Judicial substitution for administrative inaction in communist-era expropriation compensation claims under Law No. 164/2014

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2022

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 5 iunie 2019 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă sub nr. x/2019, reclamanţii A., B., C. şi D. au chemat în judecată pe pârâtele Comisia Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 şi a Legii nr. 290/2003 şi Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa: - să constate că reclamanţii sunt persoane ce au dreptul la despăgubiri băneşti în sensul art. 1 din Legea nr. 290/2003; - să oblige pârâtele să emită hotărârea prin care să acorde despăgubiri reclamanţilor în baza Legii nr. 290/2003, conform raportului de expertiză judiciară care se va efectua în cauză, în termen de 20 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti; - să fie obligate pârâtele să achite către reclamanţi, cu titlu de daune cominatorii, suma de 500 RON pentru fiecare zi de întârziere în executarea obligaţiei de a emite hotărârea prin care să acorde despăgubiri reclamanţilor în baza Legii nr. 290/2003. Cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea din 06.12.2019, instanţa a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti şi a calificat excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâta Comisia Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 şi a Legii nr. 290/2003 ca fiind o apărare de fond.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 678/19.06.2020 Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a admis în parte acţiunea în contradictoriu cu pârâta Comisia Municipiului Bucureşti pentru Aplicarea Legii nr. 9/1998, a Legii nr. 290/2003 şi a Legii nr. 393/2006.

A respins acţiunea în contradictoriu cu Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti, ca fiind formulată împotriva unei părţi fără calitate procesuală pasivă.

A constatat că reclamanţii sunt persoane îndreptăţite la despăgubiri băneşti, potrivit art. 5 din Legea nr. 164/2014, pentru imobilele teren arabil în suprafaţă de 3.276 m.p., situat în satul Briceni, judeţul Hotin, teren arabil în suprafaţă de 5.460 m.p., situat în satul Briceni, judeţul Hotin, teren intravilan în suprafaţă de 6.446 m.p., situat în satul Briceni, judeţul Hotin şi construcţiile situate pe acesta, respectiv casa construită în anul 1939, în suprafaţă de 110 m.p., fundaţie de piatră de carieră, pereţi de cărămidă tencuiţi cu mortar de ciment, acoperiş realizat cu plăci de eternit, duşumea şi tavane din scândură vopsite în ulei, tâmplărie stejar, 3 sobe de teracotă şi casa veche de locuit, 2 magazii, pivniţă.

A obligat pârâtă să emită hotărâre prin care să acorde despăgubiri în cuantum de 70.213 RON pentru aceste imobile.

A respins celelalte cereri, ca neîntemeiate.

A obligat pârâta la plata către reclamanţi a sumei de 1.500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii primei instanţe au declarat apel atât reclamanţii, cât şi pârâta Comisia Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998, a Legii nr. 290/2003 şi a Legii nr. 393/2006.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia nr. 1816 A din 14 decembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins, ca nefondat, apelul pârâtei Comisia Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998, a Legii nr. 290/2003 şi a Legii nr. 393/2006 împotriva sentinţei menţionate.

A admis apelul declarat de reclamanţi împotriva aceleiaşi sentinţe civile.

A schimbat în parte sentinţa civilă apelată, cu privire la cuantumul despăgubirilor, care va fi de 155.743,60 RON.

A păstrat celelalte dispoziţii ale sentinţei.

A luat act că apelanţii-reclamanţi şi-au rezervat dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

4. Recursul formulat în cauză

Împotriva deciziei Curţii de Apel Bucureşti, a declarat recurs pârâta Comisia Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998, a Legii nr. 290/2003 şi a Legii nr. 393/2006.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate pe ipoteza prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta a susţinut, în esenţă, că decizia recurată a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a prevederilor Legii nr. 164/2014 de completare şi modificare a Legii nr. 290/2003 şi cu încălcarea prevederilor acestei legi, în vigoare, care sunt de strict, imediată şi exclusivă aplicare, făcând aplicarea unor dispoziţii reglementate de art. 35 alin. (2) cu raportare la art. 33 din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist din România, cu completările şi modificările ulterioare, care nu-şi au aplicabilitate în cauză, potrivit obiectului de reglementare distinct, potrivit caracterului de lege special, derogatoriu de la dreptul comun care caracterizează fiecare dintre aceste două legi şi contrar practicii şi jurisprudenţei în materie (în acest sens fiind considerentele de la pct. 153-166 şi urm. din Decizia nr. 45 din 14 octombrie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, referitoare la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013).

