Hospital wins revendicare claim; local council resolutions annulled, land administration restored

Şedinţa publică din data de 18 mai 2023

După deliberare, asupra cauzei de faţă, reţine următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, la data de 1 iulie 2019, reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanţa a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Constanţa, prin Primar, Consiliul Local Constanţa, Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi Ministerul Transporturilor, să se dispună:

- în principal, obligarea pârâţilor Municipiul Constanţa şi Consiliul Local Constanţa să lase reclamantului, în deplină administrare şi posesie, terenul în suprafaţă de 9.894,27 mp, din care suprafaţă construită 542 mp, situat în Constanţa, Bulevardul 1 Mai nr. 5-7;

- pe calea excepţiei de nelegalitate prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 republicată şi modificată, să se constate nelegalitatea totală sau parţială, cu privire la terenul revendicat, a următoarelor hotărâri de consiliu local: H.C.L. Constanţa nr. 411/26.11.2001 privind trecerea în domeniul privat al Municipiului Constanţa a terenurilor, care nu sunt deţinute cu titlu valabil de către persoane fizice şi persoane juridice; H.C.L. Constanţa nr. 135/17.04.2003 privind terenul în suprafaţă de 6.092,27 mp; H.C.L. Constanţa nr. 319/30.07.2003 privind terenul în suprafaţă de 3.802 mp; H.C.L. Constanţa nr. 321/30.07.2003 pentru darea în folosinţă gratuită a terenului în suprafaţă de 9.894,27 mp către Spitalul CF Constanţa; H.C.L. Constanţa nr. 109/28.02.2005 privind centralizarea inventarului bunurilor care aparţin domeniului privat al municipiului Constanţa; H.C.L. Constanţa nr. 203/2009 privind retragerea dreptului de folosinţă de la Spitalul CF Constanţa, pentru suprafaţa de teren de 6.092,27 mp, precum şi obligarea părţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

Pârâţii Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Consiliul Local Constanţa au invocat, prin întâmpinare, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului cu privire la capătul principal de cerere, excepţia inadmisibilităţii capetelor de cerere privind constatarea nelegalităţii totale sau parţiale a hotărârilor Consiliului Local nr. 41/2001, nr. 135/2003, nr. 319/2003 şi nr. 109/2005, excepţia lipsei de interes a capetelor de cerere privind constatarea nelegalităţii totale sau parţiale a hotărârilor Consiliului Local nr. 321/2001, nr. 203/2009.

2. Hotărârea Tribunalului Constanţa

Prin sentinţa civilă nr. 2556 din data de 19 octombrie 2020 a fost admisă excepţia inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 420/26.11.2001, nr. 135/17.04.2003, nr. 319/30.07.2003, nr. 321/30.07.2003, nr. 109/28.02.2005 şi nr. 203/2009. A fost respinsă excepţia de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului Local nr. 420/26.11.2001, nr. 135/17.04.2003, nr. 319/30.07.2003, nr. 321/30.07.2003, nr. 109/28.02.2005 şi nr. 203/2009, ca inadmisibilă. A fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale active, ca neîntemeiată. A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, ca neîntemeiată, Spitalul Clinic Căi Ferate Constanţa fiind obligat la plata către pârâţii Consiliul Local Constanţa şi Municipiul Constanţa, prin Primar, a sumei de 1.190 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Hotărârile Curţii de Apel Constanţa

Prin decizia nr. 145/C din 20 octombrie 2021, Curtea de Apel Constanţa a admis apelul principal declarat de reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanţa şi apelul incident al intimatului Statul român prin MFP, precum şi apelul incident formulat de intimaţii pârâţi Municipiul Constanţa şi Consiliul Local Constanţa. A anulat sentinţa atacată şi a reţinut cauza spre rejudecare pe fond.

Prin decizia nr. 171/C din data de 21 iunie 2022, Curtea de Apel Constanţa a respins, ca nefondate, excepţiile vizând lipsa calităţii procesuale active a reclamantului în ceea ce priveşte capătul principal de cerere, inadmisibilitatea şi lipsa de interes în invocarea excepţiei de nelegalitate a hotărârilor de consiliu local.

A admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Constanţa, Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Consiliul Local Constanţa şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, astfel cum a fost precizată.

Au fost obligaţi pârâţii Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Consiliul Local Constanţa să lase reclamantului, în deplină administrare şi posesie, terenul de 5975 mp situat în municipiul Constanţa, compus din suprafaţa de 3802,00 mp identificată prin punctele de contur x pe planul de situaţie anexă la raportul de expertiză topografică întocmit de expert A. pentru termenul din 09.03.2020 la Tribunalul Constanţa, precum şi din suprafaţa de 2173,00 mp, identificată de către acelaşi expert ca diferenţă dintre suprafaţa de 6.092 mp menţionată în acelaşi plan de situaţie prin punctele de contur x şi suprafeţele identificate pe planul de situaţie al suplimentului la raportul de expertiză depus la termenul din 06.04.2022 la Curtea de Apel Constanţa, prin punctele de contur x (704 mp, nr. cad. x), x (703 mp, nr. cad. x), x (99 mp, x), x (1130 mp, nr. cad. x), x (640 mp, nr. cad. x) şi x (643 mp, nr. cad. x).

A fost admisă excepţia de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului Local Constanţa nr. 319/30.07.2003, nr. 321/30.07.2003, nr. 135/17.04.2003, nr. 109/28.02.2005 şi nr. 203/26.03.2009, în partea privitoare la terenul de 3802,00 mp şi respectiv la terenul de 6092,00 mp, din Constanţa, B-dul 1 Mai nr. 5-7.

A fost respinsă excepţia de nelegalitate privind Hotărârea nr. 420/26.11.2001 a Consiliului Local al municipiului Constanţa.

Au fost obligaţi pârâţii Municipiul Constanţa şi Consiliul Local Constanţa la plata către reclamant a sumei de 1860 RON reprezentând cheltuieli de judecată (fond şi apel) reprezentând onorariu expert.

