Municipality loses de facto expropriation appeal; zoning restriction on cemetery buffer ruled compensable taking, damages affirmed.

Şedinţa publică din data de 15 decembrie 2022

Asupra recursului dedus judecăţii, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului Sălaj la 20 februarie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Primarul Municipiului Zalău, Municipiul Zalău prin Primar, Consiliul Local Zalău, a solicitat, în principal, anularea Hotărârii Consiliului Local Zalău nr. 188/29.06.2017 privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal "Extindere Cimitir Municipal Zalău" şi modificarea Planului Urbanistic Zonal, în sensul revenirii la încadrarea urbanistică anterioară şi anume, LFCm3 - zonă de locuinţe unifamiliale/semicolective existente şi propuse, cu regim mic de înălţime, reglementată prin PUG aprobat prin HCL nr. 117/17.05.2010, cu privire la cele trei parcele de teren aflate în proprietatea reclamantului, identificate cu nr. cad. x înscris în C.F. nr. x Zalău în suprafaţă de 900 m.p., nr. cad. x înscris în C.F. nr. x Zalău în suprafaţă de 694 mp şi nr. cad. x înscris în C.F. nr. x Zalău în suprafaţă de 255 m.p.; anularea certificatului de urbanism nr. x/11.07.2017 şi obligarea pârâţilor de a emite un nou certificat de urbanism, conform reglementărilor în vigoare la data formulării cererii de emitere a certificatului de urbanism, respectiv conform Planului Urbanistic General aprobat prin HCL nr. 117/17.05.2010, în vederea obţinerii autorizaţiei de construire; în subsidiar, obligarea Municipiului Zalău la plata de despăgubiri pentru prejudiciul creat ca urmare exproprierii de fapt a terenului proprietatea reclamantului în suprafaţă totală de 1849 m.p., situat în municipiul Zalău, jud. Sălaj, expropriere de fapt ce a fost făcută fără o justă şi prealabilă despăgubire, urmare a emiterii de către pârâtul Consiliul Local Zalău a HCL nr. 188/29.06.2017 prin care a fost aprobat Planul Urbanistic Zonal "Extindere Cimitir Municipal Zalău", sumă actualizată cu rata dobânzii legale de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, până la plata efectivă, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

La termenul din 18 mai 2018, reclamantul a formulat precizare de acţiune şi cerere de renunţare la judecată cu privire la capetele nr. 1 şi 2 din cererea de chemare în judecată, învestind instanţa cu petitele de constatare a exproprierii de fapt a terenului intravilan în suprafaţă de 1849 mp, aflat în proprietatea reclamantului, situat în Zalău, jud. Sălaj; de obligare a Municipiului Zalău să preia în proprietatea sa terenul reclamantului, identificat mai sus; de obligare a Municipiului Zalău la plata de despăgubiri ca urmare exproprierii de fapt a terenului proprietatea reclamantului, expropriere de fapt ce a fost făcută fără o justă şi prealabilă despăgubire, urmare a emiterii de către Consiliul Local Zalău a HCL nr. 188/29.06.2017 prin care a fost aprobat Planul Urbanistic Zonal "Extindere Cimitir Municipal Zalău", valoarea totală a despăgubirilor urmând a fi stabilită printr-un raport de expertiză, sumă actualizată cu rata dobânzii legale de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, până la plata efectivă.

Reclamantul a depus precizare a capătului 3 din cererea de chemare în judecată, arătând că suma solicitată este de 57.320 euro, echivalentă în RON la cursul BNR de la data plăţii, sumă ce va fi actualizată cu rata dobânzii legale de la data rămânerii definitive a hotărârii până la plata efectivă.

La termenul din 18 mai 2018, instanţa a disjuns petitele formulate prin precizarea de acţiune şi a rămas în pronunţare asupra cererii de renunţare la judecată.

