Vindication of public property: validity of administrative inventory acts as title to ownership and distinction between property and usufruct claims

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Teleorman, secţia civilă, la 21 decembrie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta Asociaţia Naţională a Caselor de Cultură ale Sindicatelor din România a solicitat obligarea pârâtului Municipiul Alexandria, prin Primar, să îi lase în liniştită posesie imobilul situat în Municipiul Alexandria, judeţul Teleorman, compus din construcţie în suprafaţă de 2.086 mp, asupra căreia exercită un drept de proprietate, şi terenul aferent, în suprafaţă de 5.289 mp, asupra căruia exercită un drept real de folosinţă şi obligarea pârâtului la achitarea tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea litigiului.

2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă

Prin încheierea de şedinţă din 24 iunie 2019, instanţa a unit excepţia lipsei calităţii procesuale active cu fondul cauzei, a respins excepţia lipsei de interes, a respins excepţia lipsei calităţii de reprezentant, a respins excepţia autorităţii de lucru judecat şi a luat act de renunţarea pârâtului la invocarea excepţiei netimbrării.

Prin sentinţa civilă nr. 450 din 23 decembrie 1019, Tribunalul Teleorman, secţia civilă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active, ca neîntemeiată, şi a respins acţiunea formulată de către reclamanta Asociaţia Naţională a Caselor de Cultură ale Sindicatelor din România, în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Alexandria, prin Primar, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinţei primei instanţe a formulat apel reclamanta Asociaţia Naţională a Caselor de Cultură ale Sindicatelor din România.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel

Prin decizia nr. 700 A din 23 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins, ca nefondat, apelul formulat de reclamanta Asociaţia Naţională a Caselor de Cultură ale Sindicatelor din România împotriva sentinţei civile nr. 450 din 23 decembrie 1019 pronunţate de Tribunalul Teleorman, secţia civilă în dosarul nr. x/2018.

4. Recursul exercitat în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 700 A din 23 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a declarat recurs reclamanta Asociaţia Naţională a Caselor de Cultură ale Sindicatelor din România.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiat pe ipotezele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., reclamanta a susţinut, în esenţă, următoarele critici:

Un prim motiv de recurs se referă la faptul că instanţa de apel nu a analizat argumentele reclamantei privind inexistenţa în patrimoniul intimatei-pârâte a dreptului de proprietate asupra imobilului, încălcând dispoziţiile art. 22 alin. (6), art. 30 alin. (1) şi ale art. 32 C. proc. civ., critică întemeiată pe ipoteza prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Arată că prin acţiunea introductivă, reclamanta a formulat o acţiune în revendicare prin care a solicitat apărarea dreptului de proprietate asupra construcţiei Casa de Cultură a Sindicatelor din Alexandria şi o acţiune confesorie de apărare a dreptului de folosinţă gratuită asupra terenului aferent.

De esenţa acţiunii în revendicare/confesorie cu care a fost învestită instanţa de apel este verificarea existentei în patrimoniul părţilor (reclamant şi pârât) a drepturilor deduse judecăţii.

În acest sens, a arătat că Municipiul Alexandria nu deţine niciun drept asupra bunului în discuţie (construcţie şi teren) care să justifice emiterea actelor administrative reprezentate de HCL nr. 126/2013 şi H.G. nr. 656/2013 prin care imobilul a fost inventariat în domeniul public local al intimatei-pârâte.

Or, instanţa de apel a plecat de la premisa că, atâta vreme cât actele administrative de inventariere a bunului au fost validate de instanţele de contencios administrativ, Municipiul Alexandria justifică un titlu constând tocmai în aceste acte administrative.

Acest argument al instanţei de apel este nelegal.

În primul rând, litigiile în care au fost contestate actele administrative s-au situat pe tărâmul contenciosului administrativ, unde instanţele au cercetat exclusiv aspectele relative la legalitatea adoptării actului atacat.

În al doilea rând, procedând de această manieră, instanţa de fond, practic, nu a soluţionat argumentele reclamantei care vizează inexistenţa unui drept al intimatei, deşi a fost învestită în mod expres în acest sens.

Cele două acte administrative nu sunt suficiente pentru a dovedi dreptul de proprietate asupra bunului, fiind necesară invocarea şi dovedirea unui act sau fapt juridic anterior translativ sau constitutiv de drepturi. Nici măcar intimata nu a susţinut că titlul său de proprietate este reprezentat de HCL nr. 126/2013 şi de H.G. nr. 656/2013, ci că legea ar reprezenta titlul său de proprietate, respectiv Cap. III, pct. 5 al Anexei la Legea nr. 213/1998.

Prin cele două acte administrative, astfel cum este indicat şi în titlul lor şi cum arată şi instanţa, nu s-a făcut decât să se inventarieze, ca operaţiune de administrare a patrimoniului unităţii administrativ-teritoriale, bunul respectiv în domeniul public al Municipiului Alexandria.

Or, instanţa de apel tocmai acest lucru trebuia să verifice pentru a soluţiona demersul cu care a fost învestită, de apărare de drepturilor reale de proprietate, respectiv de folosinţă, şi anume dacă Municipiul Alexandria a dobândit bunul printr-unul din mijloacele prevăzute de lege care să-i permită ulterior inventarierea sa în domeniul public local prin HCL nr. 126/2013 şi H.G. nr. 656/2013.

