De facto expropriation via urban planning restrictions and proportionality under Article 1 Protocol No. 1 ECHR

Şedinţa publică din data de 15 decembrie 2022

Asupra recursului dedus judecăţii, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj, la 10 octombrie 2018 sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Cluj-Napoca prin Primar şi Consiliul Local al municipiului Cluj-Napoca, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună: obligarea pârâţilor la plata unor despăgubiri lunare în cuantum de 11.200 euro pentru lipsa de folosinţă a terenului, calculate din data de 01.10.2015 şi până la momentul modificării situaţiei juridice a terenului; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, reclamanta a invocat prevederile art. 44 din Constituţia României, art. 555, art. 1349 şi următoarele din C. civ., precum şi art. 1 din Protocolul Adiţional nr. 1 la CEDO.

2. Hotărârea Tribunalului Cluj

Prin sentinţa civilă nr. 271 din 12 aprilie 2021, Tribunalul Cluj, secţia civilă a admis, în parte, acţiunea civilă formulată de reclamanta A., împotriva pârâţilor Municipiul Cluj-Napoca prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi în consecinţă au fost obligaţi pârâţii, în solidar, să plătească reclamantei suma de 182.168 RON, cu titlu de despăgubiri civile, calculate pe perioada 01.10.2015-31.08.2020, precum şi în continuare, în cuantum de 1,12 RON/m.p./lună, până la momentul modificării situaţiei juridice: au fost obligaţi pârârţii, în solidar, să plătească reclamantei suma de 10.128,36 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale.

3. Hotărârea Curţii de Apel Cluj

Prin decizia nr. 291/A din 12 octombrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a admis apelul declarat de pârâţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 271 din 21 aprilie 2021 a Tribunalului Cluj pronunţată în dosarul nr. x/2018, pe care a schimbat-o, în sensul că a respins cererea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, ca nefondată; a obligat intimata să plătească apelanţilor suma de 2374,18 RON, cheltuieli de judecată în apel.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 291/A din 12 octombrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a declarat recurs reclamanta A..

Prin cererea de recurs, recurenta susţine, într-o primă critică întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., că instanţa de apel a pronunţat hotărârea în complet format din trei judecători, cu toate că dispoziţiile legale impuneau judecarea apelului în complet format din doi judecători, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004.

În aplicarea art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurenta arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, nefiind respectate principiile disponibilităţii, contradictorialităţii şi rolului activ al judecătorului. Astfel, instanţa de apel a reţinut, în mod greşit, că unul dintre motivele de apel viza depăşirea limitelor cu care instanţa de fond a fost învestită prin cererea introductivă de instanţă, apreciind că prima instanţă a reţinut o faptă ilicită cu care nu a fost învestită. Susţine că apelul a fost motivat de către pârâţi prin prisma a trei considerente, respectiv nelegala respingere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, nelegala respingere a excepţiei autorităţii de lucru judecat, incidentă în raport de litigiul de contencios administrativ, precum şi neîndeplinirea condiţiilor privind atragerea răspunderii civile delictuale, nefiind invocat motivul de nelegalitate al depăşirii cadrului procesual fixat de reclamantă.

Invocă dispoziţiile art. 9, art. 477 şi art. 478 C. proc. civ. şi arată că instanţa de apel a ignorat criticile apelanţilor şi a invocat, din oficiu, motive noi, cu nesocotirea limitelor efectului devolutiv şi încălcarea principiului disponibilităţii. Susţine că fundamentarea soluţiei din apel pe o pretinsă depăşire a cadrului procesual de către instanţa de fond, fără ca acest aspect să fie invocat de apelantă ori pus în discuţia părţilor, încalcă dispoziţiile art. 14 şi art. 22 C. proc. civ.

În susţinerea motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurenta învederează că instanţa, cu încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., nu a motivat respingerea unor argumente de ordin esenţial care erau de natură să ducă la respingerea apelului, nu a arătat motivele concrete pentru care instanţa de fond s-ar fi pronunţat cu depăşirea limitelor învestirii şi a reţinut, în mod contradictoriu, că atributele dreptului de proprietate sunt afectate, şi totuşi că lipsa de folosinţă nu este justificată.

