State liability for restitution agency's erroneous valuation: start date of tort limitation period based on objective issuance of compensation order rather than subjective knowledge of full loss

Şedinţa publică din data de 2 mai 2023

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a Civilă sub nr. x/2021 din data de 31 august 2021, reclamantul Statul Român prin Ministerul Finanţelor a solicitat în contradictoriu cu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, obligarea pârâtei la plata sumei de 433.589 RON reprezentând diferenţa dintre valoarea de 545.166 RON - preţul imobilului stabilit prin raportul de evaluare nr. x/06.01.2010 şi valoarea stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului teren în suprafaţă de 752 mp situat în str. x, mun. Tîrgu-Jiu, jud. Gorj, actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlurilor de conversie şi până la data plăţii efective.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtei la plata dobânzii legale calculate de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii.

La data de 07 ianuarie 2022, pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a formulat cerere de chemare în garanţie a PFA A. şi B..

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Bucureşti:

Prin sentinţa civilă nr. 340/10.03.2022 Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a admis excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a chematului în garanţie B., anulând cererea de chemare în garanţie formulată de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor în contradictoriu cu B.-decedat.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de PFA A.. A respins cererea de chemare în garanţie formulată de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor în contradictoriu cu PFA A., ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

A admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune invocată prin întâmpinare. A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Finanţelor în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Pentru Restituirea Proprietăţilor, ca fiind prescrisă.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti:

Prin decizia civilă nr. 1510A din 25 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a respins apelul formulat de apelantul-reclamant Ministerul Finanţelor împotriva sentinţei civile nr. 340 din 10 martie 2022 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă.

II. Calea de atac exercitată în cauză:

Împotriva deciziei nr. 1510A din 25 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă în dosarul nr. x/2021 a declarat recurs reclamantul Ministerul Finanţelor.

Recursul promovat de reclamantul Ministerul Finanţelor a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, la data de 15 decembrie 2022, sub nr. x/2021, fiind repartizat computerizat aleatoriu, spre soluţionare, completului filtru nr. 2.

1. Motivele recursului:

Prin recursul declarat de reclamantul Statul Român împotriva deciziei nr. 1510A din 25 octombrie 2022, a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a deciziei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de apel, invocând motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 şi art. 2528 C. civ., privitor la prescripţia extinctivă.

Recurentul arată că în mod greşit a reţinut instanţa de apel că momentul la care apelantul ar fi putut cunoaşte atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea este cel al emiterii deciziei de despăgubire şi a titlului de conversie pe numele beneficiarului.

În acest sens a statuat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie printr-o decizie de speţă, Decizia nr. 513 din 7 martie 2019 a secţiei I Civile, reţinând că prescripţia începe să curgă numai de la data când victima a cunoscut atât paguba, cât şi pe cel care răspunde ea.

Prin raportare la aceste statuări, în mod eronat instanţa de control judiciar a stabilit că momentul obiectiv de la care reclamantul-apelant din prezenta cauză ar fi avut posibilitatea să cunoască atât paguba (stabilită cu certitudine), cât şi pe cei responsabili de producerea acesteia, este acela al datei emiterii deciziei de despăgubire în favoarea beneficiarilor.

O condiţie esenţială pentru a putea fi angajată răspunderea civilă delictuală, o reprezintă existenţa unui prejudiciu, iar pentru ca acesta să poată fi reparat trebuie să îndeplinească următoarele condiţii - să fie cert, să nu fi fost reparat încă, să fie direct, să fie personal şi să rezulte din încălcarea sau atingerea unui interes legitim.

Cât timp instanţa de fond a calificat cererea reclamantului în despăgubiri ca fiind una de drept comun, întemeiată pe dispoziţiile art. 1000 C. civ., faţă de prevederile art. 25 alin. (2), art. 35 şi art. 37 din Decretul nr. 31/1954, transferul răspunderii pentru producerea prejudiciului nu se poate face în persoana Statului român pentru fapte care aparţin instituţiilor acestuia şi nu lui însuşi.

Statul nu poate fi ţinut responsabil pentru delictele sau cvasidelictele civile comise de agenţii săi, deoarece aceştia, cât priveşte modul de a le îndeplini, nu se află într-un raport de dependenţă faţă de autoritatea statului.

Pe de altă parte, chiar dacă pârâta din prezenta cauză, cât şi organul emitent al deciziei de despăgubire, s-au aflat la momentul derulării procedurii administrative în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, aceasta nu înseamnă că existau pârghiile legale necesare identificării şi cuantificării prejudiciului ce se tinde a fi recuperat prin acţiunea introdusă, având în vedere că sunt persoane juridice de sine stătătoare, cu atribuţii diferite. În al doilea rând, nici la data întocmirii raportului iniţial de evaluare şi nici ulterior nu a existat un indiciu care să vizeze nelegala întocmire a rapoartelor de evaluare, astfel încât să justifice exercitarea unui eventual control ce ar fi avut temei în relaţia de subordonare dintre minister şi pârâtă.