4. Calea de atac formulată în cauză

Pârâţii Municipiul Constanţa, prin Primar şi Consiliul Local Constanţa au formulat recurs, prin care au solicitat casarea deciziei civile nr. 171/2022, rejudecarea cauzei în sensul admiterii excepţiei inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate, admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, raportat la capătul de cerere principal, admiterii excepţiei lipsei de interes a capetelor de cerere privind constatarea nelegalităţii totale sau parţiale, cu privire la terenul revendicat, a HCL nr. 321/2003 pentru darea în folosinţă gratuită a terenului în suprafaţă de 9.894,27 metri pătraţi către Spitalul CFR Constanţa, HCL nr. 203/2009 privind retragerea dreptului de folosinţă de la Spitalul CFR Constanţa, pentru suprafaţa de teren de 6.092 metri pătraţi, admiterii excepţiei inadmisibilităţii capetelor de cerere privind constatarea nelegalităţii totale sau parţiale cu privire la terenul revendicat a HCL nr. 420 din 26 noiembrie 2001 privind trecerea în domeniul privat al Municipiului Constanţa a terenurilor, care nu sunt deţinute cu titlu valabil de către persoane fizice şi juridice, HCL nr. 135/2003 privind suprafaţa de 6092,27 mp, HCL nr. 319/2003 privind terenul în suprafaţă de 3802 mp, HCL nr. 109/2005 privind centralizarea bunurilor care aparţin domeniului privat al Municipiului Constanţa, respingerii cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Recurenţii realizează un istoric al litigiului, iar în ceea ce priveşte motivele de recurs formulate, le structurează pe probleme de drept, apreciind că ele se circumscriu motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5), 6) şi 8) din C. proc. civ.

În primul rând, în ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a hotărârilor de consiliu local, supuse controlului judiciar, respectiv HCL nr. 420/2001, HCL nr. 135/2003, HCL nr. 319/2003, HCL nr. 109/2005, HCL nr. 321/2003, HCL nr. 203/2009, arată că decizia Curţii de Apel Constanţa este afectată de motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., întrucât a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În acest sens, citează legislaţia aplicabilă, respectiv dispoziţiile art. 2 şi 4 din Legea nr. 554/2004, interpretările oferite de Curtea Constituţională în cadrul controlului de constituţionalitate a acestor norme juridice şi detaliază doctrina pe care o apreciază ca fiind relevantă, pentru a evidenţia faptul că doar actele administrative individuale pot face obiect al unei excepţii de nelegalitate. În opinia lor, hotărârile Consiliului Local Constanţa, supuse controlului judiciar, în cadrul acestei proceduri, au fost emise în vederea reglementării aspectelor cu caracter general, fiind opozabile erga omnes. Aceste acte stabilesc şi situaţia juridică a terenurilor în raport de care reclamanta solicită a se dispune revendicarea, însă, o astfel de împrejurare nu conduce la transformarea hotărârilor contestate din acte administrative cu caracter normativ, în acte administrative individuale, pentru a putea forma obiect al excepţiei de nelegalitate.

Solicită să se reţină că, spre deosebire de actul administrativ cu caracter individual, actul administrativ normativ cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept sau situaţii, care se încadrează în ipoteza normei, pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte. În speţă, instanţa a reţinut caracterul individual al hotărârilor de consiliu local, doar din perspectiva subiectului de drept căruia i se adresează, respectiv reclamantei. Însă, ele se adresează tuturor celor interesaţi de situaţia juridică a terenului.

Fiind acte administrative normative, nu pot face obiect al excepţiei de nelegalitate, un astfel de demers fiind inadmisibil.

În al doilea rând, în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes în invocarea excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 321/2003 şi HCL nr. 203/2009, recurenţii arată că decizia recurată nu cuprinde o argumentaţie corespunzătoare, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ.

Recurenţii prezintă instituţia interesului, ca cerinţă a acţiunii civile, respectiv definiţia şi condiţiile acestuia, aşa cum rezultă din legislaţie şi doctrină. Arată că, în speţă, nu este îndeplinită condiţia interesului, întrucât nu se configurează folosul practic, pe care îl poate obţine reclamanta ca efect al obţinerii unei hotărâri de admitere a excepţiei de nelegalitate a celor două hotărâri de consiliu local.

Concret, prin H.C.L. nr. 321/2003 s-a dat Spitalului CFR Constanţa, în folosinţă gratuită, terenul în suprafaţă de 9894,27 mp. Această hotărâre a rămas fără efecte prin adoptarea H.C.L. nr. 203/2009 privind retragerea dreptului de folosinţă, pentru suprafaţa de teren de 6092,27 mp, de la Spitalul C.F.R. Constanţa. De aceea, cererea de anulare nu se justifică, cererea de chemare în judecată fiind raportată la pretinsul drept de administrare, iar nu la interesul recunoaşterii dreptului de folosinţă.

În al treilea rând, recurenţii arată că, în ipoteza respingerii excepţiei inadmisibilităţii şi menţinerii argumentelor pe fond referitoare la excepţia de nelegalitate, instanţa extinde nelegalitatea H.C.L. nr. 135/2003 asupra întregii suprafeţe de 6092,27 mp, deşi soluţia de admitere a acţiunii se raportează doar asupra suprafeţei de 2173,00 mp, aşa cum a fost identificată de către expert.

Apreciază că, din acest punct de vedere, decizia recurată este afectată de motivul de casare prevăzut C. proc. civ.. Aceasta deoarece, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, dacă instanţa constată nelegalitatea actului individual, va soluţiona cauza fără să ţină seama de el. Or, în speţă, excepţia nu poate fi analizată decât prin raportare la suprafaţa de 2173,00 mp.

În al patrulea rând, în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei de inadmisibilitate a invocării excepţiei de nelegalitate a H.C.L. nr. 420/2001, H.C.L. nr. 135/2003, H.C.L. nr. 319/2003, H.C.L. nr. 109/2005, recurenţii arată că, sub acest aspect, decizia este afectată de motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6) şi 8) din C. proc. civ.

În opinia lor, dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu se aplică tuturor actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare. Nu se poate repune în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, legalitatea oricărui act administrativ, indiferent de data emiterii acestuia. O soluţie contrară încalcă principiile şi drepturile fundamentale, contravin practicii CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg. În acest sens, invocă şi detaliază jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie de la Luxemburg, care ar avea aplicabilitate şi în speţa dedusă judecăţii.

Apreciază că se impune înlăturarea aplicării în cauză a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la actele administrative emise anterior acestei legi.

Referitor la excepţia de nelegalitate a HCL nr. 109/2005, arată că acest act normativ nu stabileşte o situaţie juridică nouă pentru bunurile ce au făcut obiectul hotărârilor anterioare, fiind o centralizare a patrimoniului UAT Constanţa, nu reprezintă un act nou.

Ca o consecinţă a înlăturării dispoziţiilor legale menţionate, se impune respingerea excepţiei de nelegalitate invocată de reclamanţi, ca inadmisibilă.