Instanţa nu a analizat însă argumentele reclamantei privind inexistenţa prealabilă a dobândirii dreptului de proprietate asupra imobilului, raportându-se exclusiv la cele două acte administrative pe care nici măcar Municipiul Alexandria nu le-a indicat ca reprezentând titlul său de proprietate.

Procedând de această manieră, instanţa de fond nu a soluţionat practic fondul cererii de chemare în judecată, ignorând dispoziţiile legale potrivit cărora judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut

Un al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează faptul că, în mod greşit, instanţa de apel a reţinut că acţiunea introductivă este inadmisibilă, hotărârea fiind dată cu încălcarea, respectiv aplicarea greşită a normelor de drept material privind dobândirea dreptului de proprietate, respectiv art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 şi a art. 858 şi 863 C. civ.

Prin hotărârea sa, instanţa de apel a reţinut că, întrucât bunul în discuţie a fost inventariat în domeniul public local al Municipiul Alexandria prin HCL nr. 126/2013 şi H.G. nr. 656/2013, acesta nu poate fi revendicat întrucât domeniul public este inalienabil.

Consideră că această concluzie a instanţei de apel este nelegală.

Potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 şi a art. 858 şi 863 C. civ., o condiţie absolut necesară şi esenţială pentru ca un bun să fie inventariat în domeniului public al statului sau local este ca bunul respectiv să aparţină, să fie proprietatea statului sau a unităţii administrativ-teritoriale. Şi, desigur, acelaşi lucru este valabil şi pentru bunurile care aparţin domeniului privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

Distincţia dintre domeniu public şi privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale este o chestiune de ţine doar de modul în care se administrează bunurile respective, fiind inventariate în domeniul public sau privat în funcţie de criteriile prevăzute de lege. Trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului sau unităţii administrativ-teritoriale sau din domeniul public al statului în cel local este o chestiune tehnică ce are în vedere interesul, public sau privat, pe care îl deserveşte, la un anumit moment, un bun.

Însă absolut toate bunurile, pentru a putea fi inventariate în domeniului public sau privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, este necesar să fie proprietatea statului sau unităţii administrativ-teritoriale.

Înscrierea unui anumit bun într-un anumit inventar întocmit si aprobat conform art. 19-21 din Legea nr. 213/1998 creează doar o prezumţie de apartenenţă la domeniul public, iar nu o prezumţie de proprietate în favoarea statului sau a unei comunităţi locale.

Prin urmare, dreptul de proprietate publică beneficiază de caracterul inalienabilităţii, imprescriptibilităţii şi insesizabilităţii doar în măsura în care face parte din patrimoniul său, respectiv a fost dobândit în mod valabil, printr-unul din modurile de dobândire prevăzute de lege. Doar în această situaţie poate fi opus cu succes caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică.

În ipoteza în care s-ar accepta că o acţiune în revendicare/constatare a dreptului de proprietate/confesorie formulată împotriva statului sau unităţii administrativ-teritoriale s-ar respinge de plano doar pentru că există un act administrativ prin care bunul este trecut în domeniul public al statului/unităţii administrative-teritoriale şi, deci, inalienabil, fără să existe o analiză a dreptului invocat de stat/unitate administrativ-teritorială, s-ar ajunge într-o situaţie de nepermis şi nelegală.

Ar însemna că ar fi suficient ca unitatea administrativ-teritorială (cazul de faţă) să emită o hotărâre de consiliu local prin care să treacă un bun în domeniul său public, iar adevăratul proprietar să nu-şi poată apăra dreptul său întrucât i s-ar invoca inalienabilitatea dreptului de proprietate publică.

Aşa cum a arătat, instanţa de judecată trebuia să analizeze dacă anterior emiterii celor două acte administrative, intimata poate invoca în favoarea sa un act sau fapt juridic translativ sau constitutiv al dreptului de proprietate.

De asemenea, hotărârea instanţei de apel a fost dată cu încălcarea normelor de drept material privind dobândirea dreptului de proprietate, întrucât legea nu reprezintă mod de dobândire a dreptului de proprietate

În acest sens, recurenta arată că în susţinerea caracterului inadmisibil al acţiunii introductive, instanţa de apel a avut în vedere faptul că intimata justifică un titlu de proprietate, iar acesta este legea privită lato sensu, respectiv cele două acte administrative de inventariere a bunului în domeniul public local, HCL nr. 126/2013 şi H.G. nr. 656/2013.

Din dispoziţiile legale citate mai sus care reglementează modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, Noul C. civ. (aplicabil prin raportare la data emiterii hotărârii de Consiliu local) nu mai reglementează legea ca mod de dobândire a dreptului de proprietate.

Aşadar, considerentele instanţei de apel prin care a reţinut că intimata a dobândit dreptul său de proprietate în temeiul legii, ca mod de dobândire a dreptului de proprietate, au fost date cu încălcarea dispoziţiilor de drept material citate mai sus care nu reglementează legea ca mod de dobândire a dreptului de proprietate.

În subsidiar, în situaţia în care se apreciază că legea poate fi invocată ca mod de dobândire a dreptului de proprietate, consideră că HCL nr. 126/2013 şi H.G. nr. 656/2013 nu pot fi invocate, în mod întemeiat, ca reprezentând legea - mod de dobândire a dreptului de proprietate.