În acest sens, arată că, prin decizia recurată, nu a fost analizată incidenţa art. 1 din Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţie şi jurisprudenţa Curţii în materie, cu toate că argumentele de respingere a apelului au gravitat în jurul nerespectării limitelor de atingere a dreptului de proprietate, instanţa de apel rezumându-se la a reţine că lipsa de folosinţă nu este datorată pentru simplul motiv că terenul se află în proprietatea recurentei şi nu este ocupat fizic de autorităţile pârâte.

Mai arată că lipseşte în totalitate analiza efectelor pe care le produce art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, dispoziţii invocate în fazele procesuale de fond şi apel, cu referire expresă la considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 1416/2008, prin care s-a reţinut că pentru lipsa de folosinţă a terenurilor proprietate privată amenajate ca spaţii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism,proprietarii terenurilor sunt îndreptăţiţi să beneficieze de despăgubiri.

Prin decizia atacată, se reţine că instanţa de fond a depăşit limitele învestirii, fără ca instanţa de apel să motiveze de ce anume solicitările cuprinse în acţiunea introductivă nu priveau lipsa de folosinţă ori de ce lipsa de folosinţă ar fi exclusă când terenul în ltigiu nu este ocupat fizic de către autorităţile publice. Mai arată că instanţa de apel a reproşat pretinse deficienţe privind cadrul procesual, însă nu arată argumentele care au stat la baza acestei concluzii.

Învederează că instanţa de judecată nu explică de ce dreptul de proprietate poate fi efectiv protejat prin acordarea despăgubirilor constând în lipsa de folosinţă doar în ipoteza în care reclamantul nu mai deţine formal dreptul de proprietate şi nu motivează cum a ajuns la concluzia că, într-o asemenea ipoteză, despăgubirile ar trebui să se rezume la contravaloarea bunului ori diferenţa valorică pierdută.

Recurenta arată că motivarea este, în parte, contradictorie. În acest sens, învederează că instanţa de apel a reţinut puterea de lucru judecat a deciziei civile nr. 6268/2017 a Curţii de Apel Cluj prin care s-a constatat că reclamanta are dreptul să solicite eventuale despăgubiri pentru prejudiciul cauzat de autorităţile publice locale prin măsurile impuse care au condus la limitarea atributelor dreptului de proprietate şi prin întârzierea reglementării situaţiei terenurilor, precum şi faptul că prin încadrarea urbanistică din anul 2014 au fost limitate şi mai mult utilizările admise în ceea ce priveşte terenul proprietatea reclamantei, însă conchide, în mod contradictoriu celor anterior reţinute, că, raportat la limitele învestirii, nu se impune a se analiza dacă prejudiciile aduse reclamantei pot fi încadrate în limitele admise de lege şi care nu impun acordarea de despăgubiri sau excedează acestora şi impun acordarea de despăgubiri. Astfel, argumentele instanţei tind să reţină, pe de o parte, că dreptul de proprietate a fost limitat în substanţa atributelor sale, iar, pe de altă parte, că folosinţa asupra terenului este neafectată pentru simplul fapt că dreptul de proprietate se află, formal, în patrimoniul recurentei. Mai arată că este contradictoriu şi faptul că, deşi este recunoscută afectarea atributelor dreptului de proprietate, se reţine că lipsa de folosinţă nu poate fi justificată, întrucât reclamanta nu ar fi solicitat valoarea de circulaţie a terenului sau deprecierea de valoare.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de apel a restrâns, în mod nejustificat, prevederile legale privind protejarea dreptului de proprietate, analizând în mod greşit condiţiile răspunderii civile delictuale raportat la dispoziţiile art. 44 şi 53 din Constituţia României, art. 555 din C. civ. şi art. 1 din Protocolul 1 CEDO, creând confuzie între lipsirea de dreptul de proprietate şi restrângerea dreptului de proprietate.