În al cincilea rând, raportat la soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale active, recurenţii apreciază că decizia este afectată de motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ.

În acest sens, arată că, ceea ce se impunea a fi dovedit de reclamant, pentru justificarea calităţii procesuale active, este dovedirea calităţii de titular al dreptului de administrare asupra terenului în suprafaţă de 9894, 27 mp. Pentru justificarea acestei susţineri, recurenţii se raportează la succesiunea în timp a legilor, atât înainte cât şi ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 15/1990 şi drepturile reale, pe care le-au reglementat.

Învederează că se reţine, ca fundament juridic, Ordinul nr. 5016/1990 al Ministerului Transportului, prin care s-ar fi dat în administrarea Regionalei de Căi Ferate Constanţa un teren de 10.000 mp. Însă, acest act nu respectă cerinţele impuse de art. 1 lit. a) şi art. 2 din Decretul nr. 409/1955. Mai mult, din succesiunea de acte normative, rezultă că nu există niciun document emis după adoptarea H.G. nr. 570/1991 emis de către Ministerul Transporturilor privind transmiterea dreptului de administrare, Protocolul nr. 2209/2001 nefăcând dovada transmiterii dreptului de administrare întrucât a fost încheiat între Regionala CFR Constanţa şi Spitalul Universitar Constanţa.

Darea în administrare se realizează prin hotărâre de guvern sau de consiliu judeţean/local iar reclamanta nu face dovada existenţei vreunui astfel de act. Aşa se justifică şi încheierea protocolului cu recurentele.

În al şaselea rând, recurenţii apreciază că, referitor la fondul cauzei, hotărârea este afectată de motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6) şi 8) din C. proc. civ.

În acest sens, arată că instanţa a apreciat, în mod greşit, că se impune, cu titlu preliminar, compararea titlului de proprietate al statului cu cel al UAT Constanţa. Verificarea ar trebui să vizeze dreptul de administrare, iar reclamantul nu face dovada că ar deţine un astfel de drept, nu deţine niciun titlu constitutiv sau translativ. De aceea, este valabilă întreaga argumentaţie în sensul că lipseşte calitatea procesuală activă a reclamantului.

Arată că instanţa a reţinut că analiza dreptului de proprietate a statului prevalează, în contextul admiterii excepţiei de nelegalitate a actelor de inventariere în patrimoniul U.A.T. Constanţa, şi că, din documentaţia depusă de reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanţa, reiese că statul a asigurat terenului, anterior anului 1990, regimul juridic al domeniului public, fiind dat în administrarea Regionalei CF Constanţa.

Or, în opinia recurenţilor, instanţa a omis să analizeze dreptul de proprietate al statului. După o prezentare a legislaţiei specifice, aceştia arată că, după criteriul de delimitare referitor la interes, terenul în litigiu ar fi în patrimoniul UAT Constanţa, iar nu al Statului Român. Mai mult, în opinia lor, ar fi pe deplin aplicabile prevederile Legii nr. 213/1998 atât în ceea ce priveşte bunurile, care fac parte din domeniul public al statului, cât şi în ceea ce priveşte obligativitatea întocmirii inventarului acestor bunuri. Aceasta deşi, în opinia instanţei, H.G. nr. 1705/2006 ar reprezenta primul act administrativ, care ar atesta că terenul în litigiu s-ar afla în domeniul public.

Recurenţii arată că, în cadrul operaţiunii de comparare a titlurilor, instanţa omite că terenul revendicat de reclamantă nu a aparţinut niciodată domeniului public al statului, nefiind intabulat în cartea funciară ca proprietate publică, în consecinţă, niciun drept al reclamantei nu este opozabil autorităţii locale.

Pornind de la dispoziţiile Legii nr. 7/1996, pe care le citează, recurenţii arată că nu s-a realizat intabularea în cartea funciară, întrucât nu există nici titlu şi nici inventarul centralizat. Nu există niciun înscris emis de conducătorul instituţiei, care să confirme identitatea dintre imobilul din documentaţia cadastrală şi cel evidenţiat în inventarul centralizat, nu există nici documentaţie cadastrală. De altfel, în opinia sa, doar hotărârea de guvern de inventariere a domeniului public nici nu ar fi suficientă.

Prin urmare, operaţiunea de comparare a titlurilor s-a făcut cu nerespectarea dispoziţiilor legale, instanţa dând prevalenţă titlului statului doar ca efect a admiterii excepţiei de nelegalitate şi nu ca urmare a analizei acestuia, analiză ce se impunea, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată.

Faţă de considerentele expuse, recurenţii solicită admiterea recursului formulat.

5. Apărări formulate

În termen procedural, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

De asemenea, Spitalul Clinic Căi Ferate Constanţa, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Examinând decizia recurată, din perspectiva criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte reţine următoarele.

Cu privire la motivele de recurs invocate de către recurenţi, se constată că, deşi au fost indicate motivele prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5), 6) şi 8) din C. proc. civ., în realitate, criticile din cuprinsul memoriului de recurs se subsumează numai motivelor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6) şi 8) din C. proc. civ.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ., constând în lipsa considerentelor instanţei de apel în soluţionarea excepţiei lipsei de interes în invocarea excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte reţine următoarele:

Orice hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, precum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În cuprinsul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ. sunt menţionate trei ipoteze care conduc la casarea unei hotărâri şi anume:

a) hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se sprijină, în sensul că acestea lipsesc cu desăvârşire sau există o motivare, dar ea este insuficientă, nu răspunde tuturor cererilor sau, după caz, criticilor aduse hotărârii de primă instanţă;

b) motivele hotărârii recurate sunt contradictorii. Contradicţia poate fi constatată în cuprinsul considerentelor sau prin analiza acestora în raport cu dispozitivul, fiind posibilă ipoteza în care ele nu susţin dispozitivul, ci, din contră, îl contrazic;

c) hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii, ceea ce echivalează practic cu o nemotivare.

Dacă pentru invocarea nemotivării hotărârii supuse căii de atac, în principiu, este suficientă trimiterea la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., pentru celelalte două variante normative - motivarea contradictorie ori motivarea pe baza unor motive străine de natura pricinii - recurentul este ţinut să indice instanţei de recurs şi să dezvolte atare ipoteză de casare prin critici concrete, din care să reiasă cu claritate caracterul contradictoriu al unor considerente în drept (având în vedere că instanţa de recurs exercită exclusiv un control judiciar de legalitate) sau să indice acele considerente străine de natura pricinii.