Astfel cum reiese din ipotezele învederate de doctrină, legea poate fi considerată mod de dobândire a dreptului de proprietate atunci când există o dispoziţie legală expresă care prevede dobândirea proprietăţii într-o anumită situaţie dată.

Or, HCL nr. 126/2013 şi H.G. nr. 656/2013, reţinute de instanţa de apel ca reprezentând legea - mod de dobândire a dreptului de proprietate, nu sunt decât acte administrative care, prin natura lor, se emit în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii (a se vedea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004).

Ca atare, aceste acte administrative, prin ele însele, nu pot fi considerate ca fiind legea -mod de dobândire a dreptului de proprietate, fiind necesar ca înainte să există un text de lege care să reglementeze dobândirea de către Municipiul Alexandria a dreptului de proprietate asupra imobilului în discuţie şi, în cadrul executării acestei dispoziţii legale, să fie emise, ulterior actele administrative.

Or, o astfel de dispoziţie legală nu a fost indicată în mod concret de instanţa de apel.

În schimb, intimata, prin întâmpinarea depusă în faţa instanţei de apel a făcut trimitere la Cap. III, pct. 5 al Anexei la Legea nr. 213/1998 în cuprinsul căreia se menţionează că fac parte din domeniul public local terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi instituţiile publice de interes local cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi altele asemenea.

Însă, în contextul celor de mai sus, o Anexă la lege în care este prevăzută în mod orientativ componenţa domeniului public local nu poate fi indicată în mod pertinent ca reprezentând legea - mod de dobândire a dreptului de proprietate.

Faptul că există anumite acte normative (cum ar fi Legea nr. 213/1998) prin care se arată care bunuri formează proprietatea statului şi care proprietatea locală sau care bunuri se includ în proprietatea publică şi care în proprietatea privată a statului sau unităţilor administrativ teritoriale, etc, nu înseamnă că aceste acte normative pot fi indicate ca reprezentând legea -mod de dobândire a proprietăţii.

Acea Anexă la Legea nr. 213/1998 nu face decât să delimiteze domeniul public local de cel privat, astfel încât anumite bunuri locale să nu poată fi introduse în domeniul privat local şi, spre pildă, înstrăinate. Însă, în mod evident, pentru ca bunurile indicate acolo să aparţină domeniului public local, ele trebuie să fie dobândite în mod legal, printr-unul din modurile prevăzute de lege.

O altă critică din recurs, întemeiată pe ipotezele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., vizează faptul că instanţa de apel a reţinut în mod greşit că reclamanta a formulat acţiune în revendicare cu privire la terenul aferent construcţiei.

Astfel cum rezultă în mod expres din cuprinsul acţiunii introductive, reclamanta a învestit instanţa de judecată cu două capete principale de cerere: o acţiune în revendicare privind imobilul construcţie reprezentat de Casa de Cultură a Sindicatelor Alexandria în suprafaţă de 2086 mp, asupra căruia a arătat că are un drept proprietate şi o acţiune confesorie prin care a solicitat apărarea dreptului său real de folosinţă gratuită asupra terenului aferent imobilului construcţie în suprafaţă de 3.499,48 mp, drept acordat de Statul Român prin Decretul nr. 475/03.06.1969.

Aşadar, în ceea ce priveşte terenul, nu a afirmat niciodată un drept de proprietate, ci un drept real de folosinţă acordat de Statul Român cu privire la care a solicitat apărarea.

Analizând dreptul pe care l-a reclamat asupra terenului făcând trimitere la acţiunea în revendicare, instituţie specifică dreptului de proprietate, iar nu prin raportare la dreptul de folosinţă indicat, instanţa de apel a încălcat tocmai principiul disponibilităţii prevăzut de art. 9 C. proc. civ. pe care aceasta îl invocă în cuprinsul considerentelor sale, acest principiu fiind reglementat de o normă de procedură a cărei nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În acelaşi timp, reclamanta a indicat în mod precis dreptul invocat (de folosinţă gratuită asupra terenului) şi a arătat înscrisurile doveditoare, astfel încât instanţa de apel avea obligaţia ca, în temeiul art. 22 alin. (4) C. proc. civ., să dea calificarea juridică faptelor deduse judecăţii.

Nu în ultimul rând, având în vedere faptul că a invocat un drept de folosinţă asupra terenului, iar instanţa de apel a analizat o acţiune în revendicare care vizează dreptul de proprietate, consideră că hotărârea instanţei de apel cuprinde şi motive străine de pricină.

Un alt motiv de recurs se referă la faptul că instanţa de apel a încălcat efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat al celor deja dezlegate în dosarul nr. x/2011 întrucât a acordat consecinţe juridice procesului-verbal din 1990, deşi s-a statuat deja că acest proces-verbal, chiar şi dacă ar fi fals, nu prezintă nicio relevanţă din perspectiva preluării de către A. a patrimoniului UGSR.

De asemenea, instanţa de apel a conchis că menţiunea dintr-un statut nu e suficientă pentru a face dovada preluării patrimoniului fostei UGSR, deşi s-a decis deja că Statutul, dar nu el singur, ci împreună cu Actul constitutiv al CNLSR din 05.03.1990 şi hotărârea de acordare a personalităţii juridice fac dovada transferului patrimoniului fostului UGSR către A., asociat fondator al reclamantei împreună cu celelalte structuri sindicale.