Arată că instanţa de apel nu a făcut o analiză a celor trei condiţii de limitare a dreptului de proprietate: măsura să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim şi să aibă un caracter proporţional şi a ignorat jurisprudenţa CEDO, susţinând că instanţa trebuia să verifice dacă situaţia din speţă constituie o expropriere de facto.

Învederează că, prin decizia recurată, a fost analizată în mod greşit condiţia vătămării dreptului de proprietate, atât timp cât s-a considerat că recurenta are posibilitatea de a exercita toate atributele dreptului de proprietate, cu menţiunea că sunt obligatorii limitările impuse prin PUG aprobat prin HCL nr. 493/2014. Astfel, instanţa de apel nu a ţinut cont de faptul că limitările aduse prin noul PUG reprezintă o veritabilă restrângere a dreptului de folosinţă, asimilabilă exproprierii, dat fiind faptul că terenul a fost afectat de restricţii de construire vădit mai puternice, devenind, practic, neconstruibil.

Susţine că soluţia este nelegală şi prin prisma faptului că analizează o încălcare a dreptului de proprietate, fără a ţine cont de caracterul perpetuu al noii încadrări urbanistice a terenului în discuţie, fiind ignorate dispoziţiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005.

Recurenta susţine că instanţa de apel a reţinut greşit că amânarea momentului la care se va demara procedura exproprierii este fără efect în planul încălcării dreptului său, fiind necesar a se verifica existenţa unei vătămări şi raportat la faptul că, deşi regimul urbanistic al zonei a fost modificat de şapte ani pentru implementarea unui proiect vechi de patruzeci de ani, nu a fost întreprins niciun demers în vederea compensării intereselor proprietarilor de terenuri afectate.

Prin decizia recurată a fost analizată greşit noţiunea de prejudiciu, fiind aduse atingeri principiului reparării integrale, prevăzut de art. 1385 C. civ.. Astfel, instanţa a reţinut că prejudiciul reclamat nu poate consta într-o lipsă de folosinţă atât timp cât dreptul de proprietate se află în patrimoniul recurentei, iar bunul poate fi folosit conform utilizărilor date de noul PUG, însă concluzia este greşită întrucât restrânge fără temei legal posibilităţile victimei unei încălcări a dreptului de proprietate de a solicita repararea integrală a daunelor suferite în condiţiile în care doar plata contravalorii terenului nu este de natură să despăgubească limitările dreptului de proprietate întinse pe o perioadă de 7 ani.

5. Apărările formulate în cauză

La 31 ianuarie 2022, intimatul Muncipiul Cluj-Napoca, prin Primar, a depus întâmpinare, prin care a solicitat, respingerea recursului, ca nefondat.

Recurenta A. a depus răspuns la întâmpinare.

6. Procedura de filtru.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 27 octombrie 2022, a fost admis în principiu recursul declarat de reclamant A. împotriva deciziei nr. 291 A din 12 octombrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă şi a fost fixat termen de judecată la 15 decembrie 2022 pentru soluţionarea căii de atac.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În esenţă, reclamanta a promovat o acţiune în răspundere civilă delictuală împotriva pârâţilor care, prin regimul juridic atribuit terenului proprietatea sa, de zonă cu spaţiu verde în interes public, au determinat afectarea dreptului de proprietate prin restrângerea dreptului de folosinţă a acestui teren, fără a fi indemnizată pentru prejudiciul suferit.

Instanţa de fond a constatat că sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale, obligând pârăţii să repare prejudiciul cauzat reclamantei sub forma unor despăgubiri constând în lipsa de folosinţă acordată pe perioada afectării dreptului de proprietate.