În cauza de faţă, recurenţii invocă lipsa considerentele instanţei de apel cu privire la modalitatea de soluţionare a excepţiei lipsei de interes în invocarea excepţiei de nelegalitate.

Înalta Curte constată că prin decizia civilă nr. 171/C din data de 21 iunie 2022, Curtea de Apel Constanţa a respins, ca nefondate, excepţiile vizând lipsa calităţii procesuale active a reclamantului în ceea ce priveşte capătul principal de cerere, inadmisibilitatea şi lipsa de interes în invocarea excepţiei de nelegalitate a hotărârilor de consiliu local.

La soluţionarea excepţiilor, Curtea de Apel Constanţa a avut în vedere faptul că "reclamantul Spitalul Clinic Căi Ferate Constanţa se legitimează aşadar sub aspectul dreptului şi interesului acţiunii sale, câtă vreme a acţionat în conformitate cu dispoziţiile art. 865 alin. (1) şi (2) C. civ., în considerarea calităţii sale de titular al dreptului de administrare a bunului din domeniul public al statului, ca drept real corespunzător proprietăţii publice (art. 868 alin. (1) C. civ.).

Titularul dreptului de administrare se poate adresa justiţiei, cu informarea titularului dreptului de proprietate publică şi introducerea sa în proces, atunci când se încalcă principiul inalienabilităţii dreptului - solicitând instanţei de judecată să clarifice natura drepturilor disputate. Această entitate are dreptul de a invoca excepţia de nelegalitate în ceea ce priveşte actele administrative emise de autoritatea locală în legătură cu respectivul imobil şi să solicite restabilirea situaţiei de fapt, în acord cu regimul juridic.

Dreptul şi interesul în contestarea respectivelor hotărâri ale consiliului local nu pot fi negate ca urmare a necontestării în contencios administrativ a respectivelor acte, care acordă sau restrâng nelegal dreptul de administrare. Câtă vreme înscrisurile prezentate relevă intrarea imobilului - teren şi construcţie în domeniul public al statului conform reglementărilor legale existente la 01.01.1990, reclamantul se legitimează procesual activ în demersul referitor la apărarea dreptului de proprietate publică".

Înalta Curte învederează că garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor.

Instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, însă aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (Suominen împotriva Finlandei, pct. 36; Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Deşi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale obligă instanţele să îşi motiveze deciziile, acest fapt nu poate fi înţeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke şi Lenoble împotriva Franţei (dec.); Perez împotriva Franţei (MC), pct. 81].

Întinderea obligaţiei privind motivarea poate varia în funcţie de natura deciziei (Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27) şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor speţei: trebuie să se ţină seama în special de diversitatea motivelor, pe care un justiţiabil le poate ridica în instanţă şi de diferenţele din statele contractante în materie de dispoziţii legale, cutume, concepţii doctrinare, prezentarea şi redactarea hotărârilor şi deciziilor (Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27).

Art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale nu impune motivarea în detaliu a unei decizii prin care o instanţă, bazându-se pe o dispoziţie legală specifică [Burg şi alţii împotriva Franţei (dec.); Gorou împotriva Greciei (nr. 2) (MC), pct. 41].

În plus, respingând un apel, instanţa de apel poate, în principiu, să se limiteze la a-şi însuşi motivele hotărârii instanţei de grad inferior [García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; a se vedea a contrario Tatichvili împotriva Rusiei, pct. 62].

Cu toate acestea, noţiunea de proces echitabil impune ca o instanţă internă, care şi-a motivat decizia pe scurt - fie prin însuşirea motivelor furnizate de o instanţă de grad inferior sau altfel - să fi examinat totuşi, în mod real, chestiunile esenţiale supuse atenţiei sale şi să nu se fi mulţumit să confirme pur şi simplu concluziile unei instanţe de grad inferior (Helle împotriva Finlandei, pct. 60). Această cerinţă este cu atât mai importantă atunci când o parte nu a putut să-şi susţină oral cauza în cadrul procedurii interne (ibidem).

Aplicând principiile Curţii, se apreciază că hotărârea instanţei de apel corespunde exigenţelor Curţii Europene a Drepturilor Omului, întrucât instanţa de apel a explicitat raţionamentul juridic avut în vedere la soluţionarea excepţiilor invocate, concluzionând că titularul dreptului de administrare are un interes legitim şi personal să invoce nelegalitatea unor acte administrative al autorităţilor publice locale, prin care se stabileşte un regim juridic diferit cu privire la imobilul asupra căruia se exercită dreptul de administrare.

Instanţa de apel a arătat de o manieră clară şi concisă silogismul juridic, care a condus-o la adoptarea soluţiei criticate, iar nemulţumirea recurenţilor cu privire la considerentele instanţei de apel nu echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Pentru aceste motive, se constată că nu este fondat motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că s-a invocat, prin cererea de recurs, şi lipsa motivării cu privire la modalitatea de soluţionare a inadmisibilităţii excepţiei de nelegalite şi a lipsei calităţii procesuale active a reclamantului.

Însă, în dezvoltarea argumentelor, recurenţii au formulat critici concrete cu privire la aplicarea greşită de către instanţa de apel a normelor juridice incidente în cauză (art. 2 şi 4 din Legea nr. 554/2004, art. 4 din Legea nr. 213/1998, art. 4 şi 18 din Legea nr. 18/1991 şi art. 858 din C. civ.).

Faţă de această împrejurare, se constată că, în realitate, criticile formulate se subsumează motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Cu privire la motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acesta se referă la două situaţii:

a) hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea normelor de drept material.

b) hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Sunt vizate situaţiile, în care instanţa evocă normele de drept substanţial incidente situaţiei de fapt în cauză, dar le încalcă "în litera sau spiritul lor" ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate a legii.

Criticile formulate prin motivele de recurs pot fi sistematizate în 2 categorii mari:

a) Aplicarea greşită a dispoziţiile art. 2 şi 4 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale cu privire la modalitatea de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a hotărârilor de Consiliu Local, supuse controlului judiciar, respectiv HCL nr. 420/2001, HCL nr. 135/2003, HCL nr. 319/2003, HCL nr. 109/2005, HCL nr. 321/2003, HCL nr. 203/2009, din punctul de vedere al inadmisibilităţii şi interesul invocării acesteia.

b) Aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 1 şi 2 din Decretul nr. 409/1995 şi a dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 213/1998 şi ale art. 856 din C. civ. în soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a intimatului reclamant şi pe fondul soluţionării acţiunii în revendicare.

