pentru care criticile invocate omisso medio referitoare la o eventuală aplicare greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) şi ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu vor fi avute în vedere la soluţionarea prezentului recurs.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, plângerile prealabile formulate de reclamant la 16 decembrie 2019 şi 21 ianuarie 2020 vizează modificarea din 15 octombrie 2014 a programului de transport rutier interjudeţean 2013-2019 de către A.R.R. cu privire la codul de traseu 2337 în baza prevederilor art. 61 alin. (1) din O.M.T.I. nr. 980/2011. Această modificare a survenit ca urmare a modificării graficelor de circulaţie, care nu e de natură să determine apariţia unor noi trasee cărora să li se atribuie alte coduri de traseu, fapt statuat cu putere de lucru judecat în considerentele deciziei nr. 3111/10.11.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin care a fost respins recursul declarat într-un litigiu purtat între aceleaşi părţi cu privire la legalitatea programului de transport rutier interjudeţean 2013-2019, prelungit până la 30 iunie 2023.

La interpelarea primei instanţe, reclamantul a adus lămuriri obiectului capetelor 2 şi 3 de cerere, precizând că solicită anularea licenţelor de traseu ale pârâtului S.C. B. S.R.L. seria x, emise la data de 1 mai 2013, precum şi a graficelor de circulaţie aferente eliberate la 15 octombrie 2014 şi 24 septembrie 2015.

Chestiunea esenţială care trebuie dezlegată în cauză, în privinţa capetelor 1-3 ale cererii de chemare în judecată, vizează îndeplinirea procedurii prealabile cu respectarea termenului imperativ prevăzut de lege, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, precum şi respectarea termenului de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ competentă, reglementat de art. 11 din aceeaşi lege.

Înalta Curte aminteşte că articolul 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte ca regulă obligativitatea procedurii administrative prealabile, dreptul unei terţe persoane de a exercita acţiunea prealabilă, conform alin. (3) din Lege, fiind chiar un efect al recunoaşterii terţei persoane ca subiect de drept ce poate sesiza instanţa de contencios administrativ.

Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.

Totodată, Legea contenciosului administrativ arată expres situaţiile în care nu este necesară plângerea prealabilă, în cadrul alin. (5) al art. 7, astfel că în toate celelalte situaţii, indiferent dacă reclamantul este destinatarul actului administrativ sau este un terţ, procedura prealabilă este obligatorie, lipsa acesteia se invocă în condiţiile art. 109 alin. (3) C. proc. civ. şi atrage inadmisibilitatea acţiunii în faţa instanţei.

Aşadar, Legea contenciosului administrativ a prevăzut în art. 7 şi art. 11 două termene ce trebuie avute în vedere de participanţii la procesul civil, atât de părţile implicate, cât şi de instanţa de judecată, şi anume termenul pentru formularea plângerii prealabile, procedură prevăzută de lege ca o condiţie pentru exercitarea dreptului la acţiune şi termenul de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ competentă.

Reţine Înalta Curte că recurenta-reclamantă a mai contestat acelaşi act administrativ intitulat Programul de Transport Rutier Interjudeţean 2013-2019 (prelungit până la 30 iunie 2023), formându-se mai multe dosare pe rolul instanţelor de judecată. Relevant pe aspectul analizat este dosarul nr. x/2017 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în care, în vederea dovedirii motivului de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. cu privire la decizia nr. 3111/10.11.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aceasta a depus o cerere, datată 16 octombrie 2017, prin care a făcut vorbire de licenţele de traseu şi de graficele de circulaţie contestate şi în prezenta cauză şi la care a ataşat aceste înscrisuri.

Practic, la data de 15 octombrie 2014 şi la data de 24 septembrie 2015 au fost modificate staţiile intermediare care figurau iniţial pe licenţe, precum şi graficul de circulaţie prin introducerea unor noi staţii.

Ulterior, conform prevederilor legale, s-au emis noi grafice de circulaţie care prevedeau şi noile staţii, inserându-se modificările şi pe versoul licenţelor de traseu.

Având în vedere succesiunea de modificări, prin luarea la cunoştinţă a ultimelor modificări, cele din anul 2015, se observau implicit şi modificările anterioare, astfel cum sunt acestea inserate pe versoul licenţei şi în noile grafice de circulaţie.