Pe de altă parte, chiar dacă ministerul ar fi audiat activitatea autorităţii pârâte, control similar cu cel efectuat de Curtea de Conturi şi finalizat prin decizia nr. 10 din 10 octombrie 2013, acesta nu ar fi dus la stabilirea cu certitudine a pagubei, deoarece întinderea prejudiciului nu putea fi cuantificată decât prin parcurgerea următoarelor operaţiuni: verificarea prin intermediul unui expert evaluator autorizat ANEVAR a tuturor rapoartelor de evaluare şi identificarea celor întocmite cu nerespectarea Standardelor Internaţionale de Evaluare şi reevaluarea de către un evaluator autorizat ANEVAR a rapoartelor de evaluare identificate în etapa anterioară, pentru stabilirea prejudiciului produs.

Din aceste motive, recurentul era în imposibilitate de a cunoaşte paguba la momentul indicat de instanţa de control judiciar în apel.

Din analiza circumstanţelor cauzei se disting următoarele raporturi de prepuşenie: cel născut între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi experţii evaluatori în temeiul contractelor de prestări servicii şi raportul de prepuşenie născut în temeiul raporturilor de muncă între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi consilierii care au avizat rapoartele de expertiză pentru a intra în şedinţă, aceştia având studii de specialitate în evaluarea bunurilor imobiliare.

În consecinţă, instanţa de apel în mod eronat a apreciat că reclamantul ar fi avut posibilitatea de a cunoaşte prejudiciul mai devreme de 25 martie 2021, data înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei nr. x/26 martie 2021 emisă de autoritatea pârâtă prin care s-a învederat diferenţa dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor impuse de standardele internaţionale de evaluare.

2. Apărările părţilor:

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 20 ianuarie 2023, intimata Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a invocat excepţia inadmisibilităţii formulării căii de atac, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Ulterior expunerii parcursului procesual al dosarului, în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii, intimata arată că reclamantul a înţeles să se folosească de un argument deja statuat în mod definitiv, într-o speţă similară, prin Decizia nr. 862A din 31 mai 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a Civilă, în dosarul nr. x/2021, ale cărei considerente statuează că indiferent dacă ne raportăm la momentul obiectiv, ori la cel subiectiv, termenul de prescripţie era împlinit la data introducerii acţiunii.

3. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:

Reţinând incidenţa dispoziţiilor art. 24 din C. proc. civ., potrivit cărora "Dispoziţiile legii noi de procedură civilă se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare", se constată că recursul nu a parcurs procedura de filtrare prevăzută de art. 493 din C. proc. civ., având în vedere că cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 31 august 2021, ulterior datei de 21 decembrie 2018, când a intrat în vigoare Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, prin care a fost abrogat art. 493 din C. proc. civ.

Prin rezoluţia din data de 9 februarie 2023, în temeiul dispoziţiilor art. 4711 alin. (5) C. proc. civ., completul filtru a stabilit termen de judecată la data de 2 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, în vederea soluţionării recursului declarat de reclamantul Ministerul Finanţelor, împotriva deciziei civile nr. 1510A din 25 octombrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă în dosarul nr. x/2021.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În ce priveşte excepţia inadmisibilităţii recursului invocată de către intimată prin întâmpinare, Înalta Curte s-a pronunţat în şedinţă publică, reţinând că prin raportare la argumentul pe care aceasta s-a întemeiat, respectiv împrejurarea că o cauză similară a fost soluţionată definitiv, reprezintă o apărare de fond şi nu o veritabilă excepţie, argumentele invocate urmând a fi avute în vedere la soluţionarea căii de atac.

Prin recursul formulat, reclamantul Ministerul Finanţelor a invocat aplicarea greşită a normelor de drept material vizând prescripţia extinctivă, prevăzute de art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 şi de art. 2528 C. civ., motiv de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Criticile recurentului vizează în esenţă determinarea în mod greşit a momentului de început al cursului prescripţiei extinctive, subliniind că nu a fost implicat în nume propriu în procedura de acordare a despăgubirilor, astfel încât momentul obiectiv al naşterii dreptului la acţiune nu este cel reţinut de instanţa de apel ca fiind cel al emiterii dispoziţiei, ci coincide cu cel subiectiv ca fiind 30 martie 2021 - data înregistrării adresei emanând de la intimata ANRP, prin care se aduce la cunoştinţă diferenţa valorică rezultată ca urmare a realizării celei de-a doua expertize.