Aşa fiind, hotărârea instanţei de apel încalcă normele referitoare la autoritatea de lucru judecat respectiv art. 431 C. proc. civ., motiv pentru care în cauză devine incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, întrucât nu a eficientizat ceea ce s-a judecat ci, din contră, a statuat în contra celor deja dezlegate.

În ceea ce priveşte Tranzacţia generală din 07.11.1991, însăşi instanţa de apel a reţinut că a fost încheiată în temeiul procesului-verbal din 04.07.1990 cu privire la care, aşa cum a arătat, s-a reţinut deja, cu putere de lucru judecat, că nu prezintă nicio relevanţă în procesul de preluare a patrimoniului fostei UGSR.

În orice caz, Tranzacţia generală din 07.11.1991 nu a produs niciun efect juridic întrucât patrimoniul sindical este inalienabil, neputând fi împărţit între membrii de sindicat, în conformitate cu dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 54/1991 (act normativ în vigoare la momentul încheierii Tranzacţiei) potrivit cărora "Bunurile mobile şi imobile aparţinând sindicatelor pot fi folosite numai potrivit intereselor membrilor de sindicat, dar nu pot fi împărţite între aceştia.".

Tocmai pentru că această împărţire nu s-a realizat niciodată, toate confederaţiile sindicale au format ANCSSR, pentru a administra în comun, prin intermediul reclamantei, patrimoniul sindical format din casele de cultură ale sindicatelor din România.

Şi nu în ultimul rând, instanţa de apel a reţinut că reclamanta nu este singura continuatoare în drepturi a fostei UGSR, existând şi alte uniuni sindicale care îşi arogă această calitate. Astfel, instanţa de apel pleacă de la premisă că reclamanta are dreptul asupra patrimoniului sindical deci, şi asupra bunului în litigiu, însă există şi alte uniuni sindicale care pretind acelaşi drept

Cu privire la acest aspect, reiterează faptul că asociaţii săi sunt toate confederaţiile sindicale din România. În momentul de faţă, nu există nicio organizaţie sindicală care să pretindă, în mod justificat, drepturi asupra patrimoniului UGSR. Astfel de pretenţii au fost formulate de UGSR 2010 în dosarul nr. x/2011, iar instanţele au stabilit că aceasta entitate a fost înfiinţată în anul 2010, deci nu este succesorul fostei UGSR şi, evident, nu are niciun drept asupra patrimoniului acesteia.

Pe de altă parte, prin prezenta acţiune în revendicare/confesorie, reclamanta nu încearcă decât să aducă bunul înapoi în patrimoniul sindical. Şi, întrucât art. 22 din Legea nr. 54/1991 (actual 21 din Legea 62/2011) dispune în sensul că bunurile aparţin tuturor membrilor de sindicat, chiar dacă ar apărea încă o organizaţie sindicală care ar pretinde în mod justificat drepturi asupra patrimoniului fostei UGSR, singura consecinţă ar fi că şi această nouă organizaţie sindicală s-ar bucura, împreună cu confederaţiile existente, de patrimoniul sindical şi de bunul în litigiu.

Astfel încât, argumentul instanţei de judecată în sensul că, alături de reclamantă, există şi alte organizaţii sindicale care pot pretinde drepturi asupra patrimoniului sindical nu poate avea nicio consecinţă asupra existenţei drepturilor pretinse în patrimoniul reclamantei.

Un ultim motiv de recurs, subsumat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează faptul că instanţa de apel a reţinut în mod greşit că reclamanta nu a făcut dovada drepturilor sale, hotărârea recurată fiind dată cu încălcarea normelor de drept material cuprinse în art. 27 din Decretul-Lege nr. 31/1954 şi ale art. 642 C. civ. de la 1864.

În acest sens, arată că Uniunea Generală a Sindicatelor din România a fost o structură sindicală cu patrimoniu propriu constituit în cea mai mare parte din cotizaţii plătite de lucrători cu titlu de cotizaţie sindicală.

Imediat după Revoluţia din 1989, toate structurile vechi ale UGSR (în număr de 11 uniuni pe ramuri de activitate), s-au constituit în 8 federaţii ale sindicatelor libere recunoscute prin hotărâri judecătoreşti de acordare a personalităţii juridice (depuse deja la dosarul cauzei)

Aceste 8 federaţii sindicale, care încorporau voinţa membrilor de sindicat ce făceau parte din UGSR, s-au întrunit, prin reprezentanţii lor, la data de 05.03.1990, în vederea constituirii unei noi uniuni sindicale la nivel naţional.

Cu acel prilej, prin adeziunea/consimţământul unanim al tuturor participanţilor Ia adunare, s-a hotărât, în principal, constituirea Confederaţiei Naţionale a Sindicatelor Libere din România şi adoptarea Statulului noii confederaţii în care se stipula că aceasta preia patrimoniul UGSR în calitate de succesor (art. 26 din Statut).

Hotărârile menţionate supra au fost consemnate în înscrisul denumit Procesul-verbal din 05.03.1990, acesta reprezentând actul constituitiv al noii persoane juridice de tip confederativ, constituită la nivel naţional, pentru apărarea drepturilor salariaţilor, denumită Confederaţia Naţionale a Sindicatelor Libere din România.

Procesul-verbal din data de 05.03.1990 reprezintă prin excelenţă un act juridic, o manifestare de voinţă, de natură convenţionlă (contractuală), provenită de la toţi membrii/asociaţii, în vederea creării unei persoane juridice cu caracter sindical şi care împreună cu statutul, adoptat cu aceeaşi ocazie, constituie actul de înfiinţare al entităţii colective în discuţie.