Instanţa de apel a schimbat soluţia şi a respins acţiunea, reţinând, în ceea ce priveşte fapta ilicită, că deşi în acţiune a fost indicată ca fiind reprezentată de imposibilitatea reclamantei de a folosi bunul potrivit propriilor interese atât din cauza destinaţiei terenului, de spaţiu verde, cu acces public nelimitat, astfel cum a fost stabilită prin H.C.L. nr. 493/2014, cât şi din cauza faptului că bunul nu mai poate participa efectiv la circuitul civil, în considerentele sentinţei atacate rezultă că instanţa de fond a reţinut ca faptă ilicită folosirea terenului de către pârâţi, în interes public, fără acordarea de despăgubiri, ceea ce nu este în concordanţă cu limitele în care a fost învestită de către reclamantă. În plus, a reţinut că această faptă ilicită nu este susţinută de actele de la dosar, terenul în litigiu nefiind folosit de către pârâţi, acesta aflându-se în continuare în proprietatea reclamantei, care este în măsură să exercite asupra acestuia toate atributele dreptului de proprietate, cu limitările impuse prin P.U.G.-ul aprobat prin H.C.L. nr. 493/2014.

În privinţa prejudiciului, instanţa de apel a reţinut că prejudiciul solicitat de către reclamantă prin cererea de chemare în judecată constă în lipsa de folosinţă a terenului începând cu data de 01.10.2015 şi până la modificarea situaţiei juridice a terenului. Deşi, din compararea planurilor urbanistice actual şi anterior, rezultă că s-au limitat şi mai mult utilizările admise în ceea ce priveşte terenul proprietatea reclamatei, iar acesteia nu i-au fost acordate până la acest moment despăgubiri de către autorităţile publice locale, a constatat că reclamanta nu a învestit instanţa cu acordarea de despăgubiri reprezentând valoarea de circulaţie a terenului în litigiu, ca urmare a aprecierii existenţei unei exproprieri în fapt şi nici cu o cerere având ca obiect repararea prejudiciului constând în diferenţa dintre valoarea anterioară a terenului şi cea actuală, ci cu o cerere având ca obiect lipsa de folosinţă a terenului. Or, atâta timp cât reclamanta poate exercita dreptul de folosinţă asupra terenului, acesta nefiind încă la dispoziţia publicului, având categoria de folosinţă arabil, prin acordarea echivalentului chiriei pentru acest teren, astfel cum s-a solicitat, s-ar ajunge la acordarea unei despăgubiri nejustificate.

Într-o primă critică, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., recurenta invocă nelegala compunere a completului care a judecat cauza în apel, în privinţa numărului de judecători.

Critica este nefondată.

Înalta Curte reţine că hotărârea instanţei de apel a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 207/2018, în vigoare din 23 iulie 2018, conform cărora apelurile se judecă în complet format din 3 judecători.

Cum potrivit art. 24 C. proc. civ., dispoziţiile legii noi de procedură (cărora li se subsumează şi regulile de organizare judiciară privind alcătuirea completelor de judecată în apel) se aplică proceselor începute după intrarea în vigoare a dispoziţiilor noi, această formă a legii a fost incidentă în cauzele înregistrate în primă instanţă în perioada 23 iulie 2018-15 octombrie 2018, când, prin adoptarea art. VI alin. (1) din O.U.G. nr. 92/2018 s-a stabilit că dispoziţiile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privitoare la judecarea apelurilor în complet format din 3 judecători se aplică apelurilor formulate în procese pornite începând cu data de 1 ianuarie 2020, în procesele pornite începând cu data intrării în vigoare a acestei ordonanţe de urgenţă şi până la data de 31 decembrie 2019 inclusiv, apelurile judecându-se în complet format din 2 judecători. Ulterior, prin O.U.G. nr. 215/2020 aplicarea dispoziţiilor s-a prorogat până la data de 1 ianuarie 2023 iar prin Legea nr. 198/2021 pentru modificarea şi completarea art. 54 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi pentru abrogarea O.U.G. nr. 215/2020, s-a revenit la soluţia anterioară adoptării Legii nr. 207/2018, conform căreia apelurile se judecă în complet format din 2 judecători.

Cum cererea de chemare în judecată a fost introdusă pe rolul instaţelor la 10.10.2018, procesului i se aplică art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 în forma prevăzută de Legea nr. 207/2018.