Prin sentinţa nr. 848 din 18 mai 2018 pronunţată de Tribunalul Sălaj, secţia civilă, în dosarul nr. x/2018, s-a luat act de renunţarea la judecată a cererii formulate de către reclamantul A. împotriva pârâţilor Primarul Municipiului Zalău, Municipiul Zalău şi Consiliul Local al Municipiului Zalău, prin care s-a solicitat anularea Hotărârii Consiliului Local Zalău nr. 188/29.06.2017, în sensul revenirii la încadrarea urbanistică anterioară şi anularea certificatului de urbanism nr. x/11.07.2017 şi obligarea pârâţilor de a emite un nou certificat de urbanism, conform reglementărilor în vigoare la data formulării cererii de emitere a certificatului de urbanism, respectiv conform Planului Urbanistic General aprobat prin HCL nr. 117/17.05.2010, în vederea obţinerii autorizaţiei de construire.

2. Hotărârea Tribunalului Sălaj, secţia civilă în primul ciclu procesual.

Prin încheierea din 6 septembrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul Sălaj, secţia I civilă a respins excepţiile invocate de pârâtul Municipiul Zalău, prin primar, respectiv excepţia necompetenţei Tribunalului Sălaj şi excepţia netimbrării acţiunii civile. A amânat judecata cauzei la 11 octombrie 2018 pentru a participa la judecată şi un reprezentant al Ministerului Public şi pentru a comunica obiectivele expertizei formulate de reclamantul A. celorlalte părţi.

Prin sentinţa civilă nr. 783 din 30 septembrie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul Sălaj, secţia civilă a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Municipiului Zalău, Municipiul Zalău, prin primar şi Primarul Municipiului Zalău. Pârâtul Municipiul Zalău, prin primar, a fost obligat la plata, în favoarea reclamantului A., a sumei de 175.673,49 RON, cu titlu de despăgubiri ca urmare a exproprierii de fapt a terenului proprietatea reclamantului, în suprafaţă totală de 1.849 m.p., situat în Municipiul Zalău, jud. Sălaj, sumă actualizată cu dobânda legală de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri şi până la plata efectivă. A respins în rest cererea reclamantului, ca neîntemeiată. Pârâtul Municipiul Zalău, prin primar, a fost obligat la plata, în favoarea reclamantului A., a sumei de 4.150 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată din care 2.550 RON, reprezentând onorariu expert, iar suma de 1.600 RON, reprezentând partea din onorariul avocaţial corespunzătoare pretenţiilor admise.

3. Hotărârea Curţii de Apel Cluj, secţia I civilă

Prin decizia nr. 31/A/2020 A din 19 februarie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a respins, ca nefondate apelurile formulate de reclamantul A. şi de pârâţii Municipiul Zalău, Consiliul Local al Municipiului Zalău şi Primarul Municipiului Zalău împotriva sentinţei nr. 783 din 30 septembrie 2019, pronunţate de Tribunalul Sălaj, secţia civilă.

4. Hotărârea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin decizia nr. 709 din 1 aprilie 2021 pronunţată în dosarul nr. x/2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă a admis recursul declarat de pârâţii Municipiul Zalău, prin primar, Consiliul Local al Municipiului Zalău şi Primarul Municipiului Zalău împotriva deciziei nr. 31/A din 19 februarie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă. A casat decizia recurată şi a trimis cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.

5. Hotărârea Curţii de Apel Cluj în cel de-al doilea ciclu procesual

Prin decizia nr. 374/A din 23 noiembrie 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a admis în parte apelul declarat de pârâţii Primarul Municipiului Zalău, Consiliul Local al Municipiului Zalău şi Municipiul Zalău împotriva încheierii din 6 septembrie 2018 şi a sentinţei civile nr. 783 din 30 septembrie 2019 a Tribunalului Sălaj, pronunţate în dosarul nr. x/2018, pe care le-a schimbat în parte, în sensul că a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de Primarul Municipiului Zalău şi de Consiliul Local al Municipiului Zalău şi a respins acţiunea formulată, astfel cum a fost modificată, de reclamantul A., în contradictoriu cu aceşti pârâţi, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. L-a obligat pe pârâtul Municipiul Zalău să plătească reclamantului suma de 175.673,49 RON, cu titlu de despăgubiri. A păstrat restul dispoziţiilor din sentinţă. A respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamantul A. împotriva aceleiaşi sentinţe. L-a obligat pe reclamant să plătească Consiliul Local al Municipiului Zalău şi Primarul Municipiului Zalău suma de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată parţiale în apel.

6. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei nr. 374/A din 23 noiembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a declarat recurs pârâtul Municipiul Zalău, prin primar.

Invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul Municipiul Zalău a susţinut că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 1357 din C. civ. în ceea ce priveşte condiţiile răspunderii civile delictuale, precum şi a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul 1 la CEDO.

Astfel, recurentul a arătat că instanţa de apel în mod greşit a reţinut că sunt incidente prevederile art. 1357 C. civ., respectiv că sunt îndeplinite toate condiţiile privind atragerea răspunderii civile delictuale pentru fapta sa proprie.

A menţionat că, prin adoptarea HCL nr. 188/2017 privind aprobarea Planului urbanistic - zonal "Extindere Cimitir Municipal Zalău" nu se poate susţine că autoritatea publică locală a săvârşit vreo faptă ilicită. Dimpotrivă, acest act administrativ normativ a fost emis în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, fără a se încălca nicio normă legală în vigoare. Delimitarea zonei de protecţie a cimitirului prin planul urbanistic zonal a fost impusă autorităţii locale prin prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 102/2014 din considerente de sănătate publică (existând inclusiv riscul unor infiltraţii în pânza freatică a fluidelor rezultate în urma descompunerii cadavrelor umane). Extinderea cimitirului a reprezentat o investiţie absolut necesară, de interes public pentru comunitatea locală, iar competenţa legală şi chiar obligaţia de realizare a acestei investiţii aparţine autorităţilor publice locale.

A arătat că nu există în cauză o expropriere în fapt, care să poată fi reţinută ca faptă ilicită, întrucât această instituţie a fost creată la nivel jurisprudenţial, în special la nivelul jurisprudenţei CEDO şi nu are o reglementare expresă în legislaţia naţională, fiind asimilată unei ocupări de facto a unui teren proprietate privată de către o autoritate publică prin edificarea unor obiective de interes public.

Pentru a se putea reţine existenţa unei exproprieri în fapt este esenţial să se constate existenţa unei ocupări efective a unui teren, prin amplasarea unui obiectiv de interes public. În speţă nu este incidentă o astfel de ipoteză, terenul reclamantului, deşi limitat din punct de vedere al posibilităţilor de întrebuinţare (datorită învecinării cu un cimitir uman), nefiind ocupat în fapt de niciun obiectiv de interes public şi rămânând în totalitate în proprietatea sa deplină, acesta putând dispune faptic şi juridic de bunul său.

Recurentul a susţinut că instanţa de apel s-a contrazis în considerentele deciziei atacate. Astfel, după ce la paragr. 2 de la pag. 18 a reţinut că "în cauză se poate vorbi despre o expropriere de fapt a imobilului proprietatea reclamantului fiind incidenţă jurisprudenţa CEDO din care se desprinde concluzia că există o expropriere de fapt de fiecare dată când măsurile autorităţilor statale au ca rezultat lipsirea titularului de posibilitatea exercitării oricărora dintre atributele dreptului său de proprietate", în paragr. 6 de la pag. 18 a arătat că "reclamantul este îndreptăţit numai la despăgubiri în limita scăderii valorii terenului [...] întrucât acesta a rămas în continuare în proprietatea reclamantului care poate exercita toate atributele drept său de proprietate astfel cum acestea au fost limitate prin HCL nr. 188/2017".

A menţionat recurentul că terenul nu devine spaţiu public, reclamantul nefiind lipsit de posibilitatea exercitării atributelor dreptului său de proprietate pentru a se putea vorbi despre o expropriere, fie ea şi de fapt.

Prin urmare, nu poate fi reţinută fapta ilicită în sarcina recurentului sau a unei culpe, fie şi în cea mai uşoară formă. HCL nr. 188/2017, prin care a fost aprobat PUZ-ul privind "Extindere Cimitir Municipal Zalău" şi prin care a fost interzisă construirea în zona de protecţie a cimitirului este în vigoare, legalitatea sa nefiind contestată.