Cu privire la prima categorie de critici, Înalta Curte constată că se invocă caracterul de acte normative ael hotărârilor Consiliului Local contestate, împrejurare care determină imposibilitatea verificării legalităţii acestora, pe calea excepţiei de nelegalitate, în temeiul art. 2 şi 4 din Legea nr. 554/2014.

În cuprinsul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din actul normativ indicat, se stipulează că "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate", iar în alin. (4) se prevede că "(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege".

Distincţia dintre actul administrativ cu caracter normativ şi actul administrativ cu caracter individual este importantă din punct de vedere al adminisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate în cadrul unui litigiu pendinte.

Deosebirea între actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Înalta Curte, prin jurisprudenţa sa constantă, a precizat că încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se poate realiza prin "decuparea" unor dispoziţii din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte.

Jurisprudenţa Înaltei Curţi oferă suficiente argumente în sensul delimitării actelor administrative cu caracter individual de cele cu caracter normativ, sub aspectul obiectului reglementării lor şi al regimului juridic. În timp ce primele pot privi unul sau mai mulţi beneficiari individualizaţi, cu menţionarea drepturilor specifice confirmate, actele administrative cu caracter normativ se diferenţiază prin natura impersonală, generală a conţinutului prevederilor sale, prin aplicabilitatea lor la un număr nedeterminat de indivizi şi la o paletă vastă de raporturi juridice, care intră în aria de reglementare.

Recurenţii susţin, prin motivele de recurs că Hotărârile Consiliului Local nr. 420/2001, nr. 135/2003, nr. 319/2003, nr. 109/2005, nr. 321/2003, şi nr. 203/2009 reprezintă acte administrative cu caracter normativ, iar controlul judecătoresc acestora se declanşează numai pe calea acţiunii directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare aparţinând secţiilor de contencios administrativ de la nivelul tribunalului, curţii de apel sau instanţei supreme. Datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate şi nu pot fi atacate în prezenta cauză, prin invocarea excepţiei de nelegalitate.

Înalta Curte va înlătura susţinerile recurenţilor cu privire la caracterul normativ al hotărârilor Consiliului Local atacate, întrucât nu conţin reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia nu sunt un număr indeterminat de subiecţi.

În realitate, dispoziţiile cuprinse în aceste acte nu au caracter general pentru a fi aplicabile tuturor, ci individualizează bunuri imobile asupra cărora se pretinde un regim juridic de drept comun şi se adresează unor anumite subiecte de drept, respectiv persoanelor, titulare ale drepturilor de proprietate sau ale prerogativelor acestuia, asupra imobilelor menţionate în cuprinsul hotărârilor Consiliului Local.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanţa de apel a reţinut că este admisibilă invocarea excepţiei de nelegalitate a hotărârilor Consiliului Local, fiind neîntemeiate criticile formulate de către recurenţii cu privire la acest aspect.

Cu privire la interesul în invocarea excepţiei de nelegalitate a Hotărârile Consiliului Local nr. 420/2001, nr. 135/2003, nr. 319/2003, nr. 109/2005, nr. 321/2003, şi nr. 203/2009, se reţin următoarele:

Potrivit art. 32 alin. (1) C. proc. civ.:

"(1) Orice cerere poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia: a) are capacitate procesuală, în condiţiile legii; b) are calitate procesuală; c) formulează o pretenţie; d) justifică un interes."

În ceea ce priveşte interesul, acesta este definit ca folosul practic urmărit de cel ce a pus în mişcare acţiunea civilă.

Astfel, conform art. 33 C. proc. civ.:

"Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual. Cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut şi actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv ameninţat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara."

Prin interes se înţelege folosul practic, material sau moral, urmărit de cel care a formulat o cerere de chemare în judecată, o cererea reconvenţională, o cerere de intervenţie voluntară sau forţată, o cale de atac sau orice altă formă de exercitare a acţiunii civile.

Condiţia interesului trebuie să se verifice nu numai în legătură cu cererea de chemare în judecată, ci pe tot parcursul procesului, ori de câte ori se apelează la una sau alta dintre formele procedurale, care alcătuiesc conţinutul acţiunii civile (cereri, excepţii, exercitarea căilor de atac, executare silită etc.).

Interesul de a promova cererea/de a invoca o excepţie trebuie justificat de parte doar în persoana sa, el nefiind ţinut a proba interesul celeilalte părţi de a participa la judecată; tot astfel, nu i se va cere părţii adverse să facă o asemenea dovadă. În consecinţă, această cerinţă se apreciază numai în raport cu partea care invocă excepţia.

Pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acţiunii civile/invocarea unei excepţii, instanţa trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obţine în ipoteza admiterii formei procedurale exercitate.

Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Interesul trebuie să fie determinat, adică folosul practic, material sau moral, ce poate fi realizat de parte, în eventualitatea admiterii formei procedurale exercitate, să fie unul concret, iar nu abstract, cerinţa fiind echivalentă cu cerinţa existenţei interesului însuşi.

Interesul trebuie să fie legitim, adică conform cu regulile de convieţuire socială sau cu legea, deci să nu încalce prevederile legale.

Interesul trebuie să fie personal, în sensul că folosul practic urmărit de titularul cererii trebuie să se răsfrângă asupra acestuia; cu alte cuvinte, această cerinţă exprimă ideea că, în principiu, nu este îngăduit unei persoane să apere interesul unei alte persoane şi, pe cale de consecinţă, nici interesul colectiv.

Interesul trebuie să fie născut şi actual, iar nu eventual, adică să existe la momentul exercitării acţiunii civile/invocării excepţiei, în sensul că partea s-ar expune unui prejudiciu dacă ar rămâne în pasivitate şi nu ar recurge în acel moment la acţiune.

S-a statuat că se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv ameninţat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, chiar dacă interesul nu este născut şi actual.

În litigiul pendinte, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant avea un interes direct, personal şi legitim în invocarea acestei excepţii, în condiţiile în care prin actele administrative ale autorităţilor publice locale se consacra un regim juridic diferit referitor la imobilului asupra căruia se exercita dreptul său de administrare.

Intimatul-reclamant are un interes practic în constatarea nelegalităţii hotărârilor Consiliul Local, având în vedere că este titularul unui drept subiectiv civil cu privire la unele imobile-terenuri.