Aceste două documente au fost adoptate în deplină conformitate cu dispoziţiile art. 27 din Decretul nr. 31/1954.

Conform C. civ. de la 1864 termenul de convenţie este sinonim cu acela de contract, ambii termeni fiind folosiţi în cuprinsul său cu acelaşi înţeles.

Art. 942 din vechiul C. civ. defineşte contractul ca fiind acordul de voinţă între două sau mai multe persoane spre a constitui sau a stinge între dânşii un raport juridic.

Prin urmare, în cazul persoanelor de tip asociativ, toate actele juridice formate prin voinţa asociaţilor, începând cu actul de constituire, trecând la actele adoptate în adunările genarale prin care se asigură funcţionarea entităţii sau se modifică actele constitutive iniţiale, şi terminând cu actul prin care se decide dizolvarea, reprezintă acte juridice multilaterale cu caracter convenţional.

Faţă de cele arătate, rezultă fără putinţă de tăgată, că Procesul-verbal din 05.03.1990, împreună cu Statutul adoptat prin acesta, reprezintă o convenţie prin care membrii fostei UGSR au decis transferul universal al patrimoniului entităţii, în acord cu dispoziţiile art. 39 din Legea 52/1945, către A.. Această convenţie între asociaţi formează însăşi voinţa persoanei juridice UGSR în privinţa transmiterii patrimoniului său.

De asemenea, având în vedere că prin aceleaşi acte juridice, foştii asociaţi ai UGSR au devenit asociaţi ai A., în cuprinsul acestora este consemnată şi voinţa lor convenţională de a accepta, în noua calitate şi în numele noii persoane juridice, transferul patrimonial în discuţie.

Din acest punct de vedere, actul de înfiinţate al A. (proces-verbal şi statut) se circumscrie dispoziţiilor art. 644 din C. civ. de la 1865, potrivit cu care "proprietatea bunurilor se dobândeşte şi se transmite . . . . . . . . . .prin convenţie . . . . . . . . . ."

În continuare, A. a dobândit personalitate juridică prin sentinţa civilă nr. 782/16.03.1990 pronunţată de Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti în dosarul nr. x/1990 (732/PJ/1990).

În considerentele sentinţei judecătoreşti, se menţionează în mod expres că soluţia de acordare a personalităţii juridice se întemeiază pe analiza legalităţii următoarele înscrisuri: i)Procesul-verbal de constituire din data de 05.03.1990; ii) Copia Statului de funcţionare a A. iii) Toate sentinţele de acordare a personalităţii juridice pentru cele 8 federaţii sindicale care formaseră UGSR.

Deşi pronunţată într-o procedură necontencioasă, hotărârea de acordare a personalităţii juridice1 reprezintă un act jurisdicţional, întrucât instanţa a realizat o aplicare a normelor de drept care guvernează naşterea personalităţii juridice La actul de voinţă emanat de la persoanele care doreau crearea entităţii colective în discuţie şi care a fost prezentat instanţei cu acest scop.

Prin urmare, această hotărâre se bucură de autoritate de lucru judecat în privinţa existenţei şi modalităţii de constituire a patrimoniului A..

Aşadar, reiese cu prisosinţă faptul că patrimoniul UGSR a fost transmis către A. în conformitate cu toate dispoziţiile legale aplicabile, care la rândul său, împreună cu celelalte confederaţii sindicale, l-au aportat la capitalul social al reclamantei.

În concluzie, faţă de toate cele de mai sus, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

5. Apărările formulate de părţi

Intimatul-pârât Municipiul Alexandria a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat înlăturarea apărărilor părţii adverse şi admiterea recursului.

6. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi

Învestită cu soluţionarea căii de atac, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, prin rezoluţia din 19 noiembrie 2021, a dispus efectuarea formalităţilor reglementate de art. 493 alin. (2) C. proc. civ.

Constatându-se încheiată procedura prealabilă, s-a fixat termen pentru soluţionarea recursului la 31 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, termen la care Înalta Curte a rămas în pronunţare asupra recursului, fiind amânată pronunţarea pentru data de 14 aprilie 2022.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte reţine următoarele:

Recursul reclamantei este încadrabil în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.. Prin criticile concrete de nelegalitate s-a susţinut, în esenţă, pe de o parte, că în mod greşit, instanţa de apel a reţinut că acţiunea introductivă este inadmisibilă, reţinând că bunul imobil în discuţie a fost inventariat în domeniul public local al Municipiul Alexandria prin HCL nr. 126/2013 şi H.G. nr. 656/2013, astfel că acesta nu poate fi revendicat întrucât domeniul public este inalienabil, iar pe de altă parte, nemotivarea şi aplicarea greşită a normelor de drept procedural şi material referitoare la acţiunea în revendicare, prin prisma stabilirii greşite a obiectului acţiunii, a inexistenţei unui titlu de proprietate în patrimoniul reclamantei şi încălcarea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat.