Recurentul a susţinut că instanţa de apel a reţinut că vinovăţia sa rezultă din acceptarea producerii de prejudicii reclamantului prin măsurile dispuse, deşi acest lucru putea fi evitat prin acordarea unor despăgubiri.

Or, nu există niciun temei legal prin care o autoritate publică locală să poată acorda despăgubiri pentru limitarea posibilităţii de a construi pe un teren, urmare adoptării unei documentaţii de urbanism. De asemenea, nu există temei legal pentru ca o autoritate publică să suporte din bugetul public scăderea valorii unui imobil aflat în proprietate privată, ca urmare a adoptării legale a unei documentaţii de urbanism.

Singura situaţie în care se pot acorda despăgubiri este în cazul exproprierii pentru cauză de utilitate publică, însă aceasta nu se poate face decât în urma declarării utilităţii publice a unui imobil. Declararea utilităţii publice se face urmând procedura reglementată de Legea nr. 33/1994 şi presupune îndeplinirea anumitor condiţii. Pe terenul reclamantului intimat nu era prevăzută realizarea niciunui obiectiv de interes public pentru a se putea justifica declararea utilităţii publice. Mai mult, nu s-a reglementat că terenurile situate în zona de protecţia a cimitirelor umane trebuie să fie cuprinse în domeniul public.

Astfel, nu poate fi reţinută incidenţa prevederilor art. 1357 C. civ. şi nici existenţa unei exproprieri de fapt, cum este aceasta definită de jurisprudenţa CEDO în materie.

Subsumat tot motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a arătat că instanţa de apel a pronunţat hotărârea atacată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material privind alineatul al II-lea al art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O. Consideră că, pentru stabilirea interdicţiei de construire în zona de protecţie a cimitirului uman au fost îndeplinite toate cele trei condiţii consacrate în jurisprudenţa C.E.D.O cu privire la aplicabilitatea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

Astfel, după cum în mod judicios a reţinut şi instanţa de apel, ingerinţa pe care a invocat-o reclamantul este prevăzută de lege, respectiv de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 102/2014 şi a urmărit realizarea unui scop legitim, respectiv protejarea sănătăţii publice prin interdicţia edificării de construcţii în vecinătatea cimitirului uman.

Contrar celor reţinute de instanţa de apel, a arătat că, prin adoptarea HCL nr. 188/2017 prin care s-a aprobat PUZ-ul privind extinderea cimitirului municipal Zalău şi s-a stabilit interdicţia de construire în zona de protecţie a cimitirului, nu s-a rupt justul echilibru între scopul urmărit şi mijloacele lui de realizare, echilibru consacrat în jurisprudenţa C.E.D.O privind incidenţa prevederilor alineatului al II-lea al art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

Astfel, reclamantul exercită în continuare plenaritatea atributelor dreptului său de proprietate, respectiv posesia, folosinţa, dispoziţia materială şi juridică.

Terenul reclamantului nu este afectat/ocupat de nicio investiţie de interes public, nefiind necesar pentru realizarea investiţiei privind extinderea Cimitirului Municipal Zalău. Achiziţia acestui teren sau declararea lui pentru cauză de utilitate publică nu a putut fi justificată nici din punctul de vedere al alocărilor de fonduri din bugetul local al recurentului. Fiind vorba despre fonduri publice, folosirea acestora pentru acoperirea deprecierii valorice a unor imobile aflate în proprietate privată ca urmare a stabilirii unor interdicţii şi limitări reglementate prin lege (cum este cazul de faţă în care, prin art. 7 alin. (5) din Legea nr. 102/2014 este stabilită interdicţia de construire la o distanţă mai mică de 100 de metri de gardul care delimitează cimitirul) trebuie să fie justificată.

A susţinut că instanţa de apel a ignorat aspectele cu privire la iminenţa aprobării noului Plan Urbanistic General 2020 al Municipiului Zalău prin care s-a revenit asupra reglementărilor urbanistice din zona unde este situat terenul reclamantului, în sensul modificării funcţiunii zonei din SV2-spaţii verzi publice, agrement în L2a - subzona locuinţe individuale D+P+M/P+l. Astfel terenul reclamantului va redeveni, în viitorul apropiat, construibil (probabil sub condiţia obţinerii unor avize din partea organelor competente în ceea ce priveşte sănătatea publică).