Prin critica întemeiată pe dispoziţiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurenta susţine că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea principiilor disponibilităţii, contradictorialităţii şi rolului activ al judecătorului. Astfel, instanţa de apel a constatat că prima instanţă a reţinut o faptă ilicită cu care nu a fost învestită, depăşindu-şi limitele învestirii, deşi acest aspect nu a constituit un motiv de apel. Consideră că au fost încălcate astfel dispoziţiile art. 9, art. 14 şi art. 22, art. 477 şi art. 478 C. proc. civ., instanţa de apel reţinând, din oficiu, motive noi, cu nesocotirea limitelor efectului devolutiv şi încălcarea principiului disponibilităţii.

Critica este nefondată. Contrar susţinerilor recurentei, instanţa de apel a analizat fapta ilicită în limitele motivului de apel referitor la contestarea acesteia în forma reţinută de instanţa fond, ca fiind aceea de folosire a terenului reclamantei ca spaţiu verde în interes public, susţinând apelantele că zona de spaţiu verde este o destinaţie viitoare şi că proprietarii pot utiliza terenul potrivit categoriei lui de folosinţă. Răspunzând acestei critici instanţa de apel a apreciat că, pe de o parte, instanţa de fond a reţinut o altă faptă ilicită, ceea ce nu este în concordanţă cu limitele învestirii şi, pe de altă parte, că împrejurarea reţinută nu este susţinută de actele dosarului din care rezultă că terenul este folosit de pârâţi.

Se constată că o atare motivare nu aduce în discuţie împrejurări factuale sau instituţii juridice noi pe care instanţa de apel trebuia să le fi pus în discuţia contradictorie a părţilor susceptibile a depăşi limitele devoluţiei în apel.

De altfel, instanţa de apel nici nu a analizat ca motiv de apel depăşirea limitelor învestirii, ci a concluzionat că instanţa de fond s-ar fi aflat într-o astfel de situaţie întrucât a reţinut, în aplicarea mecanismului răspunderii civile delictuale, o altă faptă ilicită decât cea învederată în cererea introductivă de instanţă. Cu toate acestea, instanţa de apel nu a reţinut această împrejurare ca o chestiune procedurală care ar împiedica devoluţia pe fond a aspectelor ce ţin de îndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale, dimpotrivă, a analizat fapta ilicită reţinută de instanţa de fond atât prin raportare la petitul acţiunii, cât şi prin raportare a probele administrate, concluzionând că nu se confirmă.

Prin urmare nu se poate vorbi de o încălcare a principiilor de guvernare a procesului civil şi de o vătămare adusă intereselor procesuale ale recurentei, de vreme ce instanţa de apel a pronunţat o soluţie, în limitele cererii de apel, analizând temeinicia susţinerilor apelantelor.

Mai susţine recurenta, invocând dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., că instanţa, nu a arătat motivele concrete pentru care instanţa de fond s-ar fi pronunţat cu depăşirea limitelor învestirii şi a reţinut, în mod contradictoriu, că atributele dreptului de proprietate sunt afectate, şi totuşi că lipsa de folosinţă nu este justificată. Consideră că, prin decizia recurată, nu a fost analizată incidenţa art. 1 din Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţie şi jurisprudenţa Curţii în materie, instanţa de apel rezumându-se la a reţine că lipsa de folosinţă nu este datorată pentru simplul motiv că terenul se află în proprietatea recurentei şi nu este ocupat fizic de autorităţile pârâte şi că reclamanta ar fi trebuit să solicite contravaloarea bunului ori diferenţa valorică pierdută.

Mai arată că lipseşte în totalitate analiza efectelor pe care le produce art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, cu referire expresă la considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 1416/2008, prin care s-a reţinut că pentru lipsa de folosinţă a terenurilor proprietate privată amenajate ca spaţii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism, proprietarii terenurilor sunt îndreptăţiţi să beneficieze de despăgubiri.

Critica este nefondată. Astfel deciziei recurate nu i se poate imputa lipsa motivării sau o motivare contradictorie, câtă vreme instanţa de apel a expus argumentele pentru care a considerat că, deşi reclamanta a suferit un prejudiciu prin limitarea dreptului de folosinţă impusă de autorităţi, forma prin care aceasta a înţeles să solicite repararea prejudiciului nu este cea potrivită, raportat la conţinutul factual şi instituţiile juridice cu analiza cărora a învestit instanţa.