În acest sens, prin decizia nr. 36/07.11.2016 a I.C.C.J.- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a statuat că excepţia de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual este un mijloc de apărare comun, după cum rezultă din însuşi textul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 76/2012. Excepţia de nelegalitate reprezintă o instituţie juridică a cărei finalitate este aceea de a lipsi de efecte, exclusiv în cauza dedusă judecăţii, actul administrativ individual de care partea adversă s-ar putea prevala în cadrul litigiului pendinte - ceea ce o face compatibilă în anumite situaţii inclusiv cu etapa căii de atac a recursului.

Excepţia de nelegalitate nu are aşadar ca efect anularea actului administrativ cu caracter individual; în măsura în care se constată nelegalitatea pe calea excepţiei, instanţa în faţa căreia a fost invocat acest mijloc de apărare soluţionează litigiul fără a ţine seama de efectele respectivului act. Acesta este motivul pentru care admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, chiar dacă judecătorul este obligat să analizeze această apărare prin aceleaşi repere de legalitate vizând normele existente la momentul adoptării lui.

Rolul acestui mecanism - astfel cum este prefigurat prin deciziile CCR - este acela de a nu da eficienţă unei construcţii juridice fundamentate pe un act administrativ pretins ilegal, cel interesat (şi care afirmă că este lezat în dreptul său) fiind îndreptăţit să solicite, în contradictoriu cu autoritatea emitentă, verificarea pe cale incidentală a legalităţii actului contestat. Se împiedică astfel posibilitatea opunerii, unui drept apreciat ca legal (exhibat de titularul excepţiei), un drept considerat ca ilegitim, decurgând dintr-un act administrativ.

Prin invocarea excepţiei de nelegalitate, intimatul-reclamant, în calitate de titularul al dreptului de administrare se poate adresa justiţiei, cu informarea titularului dreptului de proprietate publică şi introducerea sa în proces, atunci când se încalcă principiul inalienabilităţii dreptului - solicitând instanţei de judecată să clarifice natura drepturilor disputate. Această entitate are dreptul de a invoca excepţia de nelegalitate în ceea ce priveşte actele administrative emise de autoritatea locală în legătură cu respectivul imobil şi să solicite restabilirea situaţiei de fapt, în acord cu regimul juridic.

Pentru aceste motive, va înlătura criticile formulate.

Cu privire la susţinerea că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu se aplică tuturor actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare şi că o soluţie contrară încalcă principiile şi drepturile fundamentale, contravin practicii CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte o va înlătura având în vedere decizia în interesul legii nr. 9/2021, prin care s-a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi, în consecinţă, s-a stabilit că în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

În cuprinsul considerentele s-a statuat că "dispoziţiile care reglementează excepţia de nelegalitate nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate se examinează prin raportare la dispoziţiile legale care erau în vigoare la momentul emiterii actului administrativ a cărui nelegalitate s-a invocat. 56. Excepţia de nelegalitate nu are ca efect anularea, ci înlăturarea din cauză a actului administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost constatată, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate soluţionând cauza fără a ţine seama de acest act. Astfel fiind, admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, actul administrativ cu caracter individual producându-şi în continuare efectele faţă de terţi".

Înalta Curte constată că şi instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, stabilind că acestea sunt conforme cu prevederile Constituţiei, prin mai multe decizii, printre care: Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008; Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008; Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008; Decizia nr. 702 din 17 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 14 iulie 2008, Decizia nr. 1.026 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 5 octombrie 2009; Decizia nr. 416 din 7 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 15 iunie 2011; Decizia nr. 1.171 din 15 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 840 din 28 noiembrie 2011.

În cadrul argumentelor de respingere a excepţiilor de neconstituţionalitate au fost reţinute următoarele: (i) prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii, totuşi legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004; (ii) textul de lege criticat este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală; (iii) contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal.

Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit, acesta fiind motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie; (iv) principiul stabilităţii raporturilor juridice, care se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie, cât şi din preambulul Convenţiei, nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi; obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate; (v) jurisprudenţa în materie a CEDO (cauzele de tip Brumărescu) şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene nu este pertinentă în cauză, principiul securităţii juridice fiind periclitat în situaţia repunerii în discuţie a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătoreşti emise în numele legii, şi nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii.

Ţinând cont de toate argumentele expuse, Înalta Curte constată că instanţa de apel a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 2 şi 4 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care va înlătura toate criticile formulate pe acest aspect.

B) A doua categorie de critici se referă la aplicarea eronată a dispoziţiilor legale (art. 1 şi 2 din Decretul nr. 409/1995, art. 3 din Legea nr. 213/1998 şi ale art. 856 din C. civ.) atât în soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale active, cât şi pe fondul cauzei.

Înalta Curte reţine că Spitalul Clinic Căi Ferate Constanţa este titularul dreptului de administrare corespunzător dreptului de proprietate publică pentru imobilul litigios, având în vedere că dreptul de proprietate asupra terenului se află în domeniul public al Statului Român, aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de apel.

Sub acest aspect, analizând dintr-o perspectivă istorică regimul juridic al bunurilor care fac parte din domeniul public, se constată că atât în Constituţia din 13 aprilie 1948 (art. 6), cât şi în Constituţia Republicii populare din România din 1952 (art. 7) şi în Constituţia Republicii Socialiste România din 1965 (art. 7) se stabilea că "bogăţiile de orice natură ale subsolului, minele, terenurile din fondul funciar de stat, pădurile, apele, izvoarele de energie naturală, fabricile şi uzinele, băncile, gospodăriile agricole de stat, staţiunile de maşini şi tractoare, căile de comunicaţie, mijloacele de transport şi telecomunicaţii de stat, fondul de stat de clădiri şi locuinţe, baza materială a instituţiilor social-culturale de stat aparţin întregului popor, sînt proprietate de stat".

Ulterior, în Constituţia din 1991, prin art. 135 alin. (4) (devenit art. 136 alin. (3) după revizuirea din anul 2003) se prevede că "bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice".

Prin urmare, noua lege fundamentală a făcut trimitere şi la alte acte normative ce puteau stabili că fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi alte bunuri în afara celor enumerate în Constituţie.

Reglementarea domeniul public a fost înscrisă şi în Legea nr. 18/1991, lege preconstituţională.

Conform art. 4 din Legea nr. 18/1991, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparţine domeniului public sau domeniului privat. "Domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de drept public, aparţine statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea, în regim de drept public, aparţine comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor.

Administrarea domeniului de interes public naţional se face de către organele prevăzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de către primării sau, după caz, de către prefecturi.

Terenurile din domeniul public sînt cele afectate unei utilităţi publice.’’