În acest context, plata unor despăgubiri echivalând cu deprecierea valorii terenului, fără operarea şi transferul dreptului de proprietate asupra acestuia va duce la îmbogăţirea fără justă cauză a proprietarului terenului.

Cu privire la posibilitatea înlăturării interdicţiei, arată că proiectul propus pentru noul PUG 2020 al Municipiului Zalău a trecut de etapa consultării publicului fiind în formă finală, supusă avizării.

7. Apărările formulate în cauză

La 29 martie 2022, intimatul A. a depus întâmpinare, prin care invocat, în principal, nulitatea recursului pentru neîncadrarea criticilor în dispoziţiile art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

8. Procedura de filtru.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 27 octombrie 2022, completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de pârâtul Municipiul Zalău, prin primar, împotriva deciziei nr. 374A din 23 noiembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă şi a fixat termen de judecată la 15 decembrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În esenţă, este de reţinut faptul că reclamantul a promovat o acţiune în răspundere civilă delictuală pentru prejudiciul creat de Municipiul Zalău urmare a aprobării Planului Urbanistic Zonal "Extindere Cimitir Municipal Zalău" prin HCL nr. 188/2017 care a schimbat regimul juridic al terenului, proprietatea sa, prin limitarea dreptului de folosinţă, ceea ce a echivalat cu o expropriere în fapt.

Instanţa de apel a reţinut că Municipiul Zalău a schimbat regimul urbanistic al terenului cu consecinţa includerii lui în zona de protecţie a cimitirului ceea ce a atras interdicţia de construire, împrejurare ce constituie o încălcare a dreptului de proprietate în sensul art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. În acest sens, a reţinut că, deşi ingerinţa în dreptul de proprietate al reclamantului este prevăzută de lege şi a urmărit un scop legitim, nu a existat un just echilibru între scopul urmărit şi mijloacele de realizare, în lipsa unei despăgubiri reclamantul suportând o sarcina disproporţionată pentru limitările aduse dreptului de proprietate. Ca atare, despăgubirea a fost calculată în limita scăderii valorii de circulaţie a terenului determinată de existenţa interdicţiei de construire.

Într-o primă critică întemeiată pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut că nu există faptă ilicită. În acest sens afirmă că adoptarea HCL nr. 188/2017 de către autoritatea publică locală nu reprezintă o faptă ilicită, ci o obligaţie impusă autorităţii locale prin prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 102/2014 din considerente de sănătate publică.

Consideră că exproprierea de fapt este o instituţie creată la nivel jurisprudenţial, în special la nivelul jurisprudenţei CEDO şi nu are o reglementare expresă în legislaţia naţională, fiind asimilată unei ocupări de facto a unui teren proprietate privată de către o autoritate publică prin edificarea unor obiective de interes public. Or, în cauză nu este incidentă o astfel de ipoteză, terenul reclamantului, deşi limitat din punctul de vedere al posibilităţilor de întrebuinţare (datorită învecinării cu un cimitir uman), nefiind ocupat în fapt de niciun obiectiv de interes public şi rămânând în totalitate în proprietatea sa deplină, acesta putând dispune faptic şi juridic de bunul său.

Apreciază că instanţa de apel constată în mod eronat o expropriere de fapt, deşi reţine că terenul a rămas în continuare în proprietatea reclamantului care poate exercita toate atributele dreptului său de proprietate astfel cum acestea au fost limitate prin HCL nr. 188/2017.

Critica recurentului este nefondată. Astfel, recurentul este în eroare atunci când consideră că exproprierea de fapt presupune, în mod exclusiv, existenţa unor acte materiale de ocupare, de către autoritatea publică, a terenului unei persoane private.

În realitate, noţiunea de expropriere de fapt, deşi neacoperită în dreptul pozitiv, este o instituţie juridică care se bucură de o existenţă şi recunoaştere consolidate în jurisprudenţa naţională şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi acoperă toate situaţiile în care ingerinţa unei autorităţi publice cauzează o limitare a dreptului de proprietate, în oricare dintre atributele sale.