În acest sens, arată că în mod greşit, instanţele de fond nu s-au raportat la prevederile art. 8 din Legii nr. 164/2014 (care limitează exerciţiul instanţelor la controlul judiciar asupra deciziei emisă de ANRP în executarea art. 7 din lege). Mai mult, ambele instanţe au interpretat greşit prevederile art. 8 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 164/2014 şi au încălcat dispoziţiile art. 1 alin. (1) din această lege care dispune explicit:

"Stabilirea şi plata despăgubirilor acordate persoanelor prevăzute la art. 1 alin. (1) ... din Legea nr. 290/2003... se realizează potrivit prevederilor prezentei legi" şi s-au raportat, prin extindere nepermisă de interpretare, la prevederile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 care reglementează un drept de contestaţie, precum şi la unele considerente exprimate în altă materie, distincte de materia reglementată de Legea nr. 164/2014.

Totodată, invocă, la rândul său, prin extindere de raţionament, considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept care s-au reţinut prin Decizia nr. 45 din 14 octombrie 2019, referitoare la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, respectiv paragrafele 160 şi 161 ce au statuat contrar considerentelor reţinute prin hotărârile instanţelor de fond:

"160. Rigorile legale care caracterizează acţiunea expres reglementată sunt de strictă interpretare şi aplicare, în conformitate cu principiul general de drept exceptio est strictissmae interpretationis.

161. Interpretarea logică şi istorico-teleologică a normei, astfel cum am arătat anterior, exclude extinderea aplicării art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 şi la alte acţiuni prin care se tinde cenzurarea de către instanţa de judecată a refuzului nejustificat al entităţii investite de lege de soluţionare a notificării, altele decât cele prevăzute de art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.".

Or, ambele instanţe de fond au ignorat faptul că cererea de despăgubire la care reclamanţii se referă nu a fost soluţionată de către Comisie prin hotărârea prevăzută de art. 6 din Legea nr. 164/2014, nici de către ANRP prin decizia prevăzută de art. 7 din aceeaşi lege, au nesocotit aceste dispoziţii şi au extins/adăugat, în mod nejustificat şi nelegal, la interpretarea prevederilor art. 15 rap. la art. 13 şi la art. 8 din Legea nr. 164/2014 care guvernează raportul juridic de drept material special/regimul juridic aplicabil soluţionării prezentei cauze. De asemenea, s-au raportat la dispoziţii ale art. 22, art. 33 şi art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 care se referă la un raport juridic de drept material distinct (părţi, obiect, cauză), fără nicio legătură cu prezenta cauză, potrivit prevederilor legii şi a practicii jurisprudenţiale ale instanţei supreme şi, în mod nelegal, au respins excepţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată invocată de Comisie şi, fără a avea nicio competenţă atribuită prin lege în mod explicit, au soluţionat fondul pretenţiilor reclamanţilor împreună cu soluţionarea acţiunii cu obiect obligaţia de a face.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, admiterea apelului pârâtei şi, pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

5. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi au depus întâmpinare prin care au invocat excepţiile tardivităţii, inadmisibilităţii şi nulităţii recursului şi au solicitat, în subsidiar, respingerea recursului solicitat respingerea recursului şi obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

Recurenta-pârâtă a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor părţilor adverse şi admiterea recursului.

6. Procedura în faţa Înaltei Curţi

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la 29 martie 2022 şi a fost repartizat aleatoriu Completului de filtru nr. 4, astfel cum reiese din fişa Ecris.

Cauza a fost supusă procedurii de regularizare, nefiind întocmit raportul de admisibilitate faţă de data iniţială a dosarului, 5 iunie 2019, ulterioară datei de 21 decembrie 2018, când au fost abrogate dispoziţiile art. 493 C. proc. civ.