Raportat la acest raţionament juridic cu caracter decisiv în economia soluţiei, a apărut ca nerelevantă verificarea incidenţei dispoziţiilor art. 1 din Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, considerând instanţa de apel că nu a fost dedusă judecăţii aprecierea existenţei unei exproprieri de fapt.

Prin urmare, nu poate fi identificată o motivare contradictorie şi nici o omisiune de analiză a unor argumente, ce nu mai prezentau importanţă, raportat la motivarea soluţiei.

Înalta Curte apreciază că, deşi acestui raţionament, nu i se pot reţine carenţe de motivare, el este cenzurabil din perspectiva dispoziţiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la criticile formulate de recurentă subsumate acestui motiv de recurs, cu privire la modalitatea în care au fost analizate, în apel, condiţiile răspunderii civile delictuale privind existenţa faptei ilicite şi modalitatea de reparare a prejudiciului.

Astfel, recurenta a susţinut că instanţa de apel a restrâns, în mod nejustificat, prevederile legale privind protejarea dreptului de proprietate, analizând în mod greşit condiţiile răspunderii civile delictuale raportat la dispoziţiile art. 44 şi 53 din Constituţia României, art. 555 din C. civ. şi art. 1 din Protocolul 1 CEDO, art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, astfel că nu a făcut o analiză a celor trei condiţii de limitare a dreptului de proprietate: măsura să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim şi să aibă un caracter proporţional şi a ignorat jurisprudenţa CEDO. Susţine că instanţa trebuia să verifice dacă limitările aduse prin noul PUG reprezintă o veritabilă restrângere a dreptului de folosinţă, asimilabilă exproprierii de fapt, dat fiind faptul că terenul a fost afectat de restricţii de construire vădit mai puternice, devenind neconstruibil, fără a fi supus unei proceduri de expropriere care a fost amânată şi fără o compensare a intereselor proprietarilor.

Consideră recurenta că a fost analizată greşit şi noţiunea de prejudiciu, fiind aduse atingeri principiului reparării integrale, prevăzut de art. 1385 C. civ.. Instanţa de apel a reţinut că prejudiciul reclamat nu poate consta într-o lipsă de folosinţă atât timp cât dreptul de proprietate se află în patrimoniul recurentei, iar bunul poate fi folosit conform utilizărilor date de noul PUG, însă concluzia este greşită întrucât restrânge fără temei legal posibilităţile victimei unei încălcări a dreptului de proprietate de a solicita repararea integrală a daunelor suferite în condiţiile în care doar plata contravalorii terenului nu este de natură să despăgubească limitările dreptului de proprietate întinse pe o perioadă de 7 ani.

Criticilie astfel formulate, sunt fondate.

În acest sens, este de reţinut că reclamanta a susţinut că a invocat cu titlu de faptă ilicită împrejurarea că, prin schimbarea regimului juridic al terenului, restricţiile de construire s-au înăsprit, fiind împiedicată să utilizeze terenul în limitele pe care acesta le avea la momentul la care a dobândit dreptul de proprietate asupra lui, ceea ce constituie o ingerinţă în exercitarea atributului folosinţei din conţinutul dreptului de proprietate asupra unui bun, privit din perspectiva art. 1 din Protocolul 1 CEDO.

Instanţele devolutive au reţinut existenţa acestei ingerinţe de vreme ce au apreciat că reclamanta a fost prejudiciată prin măsurile impuse de autorităţi referitor la terenul aflat în proprietatea sa, ceea ce i s-a imputat în apel fiind calea procesuală aleasă pentru a obţine repararea prejudiciului.