Textul art. 5 din lege stabilea că "aparţin domeniului public terenurile pe care sînt amplasate construcţii de interes public, pieţe, căi de comunicaţii, reţele stradale şi parcuri publice, porturi şi aeroporturi, (…), terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosinţe care, potrivit legii, sînt de domeniul public ori care, prin natura lor, sînt de uz sau interes public. Terenurile care fac parte din domeniul public sînt scoase din circuitul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil.’’

Art. 6 a stabilit că domeniul privat al statului şi respectiv al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor este alcătuit din terenuri - altele decât cele prevăzute la art. 5 (s.n.) - aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile şi modurile prevăzute de lege.

În fine, dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 18/1991 menţionau că "Terenurile proprietatea statului sînt acele suprafeţe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente pînă la data de 1 ianuarie 1990 şi înregistrate ca atare în sistemul de evidenţă al cadastrului funciar general’’, iar art. 35 - "Terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităţilor şi care sînt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi, trec în proprietatea comunelor, oraşelor sau municipiilor, urmînd regimul juridic al terenurilor prevăzute la art. 25.’’

Normele menţionate relevă faptul că, după data de 22.12.1989, regimul juridic al terenurilor a primit o nouă reglementare, dar care a păstrat regulile de determinare a dreptului de proprietate publică al statului, astfel încât terenurile intravilane aflate în patrimoniul statului român la 1.01.1990, dobândite conform legii şi înregistrate în sistemul de evidenţă sub acest titlu şi-au păstrat această calificare.

Conform art. 35 din Legea nr. 18/1991, doar terenurile intravilane aflate în administrarea primăriilor la 01.01.1990 intrau sub regimul domeniului privat al comunei/oraşului/municipiului

Totodată, prin art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, privind bunurile proprietate publică, s-a prevăzut că domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie [art. 136 alin. (3), după republicare], din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din această lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Totodată, Legea nr. 213/1998 a prevăzut şi obligaţia întocmirii inventarului bunurilor din domeniul public, atât pentru stat, cât şi pentru comunităţile locale (art. 19-21), ceea ce denotă, din succesiunea actelor normative, că un criteriu cu adevărat dominant în stabilirea apartenenţei bunului la domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale îl constituie criteriul voinţei legiuitorului.

Aplicând normele juridice menţionate, Înalta Curte reţine că situaţia juridică a terenului litigios a fost stabilită, în mod corect, de către instanţa de apel.

Astfel, prin Ordinul adj. Ministrului Transporturilor şi Telecomunicaţiilor nr. 1967/24.10.1986 s-a transmis terenul în suprafaţă de 3.500 mp cu nr. inventar x, amplasat în zona poarta 4 stadion Portul Constanţa, din administrarea Întreprinderii de Exploatare Portuară Constanţa către Centrala Antrepriză Generală de Construcţii Hidrotehnice Constanţa.

Măsura a fost întemeiată pe dispoziţiile Decretului nr. 409/1955, care reglementa transmiterea în administrare a bunurilor proprietatea statului între instituţiile centrale de stat, sfaturile populare şi unităţile tutelate de acestea şi pe cele ale Decretului nr. 29/1973 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor şi Telecomunicaţiilor;

Prin Ordinul adj. Ministrului Transporturilor şi Telecomunicaţiilor nr. 2298/26.12.1986 s-a transmis terenul în suprafaţă de 450 mp din administrarea Direcţiei de Radio Televiziune Bucureşti în administrarea Centralei Antrepriză Generală de Construcţii Hidrotehnice Constanţa. Dispoziţia a vizat, ca temei juridic, aceleaşi decrete;

Prin decizia fostului Consiliu Popular Judeţean Constanţa nr. 603/30.12.1986 s-a transmis terenul de 6.050 m.p. din administrarea Comitetului Executiv al Consiliului Popular a Municipiului Constanţa în administrarea Centralei Antrepriză Generală de Construcţii Hidrotehnice Constanţa. Măsura a fost dispusă în baza solicitării nr. 7215/1986 a Centralei antreprize generale de construcţii hidrotehnice Constanţa în vederea realizării investiţii "cazare definitivă în jud. Constanţa - cămine, dispensar, cantină şi grup gospodăresc’’.

Temeiul, care a stat la baza acestei decizii, s-a regăsit în prevederile Decretului nr. 409/1955 şi ale art. 60 din Legea nr. 57/1968 de organizare şi funcţionare a consiliilor populare; autoritatea locală a reţinut că suprafaţa se regăseşte în perimetrul construibil al oraşului Constanţa - zona Bulevardului 1 Mai, Stadionul Portul, nefiind în circuitul producţiei agricole vegetale ci înregistrat în categoria "curţi construcţii’’.

Această decizie a fost emisă cu respectarea prevederilor Decretului nr. 409/1955, întrucât nu era necesar acordul menţionat în dispoziţiile art. 2, în condiţiile în care ambele entităţi implicate în transferul dreptului de proprietate se aflau sub organizarea aceluiaşi for tutelar, respectiv Ministerul Transporturilor, fiind înlăturatî critica formulată pe acest aspect.

Pe baza cererii de transfer datate 16.02.1990, prin Ordinul adj. Ministrului Transporturilor nr. 5016/26.02.1990 se transmite, din administrarea Centralei Antrepriză Generală de Construcţii Hidrotehnice Constanţa în administrarea Regionalei de Căi Ferate Constanţa, suprafaţa de teren de 10.000 mp de teren având nr. inventar x.21.93, "în scopul construirii unui spital CFR’’. Actul a fost emis în temeiul Decretului 409/1955 şi a Decretului 8/1990 privind înfiinţarea Ministerului Transporturilor.

Conform Ordinului Secretarului de Stat al Ministerului Transporturilor nr. 1203/19.09.1990, Spitalul CF Constanţa este menţionat ca fiind spital regional, aflat în subordinea Direcţiei Medicale din Ministerul Transporturilor, iar pe baza Hotărârii Consiliului de Administraţie al Departamentului Transporturilor din cadrul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Amenajării Teritoriului, nr. 30/26.12.1990, se aprobă documentaţiile economice ale obiectivelor de investiţii în execuţie, împreună cu devizele generale - între care şi construcţia Spitalului CFR Constanţa cu 300 de paturi şi 700 consultaţii pe zi - etapa I Policlinica CFR Constanţa.

La 20.12.1990, se emite de către Primăria mun. Constanţa autorizaţia nr. x pentru edificarea Spitalului CFR 250 paturi, etapa I Policlinică şi anexe, S+P+3E,cu menţiunea că terenul se află în administrarea Regionalei CF Constanţa.