Prealabil examinării propriu-zise a motivelor de recurs, Înalta Curte are în vedere că obiectul litigiului pendinte, astfel cum a fost supus judecăţii prin elementele cererii introductive şi analizat de către instanţele de fond, îl reprezintă acţiunea prin care reclamanta Asociaţia Naţională a Caselor de Cultură ale Sindicatelor din România a solicitat obligarea pârâtei Municipiul Alexandria, prin Primar, să îi lase în liniştită posesie imobilul situat în Municipiul Alexandria, judeţul Teleorman, compus din construcţie în suprafaţă de 2086 mp, asupra căreia exercită un drept de proprietate, şi terenul aferent, în suprafaţă de 5289 mp, asupra căruia exercită un drept real de folosinţă. Temeiul de drept al cererii introductive îl constituie dispoziţiile art. 563 C. civ.

Reclamanta a arătat că în ceea ce priveşte imobilul construcţie revendicat, reprezentat de Casa de Cultură a Sindicatelor Alexandria, invocă drept titlu de proprietate faptul construirii acestui imobil de către autoarea sa, Uniunea Generală a Sindicatelor din România (UGSR), în perioada anterioară anului 1989, în baza autorizaţiei de construire nr. x/17.04.1969. În cuprinsul acestui act, depus la dosarul de fond, se menţionează că autorizaţia este emisă în considerarea avizului din 13 noiembrie 1968 al Consiliului Central al UGSR, aviz în cuprinsul căruia titularul investiţiilor este UGSR.

Reclamanta a mai susţinut că autoarea sa, UGSR, a edificat Casa de Cultură a Sindicatelor din Alexandria, fiind proprietarul acesteia, având în vedere faptul că prin Decretul nr. 475/1969, Statul Român a transmis în folosinţa gratuită a UGSR terenurile în suprafaţă de 3499,48 mp tocmai pentru ca UGSR să edifice Casa de Cultură a Sindicatelor.

În schimb, pârâtul Municipiul Alexandria se prevalează de efectele Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Alexandria nr. 126/29.04.2013 prin care a inventariat în domeniul public al Municipiului Alexandria dreptul de proprietate asupra construcţiei, înregistrând o suprafaţă construită de 2086 mp şi asupra terenului aferent în suprafaţă de 5289 mp şi Hotărârea Guvernului nr. 656/27.08.2013 prin care Casa de Cultură a Sindicatelor Alexandria şi terenul aferent au fost inventariate în domeniul public al Municipiului Alexandria.

Reclamanta a atacat în contencios administrativ Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Alexandria nr. 126/29.04.2013, de inventariere ca proprietate publică a Casei de Cultură a Sindicatelor Alexandria, cererea sa fiind însă respinsă prin sentinţa civilă nr. 222/28.03.2014 pronunţată de Tribunalul Teleorman în dosarul nr. x/2013, definitivă.

În primul rând, recurenta-reclamantă susţine că în mod greşit, instanţa de apel a reţinut că acţiunea introductivă este inadmisibilă, reţinând că bunul imobil în discuţie a fost inventariat în domeniul public local al Municipiul Alexandria prin HCL nr. 126/2013 şi H.G. nr. 656/2013, astfel că acesta nu poate fi revendicat întrucât domeniul public este inalienabil.

Critica este fondată.

Potrivit art. 563 alin. (1) C. civ. proprietarul unui bun are dreptul de a-l revendica de la posesor sau de la o altă persoană care îl deţine fără drept. El are, de asemenea, dreptul la despăgubiri, dacă este cazul.

Aşadar, acţiunea în revendicare este acţiunea prin care proprietarul ce nu are posesia bunului său cerere instanţei să oblige pârâtul să-i redea posesia bunului. În cadrul cererii sale reclamantul trebuie să probeze în primul rând că este titularul dreptului de proprietate asupra bunului revendicat, în favoarea pârâtului operând o prezumţie relativă de proprietate, desprinsă din faptul posesiunii bunului, probă ce se face prin titlul de proprietate, care poate să fie un act constitutiv, translativ sau declarativ (hotărâre judecătorească, act de partaj, o tranzacţie etc.). Dacă reclamantul nu face dovada dreptului său de proprietate, acţiunea în revendicare va fi respinsă.

În cauză, instanţa de apel a stabilit mai întâi că pârâtul are un drept de proprietate asupra imobilului revendicat, că acest imobil aparţine domeniului public şi prin urmare, este inalienabil.

În acest sens, instanţa de apel a reţinut că nu poate analiza argumentele reclamantei ce vizau inexistenţa titlului de proprietate al pârâtului asupra imobilului-construcţie, întrucât acestea puteau fi examinate exclusiv în procedura declanşată în contencios administrativ împotriva actelor administrative de inventariere a acelei proprietăţi ca fiind proprietate publică, iar reclamanta a exercitat această procedură, în cadrul căreia actele administrative contestate au fost menţinute, reclamanta neavând câştig de cauză.

Înalta Curte reţine, contrar celor reţinute de instanţa de apel, că în soluţionarea acţiunii în revendicare trebuia utilizat procedeul comparaţiei titlurilor de proprietate, urmărind şi verificând istoricul dreptului în raport de susţinerile ambelor părţi aflate în concurs, dar şi de actele juridice ce au avut ca obiect imobilul litigios, determinând regimul juridic al acestuia funcţie de legislaţia incidentă.

Pe de altă parte, în raport cu art. 554 alin. (1) şi art. 858 C. civ. (aplicabil în raport cu data emiterii celor două hotărâri, de consiliu local şi de guvern, invocate ca titlu de pârât), potrivit cărora un bun formează obiectul proprietăţii publice numai dacă a fost dobândit de titularul său prin unul dintre modurile prevăzute de lege, iar conform art. 6 din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public trebuie să fi fost dobândite cu respectarea prevederilor legale în vigoare la data intrării lor în patrimoniul titularului.