În acest context, instanţa de apel a reţinut faptul că, în considerentele Deciziei nr. 6268/2017 a Curţii de apel Cluj care a constatat legalitatea actului administrativ, s-a recunoscut că există o limitare a exercitării atributelor dreptului de proprietate, cât şi o întârziere în reglementarea situaţiilor terenurilor de către autorităţile publice locale, împrejurări ce pot justifica acordarea de despăgubiri pe tărâmul dreptului comun. Totodată, a procedat şi la analiza comparativă a celor două planuri urbanistice, din care a rezultat limitarea şi mai mult a dreptului de folosinţă.

Cu toate acestea, instanţa de apel a constatat că reclamanta nu a pierdut posesia terenului, pe care îl poate utiliza, cu limitările aduse de HCL nr. 493/2014, şi a considerat că nu a fost învestită cu analiza acestor limitări a atributelor de proprietate din perspectiva unei exproprieri de fapt, întrucât reclamanta nu a pretins valoarea de înlocuire sau deprecierea de valoare, ci exclusiv lipsa de folosinţă, or aceasta are atributul folosinţei.

Din această perspectivă, Înalta Curte consideră că instanţa de apel este în eroare atunci când consideră că exproprierea de fapt presupune, exclusiv, existenţa unor acte materiale de ocupare, de către autoritatea publică, a terenului unei persoane private. Nu este necesar ca dreptul de proprietate sau atributele sale să fie pierdute în totalitate, fiind suficient ca ele să fie îngrădite în exercitarea lor printr-un act al autorităţii publice pentru ca aceasta să reprezinte o ingerinţă în dreptul de proprietate, în accepţiunea jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Noţiunea de expropriere de fapt, deşi neacoperită în dreptul pozitiv, este o instituţie juridică care se bucură de o existenţă şi recunoaştere consolidate în jurisprudenţa naţională şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi acoperă toate situaţiile în care ingerinţa unei autorităţi publice cauzează o limitare a dreptului de proprietate, în oricare dintre atributele sale.

Prin urmare, în acord cu solicitarea reclamantei, instanţa de apel trebuia să analizeze cauza din perspectiva jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, conturate în materia apărării dreptului de proprietate, în raport de prevederile art. 1 al Primului Protocol adiţional la Convenţie, verificând dacă sunt întrunite elementele unei exproprieri de fapt, rezultate din ingerinţa adusă substanţei dreptului de proprietate al reclamantei, prin imposibilitatea folosirii bunului din cauza afectării regimului construibil.

Instanţa de contencios european a stabilit în jurisprudenţa sa că, pentru a fi considerată compatibilă cu art. 1 din Primul Protocol la Convenţie, ingerinţa asupra dreptului de proprietate privată, trebuie să îndeplinească anumite criterii, anume să respecte principiul legalităţii şi să urmărească un obiectiv legitim prin mijloace proporţionale cu obiectivul urmărit (Beyeler împotriva Italiei).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că, în ipoteza absenţei unei exproprieri formale, este obligatoriu să se privească dincolo de aparenţe şi să se cerceteze realităţile situaţiei reclamate (Hotărârea Sporrong şi Lonnroth contra Suediei). În caz contrar, ar însemna ca statul să îşi atingă anumite obiective de politică socială pe seama unei persoane private, ceea ce nu este acceptabil, întrucât costurile de politică socială trebuie suportate de întreaga colectivitate, nu doar de o anume persoană (cauza Bugajny şi alţii contra Poloniei).

Prin urmare, în mod constant, începând cu cauza Hotărârea Sporrong şi Lonnroth contra Suediei (în care a reţinut că, în cazul unei exproprieri de lungă durată şi a unor interdicţii de construire, proprietarii au suportat o sarcină specială şi exorbitantă care ar fi fost legitimă doar în condiţiile reducerii duratei validităţii permiselor de expropriere, respectiv a acordării unor despăgubiri echitabile), Curtea europeană a reţinut existenţa unei exproprieri de fapt atunci când autoritatea publică interferează, prin măsurile adoptate, cu dreptul de proprietate al particularilor şi că, deşi măsura este legitimă, încalcă exigenţa de proporţionalitate şi prevederile Articolului 1 al Protocolului nr. 1, atunci când nu indemnizează victima ingerinţei pentru a restabili echilibrul echitabil între interesele colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.