După fiecare modificare au fost emise noi grafice de circulaţie care păstrau, însă, şi staţiile introduse la modificarea anterioară, astfel încât ultimul grafic de circulaţie cuprinde şi staţia introdusă la modificarea anterioară, respectiv la cea din anul 2014.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte nu poate reţine data de 11 decembrie 2019 drept momentul de la care începe să curgă temenul pentru formularea plângerii prealabile, câtă vreme există elemente certe din care reiese că aceasta avea cunoştinţă de modificările din 15 aprilie 2014 şi 24 septembrie 2015 ale Programului de Transport Rutier Interjudeţean 2013-2019.

De altfel, acest aspect a fost dezlegat cu putere de lucru judecat şi prin sentinţa civilă nr. 128/21.12.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020, rămasă definitivă prin decizia nr. 5322/10.11.2022, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie .

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine şi că raţionamentul primei instanţe s-a bazat pe înscrisurile doveditoare menţionate anterior şi care se regăsesc la filele x volumul I dosar nr. x/2020 al Tribunalului Iaşi.

Referitor la efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat al considerentelor sentinţei civile nr. 4/2020 a Curţii de Apel Iaşi, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Înalta Curte constată că acestea fost consecinţa verificării dosarelor nr. x/2019 şi y/2019, înregistrate pe rolul Curţii de Apel Iaşi, instanţa reţinând în mod expres că nu poate verifica în mod direct înscrisurile depuse în dosarul nr. x/2017. Or, în prezenta cauză, au fost depuse în dovedire înscrisuri din dosarul nr. x/2017 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, astfel că este corectă concluzia instanţei de fond potrivit căreia respectivele considerente nu au incidenţă în soluţionarea excepţiilor procesuale absolute dirimante, invocate în cauza de faţă, aprecierile formulate în prezentul litigiu având la bază înscrisuri depuse în alte dosare decât cele verificate direct de instanţa care a pronunţat sentinţa faţă de care s-a invocat efectul pozitiv la autoriăţii de lucru judecat.

Nefondate sunt şi criticile recurentei-reclamante privind soluţia primei instanţe referitoare la cel de al patrulea capăt de cerere.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În condiţiile în care, în cauză, reclamanta a solicitat anularea parţială a Programului de transport rutier interjudeţean 2013-2019, prelungit până la 30 iunie 2023, aşa cum a fost modificat la 15 octombrie 2014 cu privire la codul de traseu 2337, precum şi anularea licenţelor de traseu ale societăţii B. S.R.L. din 1 mai 2013 şi a graficelor de circulaţie aferente din 15 octombrie 2014 şi 24 septembrie 2015, iar nu anularea Programului de transport rutier interjudeţean 2013-2019, prelungit până la 30 iunie 2023, în forma adoptată iniţial de A.R.R. şi care a făcut obiectul dosarului nr. x/2013, soluţionat definitiv prin decizia nr. 3111/10.11.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în recurs, în mod corect prima instanţă, în aplicarea prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a reţinut că repararea pagubei cauzate, în litigiul de faţă, poate consta cel mult în repunerea părţilor în situaţia anterioară modificării graficelor de circulaţie din 15 octombrie 2014 şi 24 septembrie 2015, iar nu în obligarea pârâtului A.R.R. la atribuirea, în cadrul unei şedinţe de licitare, a celor 11 curse suplimentate pe traseul cu codul 2335 cu respectarea criteriilor de atribuire valabile la nivelul anului 2014, în condiţiile în care, pe cale judecătorească, s-a constatat definitiv legalitatea programului de transport menţionat mai sus.

Prin urmare, având în vedere şi că în dosar nu s-a făcut dovada adresării, în prealabil, a unei solicitări către A.R.R. în sensul capătului al patrulea de cerere, nu se poate constata existenţa unui act administrativ asimilat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi îndeplinite condiţiile de legalitate în vederea sesizării instanţei de contencios administrativ.

În consecinţă, în mod corect judecătorul fondului a admis excepţia inadmisibilităţii capătului 4 de cerere.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 93 din 02 iunie 2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă la plata către intimata-pârâtă B. S.R.L. a sumei de 5.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 februarie 2023.