Prin hotărârea Consiliului de Administraţie al Departamentului Transporturi nr. 581/17.12.1991 se aprobă devizul general recalculat de investiţii, pentru acest obiectiv .

Prin H.G. nr. 570/1991 privind modificarea Hotărîrii Guvernului nr. 235/1991 şi reorganizarea activităţii transporturilor feroviare se menţionează că în cuprinsul art. 11 că "Reţeaua medicală a Societăţii Naţionale a Căilor Ferate Române va fi preluată cu patrimoniul şi alocaţia bugetară existentă la 31.07.1991 de Ministerul Transporturilor în vederea asigurării asistenţei medicale şi sanitare pentru întregul personal din transporturi şi comunicaţii".

În aplicarea acestui act normativ, a fost încheiat Protocolul nr. 2209/10.12.2001 între Regionala CF Constanţa şi Spitalul Universitar Constanţa, emis în aplicarea Legii nr. 213/1998, în cuprinsul căruia este menţionată suprafaţa de teren litigioasă.

Înalta Curte constată că actele normative edictate după anul 1990 confirmă integrarea terenului intravilan aferent acestei unităţi sanitare în sfera domeniului public al statului, în condiţiile în care suprafaţa de 10.000 mp este menţionată şi în Anexa 15 a H.G. nr. 1326/2001 pentru aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului .

Ulterior, Anexa 12 a H.G. nr. 15/2004 cuprinde clădirea şi terenul aferent din Constanţa, B-dul 1 Mai nr. 5-7 în domeniul public al statului, terenul fiind indicat ca fiind în administrarea Spitalului Universitar CF Constanţa - din subordinea Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului . În cuprinsul H.G. nr. 1705/2006 privind inventarul bunurilor proprietate publică se menţionează acest teren în Anexa 16, unde sunt evidenţiate bunurile proprietate publică aflate în administrarea Spitalului Clinic Căi Ferate Constanţa.

Având în vedere succesiunea modificărilor legislative şi actele prin care se face dovada transmiterii dreptului de proprietate publică, Înalta Curte constată că a fost justificată calitatea procesuală activă a reclamantului în virtutea dreptului său de administrare.

În acest sens, H.G. nr. 570/1991 coroborat cu Protocolul nr. 2209/10.12.2001 între Regionala CF Constanţa şi Spitalul Universitar Constanţa, emis în aplicarea Legii nr. 213/1998 şi cu Anexa 15 a H.G. nr. 1326/2001 pentru aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului dovedeşte că terenul intravilan aferent în suprafaţă de 10.000 mp intră în sfera domeniului public al statului, fiind înlăturate susţinerile recurenţilor pe acest aspect.

Pe fondul acţiunii în revendicare, se reţine că, potrivit art. 554 din C. civ., "(1) Bunurile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public formează obiectul proprietăţii publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea.

(2) Dacă prin lege nu se prevede altfel, dispoziţiile aplicabile dreptului de proprietate privată se aplică şi dreptului de proprietate publică, însă numai în măsura în care sunt compatibile cu acesta din urmă".

Acţiunea în revendicare reprezintă acţiunea proprietarului neposesor împotriva posesorului neproprietar sau împotriva posesorului, care invocă un drept de proprietate asupra bunului posedat (în sensul de drept la restituirea efectivă în natură a imobilului).

Scopul declanşării acţiunii în revendicare îl constituie restituirea efectivă a bunului/sau echivalentului valoric al acestuia, în cazul în care bunul a pierit şi reintrarea acestuia în patrimoniul adevăratului proprietar.

Cel care declanşează litigiul invocă împrejurarea că are un drept de proprietate în patrimoniul său asupra imobilului litigios, în sensul de a obţine restituirea efectivă în natură a bunului.

În cauza de faţă, recurenţii contestă dreptul de proprietate publică al Statului Român asupra terenului litigios, susţinând că au fost aplicate greşit dispoziţiile Legii nr. 213/1998 şi ale Legii nr. 18/1991, întrucât suprafaţa de teren litigioasă se afla în domeniul privat al Municipiului Constanţa, fiind invocate Hotărârile Consiliului Local nr. 420/2001, nr. 135/2003, nr. 319/2003, nr. 109/2005, nr. 321/2003, şi nr. 203/2009.

Înalta Curte, analizând regimul juridic al terenului litigios, a prezentat argumentele cu privire la apartenenţa acestuia la domeniul public al Statului Român. Acestea sunt pe deplin aplicabile atât în argumentarea calităţii procesuale active a titularului dreptului de administrare, cât şi justificarea calităţii de proprietar a Statului Român, motiv pentru care nu vor mai fi reluate.

Prin constatarea nelegalităţii actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale, recurenţii nu mai pot justifica niciun titlu de proprietate pentru a paraliza acţiunea promovată de către titularul dreptului de administrare.

Comparând situaţia juridică a intimatului-reclamant care a dovedit existenţa dreptului de proprietate a statului cu situaţi recurenţilor, Înalta Curte constată că, în mod corect, a fost admisă acţiunea în revendicare de către instanţa de apel.

În plus, va fi înlăturată susţinerea recurenţilor referitoare la faptul că H.G. nr. 1705/2006 ar fi primul act administrativ, prin care terenul litigios s-ar afla în domeniul public, având în vedere că apartanenţa acestuia la domeniul public a fost consacrată prin H.G. nr. 570/1991 coroborat cu Protocolul nr. 2209/10.12.2001 între Regionala CF Constanţa şi Spitalul Universitar Constanţa, emis în aplicarea Legii nr. 213/1998 şi cu Anexa 15 a H.G. nr. 1326/2001.

Cu privire la lipsa intabulării terenului în cartea funciară, se constată că este nefondată şi critica referitoare la modul în care instanţa de apel a interpretat şi aplicat dispoziţiile Legii nr. 7/1996.

Astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de apel, înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate al reclamantului nu prezintă relevanţă în cadrul acţiunii în revendicare, în condiţiile în care doar aceasta are titlu de proprietate. Aceasta, deoarece faptul înscrierii dreptului de proprietate nu face decât să asigure opozabilitatea dreptului, pe care reclamantul şi-l poate valorifica împotriva pârâtului posesor neproprietar direct în baza titlului, nu în temeiul înscrierii.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâţii Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Consiliul Local Constanţa împotriva deciziei civile nr. 171 C din 21 iunie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâţii Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Consiliul Local Constanţa împotriva deciziei civile nr. 171 C din 21 iunie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 mai 2023.