Prin urmare, în mod judicios instanţa de apel a examinat cauza din perspectiva jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, conturate în materia apărării dreptului de proprietate, în raport de prevederile art. 1 al Primului Protocol adiţional la Convenţie concluzionând corect că sunt întrunite elementele unei exproprieri de fapt, rezultate din atingerea adusă substanţei dreptului de proprietate al reclamantului, prin imposibilitatea folosirii bunului din cauza afectării regimului construibil.

Instanţa de contencios european a stabilit, în jurisprudenţa sa, că, pentru a fi considerată compatibilă cu art. 1 din Primul Protocol la Convenţie, ingerinţa asupra dreptului de proprietate privată trebuie să îndeplinească anumite criterii, anume să respecte principiul legalităţii şi să urmărească un obiectiv legitim prin mijloace proporţionale cu obiectivul urmărit (Beyeler împotriva Italiei).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că, în ipoteza absenţei unei exproprieri formale, este obligatoriu să se privească dincolo de aparenţe şi să se cerceteze realităţile situaţiei reclamate (Hotărârea Sporrong şi Lonnroth contra Suediei). În caz contrar, ar însemna ca statul să îşi atingă anumite obiective de politică socială pe seama unei persoane private, ceea ce nu este acceptabil, întrucât costurile de politică socială trebuie suportate de întreaga colectivitate, nu doar de o anume persoană (cauza Bugajny şi alţii contra Poloniei).

Prin urmare, în mod constant, în jurisprudenţa sa, începând cu cauza Hotărârea Sporrong şi Lonnroth contra Suediei (în care a reţinut că în cazul unei exproprieri de lungă durată şi a unor interdicţii de construire, proprietarii au suportat o sarcină specială şi exorbitantă care ar fi fost legitimă doar în condiţiile reducerii duratei validităţii permiselor de expropriere, respectiv a unor despagubiri echitabile), Curtea europeană a reţinut existenţa unei exproprieri de fapt atunci când autoritatea publică interferează, prin măsuile adoptate, cu dreptul de proprietate al particularilor şi, deşi măsura este legitimă, încalcă exigenţa de proporţionalitate şi prevederile Articolului 1 al Protocolului nr. 1, atunci când nu indemnizează victima ingerinţei pentru a restabili echilibrul echitabil între interesele colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.

Recurentul nu a negat că, prin adoptarea hotărârii care modifică regimul construibil al terenului reclamantului, urmare a includerii acestuia în zona de siguranţă a cimitirului, acesta a suferit o limitare în exercitarea dreptului de proprietate, dar susţine că a acţionat în conformitate cu legea în ocrotirea unui interes public.

Instanţa de apel nici nu a contestat această împrejurare de vreme ce, atunci când a analizat ingerinţa autorităţii publice în dreptul de proprietate al reclamantului, a constatat că aceasta este legală şi că a urmărit un scop legitim.

Ceea ce a reţinut instanţa de apel, iar recurentul nu a combătut prin motivele de recurs, este faptul că ingerinţa a fost disproporţionată raportat la prejudiciul cauzat reclamantului căruia i s-a interzis dreptul de a construi, deşi, la momentul achiziţionării terenului, acest drept exista iar reclamantul obţinuse certificatul de urbanism care îi recunoştea posibilitatea de a construi pe teren.

Prin urmare, ingerinţa autorităţii locale, care, schimbând regimul juridic al terenului, nu l-a despăgubit pe proprietar pentru pierderea suferită prin această faptă, corespunde unei exproprieri de fapt, astfel cum a fost definită de jurisprudenţa curţii europene a drepturilor omului, întrucât ingerinţa, chiar dacă este prevăzută de lege, în considerarea unui interes public, nu păstrează un just echilibru între scopul urmărit şi mijloacele lui de realizare.

Or, restabilirea raportului de proporţionalitate între manifestarea interesului general din considerente de sănătate publică şi interesul particular, prin respectarea dreptului de proprietate privată în plenitudinea prerogativelor sale, are loc în condiţiile acordării unei despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului suferit de reclamant în urma restrângerilor aduse drepturilor lui, remediu care este în acord atât cu normele C. civ., cu cele ale legii fundamentale, cât şi cu jurisprudenţa instanţei de contencios european în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 din Primul Protocol la Convenţie.