În acelaşi sens, procedând la delimitarea obiectului proprietăţii publice de domeniul privat, prin art. 859 C. civ., legiuitorul stipulează că fac obiectul exclusiv al proprietăţi publice bunurile menţionate expres în cuprinsul alin. (1), precum şi alte bunuri, stabilite prin lege organică, care declară anumite categorii de bunuri, în ansamblul lor, ca fiind obiectul exclusiv al proprietăţi publice. Totodată, alin. (2) al art. 859 C. civ., permite statului şi unităţilor administrativ-teritoriale să dobândească şi alte bunuri, fie în domeniul public, fie în domeniul lor privat, prin unul dintre modurile prevăzute de lege, dacă sunt de uz sau de interes public.

Concluzionând în privinţa obiectului dreptului de proprietate publică, Înalta Curte subliniază condiţia impusă imperativ de legiuitor, aceea ca dobândirea acestor bunuri care, fie prin natura lor, fie prin declaraţia expresă a legii, sunt de uz sau de interes public, să se facă prin unul dintre "modurile prevăzute de lege". Sintagma primeşte un dublu sens, şi anume: dobândirea să se facă printr-unul dintre modurile specifice, prevăzute de art. 863 C. civ., iar în cadrul acestora, bunul să fi fost dobândit cu respectarea cerinţelor legii în vigoare, la data dobândirii lui.

Cu alte cuvinte, chiar dacă un bun este declarat prin lege ca fiind de uz sau de interes public, el trebuie să fi intrat legal în patrimoniul titularului său, astfel încât reclamantul să poată face dovada unui titlu legal de proprietate asupra bunului revendicat. În acest sens, în jurisprudenţă, s-a stabilit că includerea unui imobil într-un inventar centralizat al bunurilor aparţinând domeniului public sau aparenta identitate a bunului cu unul dintre cele menţionate în art. 136 alin. (3) din Constituţie şi art. 859 alin. (1) C. civ. nu constituie, în sine, un titlu de proprietate în favoarea statului ori a unităţii administrativ-teritoriale. Valabilitatea atestării domeniului public rămâne condiţionată de existenţa, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietăţii publice.

Reclamanta a adus înaintea instanţei verificarea dreptului pretins şi clarificarea, prin hotărârea ce o va da, a incertitudinii create prin afirmaţiile pârâţilor.

Prin urmare, reţinerea caracterului inadmisibil al acţiunii în revendicare, faţă de caracterul inalienabil al imobilului construcţie din litigiu, nu este doar expresia unei greşite aprecieri a condiţiilor de admisibilitate a unei astfel de acţiuni, ci şi consecinţa unei necercetări a fondului, a pretenţiei deduse judecăţii de reclamantă, aceea că "este titulara dreptului de proprietate asupra imobilului situat în Municipiul Alexandria, judeţul Teleorman, compus din construcţie în suprafaţă de 2086 mp, precum şi că exercită un drept real de folosinţă asupra terenului aferent, în suprafaţă de 5289 mp, asupra căruia ", conform celor enunţate anterior.

Ulterior clarificării tuturor împrejurărilor de fapt şi de drept relevante, instanţa de apel putea concluziona cu privire la titularul dreptului de proprietate în litigiu, prin raportare la textele normative incidente, cuprinse în Legea nr. 213/1998 şi C. civ., anterior evocate.

Critica adusă hotărârii atacate este, aşadar, întemeiată şi se va admite.

Cu privire la motivul de recurs prin care se afirmă că instanţa de apel a reţinut în mod greşit că reclamanta a formulat acţiune în revendicare cu privire la terenul aferent construcţiei, cercetat din perspectiva cazului de casare reglementat prin art. 488 pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că şi această critică este fondată.

Potrivit art. 9 alin. (2) C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, iar în condiţiile art. 22 alin. (6) din acelaşi cod, judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii.

Având în vedere limitele investirii sale determinate prin cererea de chemare în judecată, instanţa era îndreptăţită şi chiar obligată, în exercitarea rolului activ şi pentru a ajuta efectiv părţile în ocrotirea intereselor lor legitime, să dea acţiunii calificarea juridică exactă şi să stabilească, după motivele de fapt ale cererii şi după scopul urmărit prin promovarea acţiunii, ce anume solicită reclamanta în proces.

În speţă, se constată că instanţa de apel a apreciat că "apelanta reclamantă, în exprimarea principiului disponibilităţii ce guvernează întregul proces civil, a înţeles să învestească instanţele de judecată cu o acţiune în revendicare. Acţiunea în revendicare are drept obiect apărarea exclusiv a dreptului de proprietate, nu a altor drepturi reale, dezmembrăminte ale dreptului de proprietate (publică sau privată). Premisa reţinerii unui caracter temeinic al pretenţiilor reclamantului este dovedirea, de către însuşi reclamantul ce a intentat acţiunea, a unui titlu de proprietate asupra imobilului revendicat. Apelanta - reclamantă nu justifică, însă, niciun titlu de proprietate cu privire la imobilul teren revendicat, conform propriilor susţineri pretinsa autoare a sa având, anterior anului 1989, numai un drept de folosinţă gratuită. De altfel, din înscrisurile administrate în cauză nu rezultă nici că acest drept de folosinţă gratuită s-ar fi transmis în patrimoniul apelantei - reclamante.".