Restabilirea raportului de proporţionalitate între manifestarea interesului general din considerente de utilitate publică şi interesul particular, prin respectarea dreptului de proprietate privată în plenitudinea prerogativelor sale, se face prin acodarea unei despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului suferit de proprietar în urma restrângerilor aduse drepturilor lui, remediu care este în acord atât cu normele C. civ., cu cele ale legii fundamentale, cât şi, astfel cum s-a arătat, cu jurisprudenţa instanţei de contencios european în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 din Primul Protocol la Convenţie.

Prin urmare, în prezenta cauză se constată că intervenţia autorităţii locale, care, schimbând regimul juridic al terenului, a restrâns şi mai mult dreptul de folosinţă al proprietarului, corespunde unei ingerinţe astfel cum a fost definită de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care chiar dacă este prevăzută de lege, în considerarea unui interes public, trebuie să păstreze un just echilibru între scopul legitim urmărit şi mijloacele utilizate pentru atingerea lui. În măsura în care ingerinţa este disproporţionată şi a cauzat un prejudiciu reclamantei prin limitarea dreptului de a construi sau a altor componente din conţinutul juridic al dreptului de folosinţă, în raport cu modalitatea în care a putut exercita acest drept anterior, aceasta poate fi asimilată unei exproprieri de fapt, pentru care proprietarul este îndreptăţit la despăgubiri.

Din această perspectivă, instanţa de apel trebuia să verifice dacă ingerinţa în dreptul de proprietate asupra bunului, prin limitarea drastică a dreptului de folosinţă, astfel cum a fost reţinută de instanţele devolutive şi necontestată, este legitimă, adică este prevăzută de lege şi este proporţională cu interesul public urmărit, ţinând cont de limitele şi conţinutul dreptului de folosinţă pe care reclamanta îl deţinea sub imperiul reglementărilor anterioare HCL nr. 493/2014, pentru a observa dacă, în absenţa unei prealabile despăgubiri, prin limitarea mai drastică a acestui drept, proprietarului i s-a impus o sarcină exorbitantă de natură a afecta însăşi substanţa dreptului lui.

În cazul în care se constată crearea unui dezechilibru între interesul public şi cel al particularului prin conduita autorităţii publice ce poate fi asimilată unei exproprieri de fapt, nu poate fi exclusă, de plano, modalitatea de reparare a prejudiciului pentru care a optat reclamata, sub forma lipsei de folosinţă, destinată a acoperi caracterul continuu al limitării atributului folosinţei din conţinutul dreptului de proprietate.

Formele de indemnizare indicate de instanţa de apel (valoarea de înlocuire a bunului sau deprecierea valorii lui) sunt specifice legislaţiei speciale în materia exproprierii, aplicabilă în urma derulării procedurii legale de declarare a utilităţii publice. În cazul de faţă, fiind vorba de un prejudiciu delictual, în aplicarea principiului reparării integrale a prejudiciului reglementat de art. 1385 C. civ., nu există o interdicţie în a accepta opţiunea proprietarului pentru o altă formă de despăgubire, care are şi un puternic caracter moratoriu, menit a constrânge pe autorul ingerinţei să facă demersurile necesare fie pentru expropriere, fie pentru restabilirea formei anterioare de exercitare a dreptului de folosinţă.

Prin urmare, Înalta Curte va admite recursul în baza art. 488 pct. 8 C. proc. civ., va casa decizia recurată potrivit art. 497 C. proc. civ. şi va trimite cauza spre rejudecare instanţei de apel.

Cu ocazia rejudecării, instanţa va analiza criteriile scopului legitim şi al proporţionalităţii între scopul urmărit şi mijloacele folosite, iar în cazul în care va constata că ingerinţa afectează de o manieră disproporţionată dreptul legitim al reclamantei, în repararea prejudiciului va putea avea în vedere forma de despăgubire pretinsă de reclamantă pentru a evalua deprecierea valorică a dreptului de folosinţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva deciziei nr. 291/A din 12 octombrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 decembrie 2022.