De asemenea, recurentul arată că în lipsa determinării prejudiciului, atât sub forma existenţei, cât şi a întinderii sale, s-a aflat în imposibilitate de a acţiona, prejudiciul cert, actual, născut, determinat sau determinabil fiind una din condiţiile esenţiale pentru iniţierea acţiunii în răspundere civilă delictuală.

În fine, recurentul indică raporturile de prepuşenie existente, arătând că deşi ANRP se afla în subordinea Ministerului Finanţelor, în concret nu existau pârghiile necesare pentru exercitarea unui control a activităţii acestei instituţii, subliniind că nici Curtea de Conturi şi nici o altă entitate nu au informat Statul Român ori Ministerul Finanţelor despre rezultatul controlului întreprins, acestea aflând despre existenţa prejudiciului abia prin adresa din 30 martie 2021. Concluzionează în sensul în care Statul Român nu poate fi ţinut responsabil pentru activitatea agenţilor săi, fiecare dintre aceştia fiind responsabil pentru propriile greşeli.

Înalta Curte reţine că reclamantul a învestit instanţa cu o acţiune în răspundere civilă delictuală, fapta ilicită imputată constând în întocmirea de către prepuşi şi omologarea de către pârâtă a raportului de evaluare nr. x din 6 ianuarie 2010, ce a avut consecinţă prejudicierea bugetului de stat prin plata contravalorii unor despăgubiri superioare, prin raportare la valoarea de piaţă a proprietăţii evaluate.

Instanţa de fond a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, reţinând că deşi momentul subiectiv al începutului cursului prescripţiei este cel afirmat de reclamant, respectiv data comunicării de către pârâtă a adresei prin care a informat despre existenţa diferenţelor valorice rezultate ca urmare a reevaluării imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii, cel obiectiv este marcat de momentul emiterii titlurilor de plată, având prevalenţă în cauză momentul obiectiv.

Curtea de apel, la rândul său, a menţinut concluzia potrivit căreia în cauză este aplicabil momentul obiectiv al începutului cursului termenului de prescripţie, stabilind însă că acesta coincide cu emiterea Deciziei de despăgubire nr. 10132 din 25 mai 2011, în baza căreia au fost emise titlurile de plată începând cu anul 2014 (iar nu cu emiterea titlurilor de plată, astfel cum a reţinut tribunalul).

În ce priveşte momentul subiectiv, curtea de apel a reţinut că nu este cel afirmat de către reclamant, anume cel al comunicării adresei prin care ANRP informează reclamantul despre cuantumul prejudiciului rezultat, ci este cel al finalizării controlului Curţii de Conturi prin Decizia nr. 10/10 octombrie 2013, ce a fost validat prin sentinţa civilă nr. 2767/17.10.2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Din această perspectivă, curtea de apel a reţinut că prin raportare la oricare dintre cele două momente - obiectiv ori subiectiv, termenul de prescripţie era împlinit la data introducerii acţiunii, motiv pentru care a respins calea de atac promovată de către reclamant.

Prin recursul formulat, recurentul arată că se afla în imposibilitate de a cunoaşte paguba în momentul obiectiv reţinut de către instanţa de apel, formulând în acest sens consideraţii în ce priveşte natura prejudiciului ca reprezentând element esenţial al răspunderii civile delictuale, iar pe de altă parte consideraţii ce ţin de inexistenţa unor pârghii prin care ar fi putut reclamantul să cunoască paguba anterior primirii adresei din partea pârâtei.

În ce priveşte susţinerea potrivit căreia reclamantul nu a putut acţiona anterior primirii, la data de 30 martie 2021, a adresei prin care ANRP îi comunică reclamantului cuantumul prejudiciului rezultat în urma reevaluării imobilului, de vreme ce nu cunoştea existenta şi întinderea prejudiciului, se constată că aceasta nu are temei în dispoziţia legală reprezentată de art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, potrivit căruia "prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască, atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea."

Reiese aşadar că exerciţiul dreptului la acţiune în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită este condiţionat de cunoaşterea existenţei pagubei şi a celui care răspunde de ea, nu şi a întinderii pagubei propriu-zise. Aşadar, sunt corecte consideraţiile instanţei de apel potrivit cărora momentul cunoaşterii pagubei nu se referă la momentul când păgubitul a cunoscut întinderea exactă a prejudiciului, ci momentul la care acesta a dispus de suficiente elemente sau indicii pe baza cărora să poată concluziona că i s-a produs o pagubă, având posibilitatea ca în interiorul termenului de prescripţie păgubitul să efectueze verificări pentru stabilirea întinderii prejudiciului şi să acţioneze pentru recuperarea acestuia.