Or, reclamanta a învestit instanţa de judecată cu două capete principale de cerere: o acţiune în revendicare privind imobilul construcţie reprezentat de Casa de Cultură a Sindicatelor Alexandria în suprafaţă de 2086 mp, asupra căruia a arătat că are un drept proprietate şi o acţiune confesorie prin care a solicitat apărarea dreptului său real de folosinţă gratuită asupra terenului aferent imobilului construcţie în suprafaţă de 3.499,48 mp, drept acordat de Statul Român prin Decretul nr. 475/03.06.1969.

Dacă susţinerile reclamantei, în ceea ce priveşte acţiunea formulată, ar fi fost neclare şi confuze, fiind de natură să nu permită determinarea clară a obiectului cererii de chemare în judecată, instanţa avea îndatorirea de a cere lămuriri şi precizări, pentru a stabili cadrul procesual dedus judecăţii, privitor la obiectul acţiunii, aspecte care ar fi permis exercitarea controlului judiciar.

Principiul disponibilităţii, specific procesului civil, se caracterizează prin dreptul părţii de a dispune de obiectul procesului, dar şi de mijloacele procesuale acordate de lege, iar reclamantul este cel ce trasează iniţial cadrul procesual, acesta trebuind să indice, între altele, părţile în proces, pretenţia dedusă judecăţii, motivarea în fapt şi în drept.

Cât priveşte obiectul, instanţa este ţinută de cererea reclamantului, neputând depăşi limitele acesteia, în cazul în care formulările reclamantului sunt improprii, neputându-se determina exact obiectul, instanţa este obligată, în baza rolului activ, să solicite precizarea necesară, asigurându-se astfel respectarea principiului disponibilităţii.

Având în vedere considerentele ce preced, Înalta Curte constată că instanţa nu s-a preocupat de lămurirea cadrului procesual dedus judecăţii, în ceea ce priveşte obiectul cererii de chemare în judecată. O asemenea omisiune constituie o încălcare esenţială a legii şi duce la casarea hotărârii.

Cu privire la critica că instanţa de apel a încălcat efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat al celor deja dezlegate în dosarul nr. x/2011, Înalta Curte reţine că aceasta a constituit obiect de critică şi în apelul reclamantei, însă nu a fost analizată de instanţa de apel, fapt ce pune în imposibilitate instanţa de recurs de a analiza legalitatea acesteia şi, constatând totodată că obligaţia judecătorului de a se pronunţa în căile de atac, asupra criticilor esenţiale ale părţilor, este reglementată şi de prevederile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.:

"(6) Judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, (...)", instanţa de recurs apreciază că în cauză este incident motivul de recurs reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., impunându-se aşadar, admiterea recursului reclamantei, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de apel ce urmează a se pronunţa inclusiv asupra criticilor importante omise şi care cel puţin parţial, pun în discuţie inclusiv elemente ale situaţiei de fapt a cauzei.

Întrucât celelalte motive de recurs al reclamantei recurente ce vizează fondul cauzei din perspectiva dovedirii dreptului de proprietate asupra contrucţiei şi a dreptului real de folosinţă asupra terenului, subsumate ipotezei prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează însăşi problema care se degajă din ansamblul criticilor omise din analiza curţii de apel, instanţa de recurs constată că în raport de considerentele anterior expuse, devine inutilă şi chiar prohibită în acest moment procesual rezolvarea acestui motiv de recurs, el urmând a fi dezlegat mai întâi de către curtea de apel, potrivit celor ilustrate anterior.

Drept consecinţă, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi curte de apel, care va rejudeca apelul ţinând seama de toate celelalte critici formulate prin motivele de recurs şi a căror analiză este de prisos în contextul considerentelor reţinute de instanţa de recurs.

Cu ocazia rejudecării, instanţa urmează să analizeze cererea de apel prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată, să răspundă criticilor formulate cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă în susţinerea pretenţiilor şi apărărilor lor, conform art. 501 alin. (3) şi (4) C. proc. civ. şi să administreze toate probele pe care le consideră necesare şi utile justei soluţionări a cauzei, potrivit art. 22 alin. (2) C. proc. civ.

Se va verifica, în rejudecare, inclusiv dacă reclamanta este titulara dreptului de proprietate asupra construcţiei şi a dreptului de folosinţă asupra terenului în litigiu, cercetându-se dacă a dobândit în condiţiile legii drepturile pe care le pretinde, aceasta şi în condiţiile în care, fiind reclamantă, obligaţia ei de a-şi dovedi drepturile pretinse este preeminentă.

Relativ la cheltuielile de judecată aferente prezentului recurs, solicitate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că, la acest moment procesual, nu poate dispune asupra acestora, deoarece litigiul nu a fost soluţionat pe fond şi nu a fost stabilită partea câştigătoare, pentru a se putea aprecia asupra culpei procesuale. Astfel, posibilitatea de acordare a acestor cheltuieli va fi analizată de curtea de apel în ansamblul cheltuielilor judiciare ale cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Asociaţia Naţională a Caselor de Cultură ale Sindicatelor din România împotriva deciziei civile nr. 700A din 23 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Casează decizia atacată şi trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi curţi de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 aprilie 2022.