Prin urmare, reclamantul este îndreptăţit să primească, cu titlu de despăgubire, diferenţa între valoarea iniţială de circulaţie a terenului şi cea actuală, a aceluiaşi teren, aflat sub regimul interdicţiei de construire, nefiind relevantă, din această perspectivă, susţinerea recurentului în sensul că acesta nu a pierdut posesia şi atributul dispoziţiei. Faptul că reclamantul nu a fost deposedat de elementul material al dreptului de proprietate nu înseamnă că nu a suferit o expropriere de fapt sub forma ingerinţei constatate de instanţele devolutive, pentru care este ţinută autoritatea publică la despăgubiri. În acest context, nu poate fi reţinută, astfel cum a susţinut recurentul, existenţa unei contradicţii între fapta ilicită, exproprierea de fapt, şi modalitatea de reparare a prejudiciului sub forma diferenţei de valoare a terenului întrucât, astfel cum s-a arătat, exproprierea de fapt nu presupune, cu necesitate, pierderea atributului posesiei terenului.

Consideră recurentul că nu a acţionat cu vinovăţia cerută de lege, însă, câtă vreme în cauză nu s-a dovedit existenţa unei cauze exoneratoare de răspundere, acesta este în culpă întrucât putea şi trebuia să prevadă că demersul său va avea drept consecinţă limitarea atributelor dreptului de proprietate pentru persoanele ale căror terenuri sunt afectate de schimbarea regimului juridic în ceea ce priveşte destinaţia de teren construibil.

Mai susţine recurentul că nu există temei legal pentru a suporta din bugetul public scăderea valorii unui imobil, aserţiune lipsită de fundament de vreme ce, odată constatată fapta licită cauzatoare de prejudiciu, autorul acesteia este ţinut să răspundă delictual şi să indemnizeze pe proprietar pentru pierderea suferită, care în acest caz constă în deprecierea valorii imobilului, temeiul legal fiind dispoziţiile art. 1381 C. civ.

Mai critică recurentul greşita interpretare şi aplicare a articolului 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, susţinuând că, în cauză, este aplicabil alin. (2) prin care se prevede că statul are dreptul să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunului conform intereselor generale.

Din această perspectivă susţine că cele trei condiţii consacrate de jurisprudenţa Curţii Europene respectiv ca ingerinţa să fie prevăzută de lege, să aibă scop legitim şi să existe un just echilibru între scopul urmărit şi mijloacele utilizate sunt îndeplinite.

Contrar acestor susţineri, în mod corect instanţa de apel a demonstrat prin raţionamentul său că ingerinţa este disproporţionată faţă de scopul urmărit, însuşi recurentul admiţând faptul că folosinţa bunului a fost limitată, fără ca această limitare să fie indemnizată.

Prin urmare, pentru că limitarea folosinţei a intervenit pe parcursul exercitării dreptului de proprietate al reclamantului, pârâtul este ţinut să plătească valoarea deprecierii valorii de folosinţă a terenului.

Consideră recurentul că prejudiciul nu este cert întrucât se află în procedură de aprobare un plan urbanistic general care, susţine acesta, ar permite edificarea de locuinţe în perimetrul în litigiu.

Această împrejurare factuală nu este de natură a contrazice caracterul cert al prejudiciului astfel cum a fost reţinut de instanţa de apel, având în vedere că existenţa unei astfel de propuneri, menţionată pe parcursul derulării procesului, nu s-a concretizat nici până în prezent. Prin urmare, câtă vreme nu se poate reţine, cu certitudine, că reclamantul va redobândi plenitudinea atributelor dreptului de proprietate, forma de indemnizare acordată în cauză este menită a determina respectarea principiului acoperirii în întregime a prejudiciului cauzat reclamantului.

Pentru aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, urmând ca, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ. să oblige pe recurent la plata sumei de 2000 RON către intimatul reclamant, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu apărător.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Municipiul Zalău, prin primar, împotriva deciziei nr. 374A din 23 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

Obligă pe recurent la plata sumei de 2000 RON către intimatul A., cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 decembrie 2022.