Înalta Curte nu poate fi ţinută de hotărârea invocată de recurent cu titlu de practică judiciară în care se dă prevalenţă momentului subiectiv al începutului cursului prescripţiei, de vreme ce considerentele sunt determinate de situaţia de fapt particulară a cauzei analizate, iar pe de altă parte, a da relevanţă unei chestiuni de drept dezlegate de o altă instanţă, într-o altă cauză ce nu priveşte părţile, ar echivala cu introducerea pe cale judiciară a sistemului precedentului judiciar, aspect inadmisibil de vreme ce acesta nu se regăseşte în izvoarele dreptului civil, reglementate de art. 1 din C. civ.

Cu privire la susţinerea recurentului potrivit căreia înainte de verificarea rapoartelor de evaluare - aşa cum s-a dispus de către Curtea de Conturi - nici măcar nu se putea şti dacă există vreo pagubă, de vreme ce acesta nu a făcut parte din procedura administrativă în nume propriu, este de asemenea nefondată, având în vedere că A.N.R.P. este o instituţie a statului cu atribuţii în legătură cu aplicarea legilor reparatorii, iar statul are vocaţia şi totodată obligaţia de a exercita supravegherea şi controlul modului în care instituţiile sale îşi îndeplinesc rolul.

Recurentul nu poate opune cu succes lipsa unor proceduri administrative apte să determine în timp real existenţa unui prejudiciu, de vreme ce acesta avea cadrul legal şi totodată posibilitatea organizării unui sistem adecvat, care să permită un control eficient, real şi în timp util. Inexistenţa pârghiilor de control, latenţa cu care s-a acţionat în cauză ori disfuncţionalităţile ce ţin de necomunicarea raportului între instituţiile statului, nu pot constitui un avantaj în favoarea recurentului, de vreme ce adoptarea şi implementarea unui mecanism pentru a preîntâmpina toate aceste neajunsuri invocate, erau în căderea şi la dispoziţia sa.

Or, pasivitatea statului a fost sancţionată prin opunerea prescripţiei extinctive, astfel că nu se verifică nici afirmaţia recurentului potrivit căreia ar avea loc un transfer al răspunderii în persoana Statului Român pentru faptele ce aparţin instituţiilor acestuia. Statul, în raport cu proprii săi agenţi trebuie să manifeste acelaşi nivel de vigilenţă care se cere oricărui alt subiect de drept, iar în măsura în care are un comportament lipsit de diligenţă, trebuie să se supună aceluiaşi regim sancţionator ca orice alt participant la circuitul civil.

De asemenea, instanţa de apel a reţinut în mod corect incidenţa dezlegărilor cu valoare de principiu conţinute în Decizia RIL nr. 19/2019, conform căreia intervenţia Curţii de Conturi, prin intermediul controalelor exercitate, nu poate influenţa cursul prescripţiei extinctive întrucât izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba (par. 60), neexistând nicio dispoziţie legală care să stabilească faptul că actul de control are valoarea întreruptivă a cursului prescripţiei, astfel încât invocarea acestuia este irelevantă (par. 61,62). S-a statuat, de asemenea, că paguba constatată, urmare a unor astfel de controale, este preexistentă raportului Curţii de Conturi (par. 57) şi prin intermediul actului de control doar se constată abateri de la aplicarea legii, în baza unor documente care ar fi trebuit să fie la îndemâna şi spre verificarea prealabilă a celui care a încuviinţat o cerere în afara cadrului legal (par. 55).

Aceste statuări cu valoare de principiu ale instanţei supreme, aplicabile mutatis mutandis şi în prezenta cauză, demonstrează că existenţa pagubei, ca element în funcţie de care să se aprecieze asupra începutului cursului prescripţiei înăuntrul căreia să se ceară repararea ei, nu poate avea ca premisă actul de control al Curţii de Conturi (fiind preexistentă acestuia şi posibil de determinat, prin recurgerea la mecanisme de control interne şi prin exercitarea adecvată a prerogativelor legale, ce revin instituţiilor statului care, în speţă, a presupus folosirea adecvată a resurselor financiare).

Drept urmare, este corectă concluzia instanţei de apel potrivit căreia Statul prin Ministerul Finanţelor putea şi trebuia să acţioneze pentru recuperarea pagubei încă de la data săvârşirii faptei ilicite reclamate, care marchează şi momentul de început al curgerii prescripţiei extinctive înăuntrul unui termen de trei ani.

Pentru toate aceste considerente, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Finanţelor, împotriva deciziei civile nr. 1510A din 25 octombrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 mai 2023.