La termenul din 17 noiembrie 2022 au fost respinse excepţiile inadmisibilităţii şi nulităţii recursului, invocate prin întâmpinare, iar excepţia tardivităţii căii de atac nu a mai fost susţinută, instanţa rămânând în pronunţare asupra recursului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată următoarele:

Din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivele de recurs vizează greşita soluţionare a inadmisibilităţii acţiunii introductive de instanţă, în contextul în care atât prima instanţă, cât şi instanţa de apel au apreciat că deşi legea conferă competenţă comisiei speciale pentru soluţionarea cererilor de despăgubire, în cazul în care aceasta nu soluţionează cererea în termenul prevăzut de lege, partea se poate adresa instanţei fie cu o cerere de obligare la soluţionare, fie cu o cerere de constatare a calităţii de persoană îndreptăţită şi stabilirea despăgubirilor, instanţa substituindu-se, în acest caz, comisiei, astfel încât au soluţionat cererea pe fondul ei.

Din această perspectivă, recurenta susţine că, în mod greşit, instanţele de fond nu s-au raportat la prevederile art. 8 din Legii nr. 164/2014 (care limitează exerciţiul instanţelor la controlul judiciar asupra deciziei emisă de ANRP în executarea art. 7 din lege). Mai mult, ambele instanţe au interpretat greşit prevederile art. 8 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 164/2014 şi au încălcat dispoziţiile art. 1 alin. (1) din această lege care dispune explicit:

"Stabilirea şi plata despăgubirilor acordate persoanelor prevăzute la art. 1 alin. (1) ... din Legea nr. 290/2003... se realizează potrivit prevederilor prezentei legi" şi s-au raportat, prin extindere nepermisă de interpretare, la prevederile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 care reglementează un drept de contestaţie, precum şi la unele considerente exprimate în altă materie, distincte de materia reglementată de Legea nr. 164/2014.

Totodată, invocă, la rândul său, prin extindere de raţionament, considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept care s-au reţinut prin Decizia nr. 45 din 14 octombrie 2019, referitoare la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, respectiv paragrafele 160 şi 161 ce au statuat contrar considerentelor reţinute prin hotărârile instanţelor de fond.

Criticile sunt nefondate.

Inadmisibilitatea reprezintă "sancţiunea" procesuală care intervine în cazul efectuării unui act procedural pe care legea îl exclude, nu-l prevede ori îl interzice, sau în cazul exercitării unui drept procesual nerecunoscut ori care a fost epuizat pe o altă cale procesuală, fiind, prin urmare, o cauză de respingere a cererii de chemare în judecată prin care se tinde la valorificarea unui astfel de drept, dar fără a se intra în cercetarea fondului.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea 164/2014 - "(1) Comisiile judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi a Legii nr. 290/2003, cu modificările şi completările ulterioare, au obligaţia de a soluţiona, prin hotărâre, cererile de acordare a despăgubirilor înregistrate şi nesoluţionate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, după cum urmează: a) în termen de 9 luni, comisiile care mai au de soluţionat un număr de până la 500 de cereri depuse în temeiul Legii nr. 9/1998, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi al Legii nr. 290/2003, cu modificările şi completările ulterioare; b) în termen de 18 luni, comisiile care mai au de soluţionat un număr între 501 şi 1.000 de cereri, depuse în temeiul Legii nr. 9/1998, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi al Legii nr. 290/2003, cu modificările şi completările ulterioare; c) în termen de 36 de luni, comisiile care mai au de soluţionat un număr de peste 1.000 de cereri depuse în temeiul Legii nr. 9/1998, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi al Legii nr. 290/2003, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Termenele prevăzute la alin. (1) curg de la data de 1 ianuarie 2015.". De asemenea, potrivit art. 15 din acelaşi act normativ - În cazul nerespectării termenelor stabilite la art. 13 alin. (1) şi la art. 14 alin. (1) şi (2), persoana îndreptăţită se poate adresa instanţei judecătoreşti prevăzute la art. 8.

Contrar susţinerilor recurentei şi în acord cu raţionamentul instanţelor de fond, Înalta Curte reţine că nici prin art. 8 şi art. 15 din Legea r./164/2014 şi nici printr-o altă dispoziţie legală nu este prohibită acţiunea persoanei la formularea unei cerere de constatare a calităţii de persoană îndreptăţită şi stabilirea despăgubirilor, textele de lege invocate nelimitând competenţa instanţei la obligarea comisiei judeţene, respectiv a Municipiului Bucureşti, să emită o hotărâre prin care să soluţioneze cererea de despăgubire, situaţie în care se aplică principiile generale de drept.

Prin urmare, nu poate fi negat nici atributul instanţei de judecată de a soluţiona, cu plenitudine de jurisdicţie, în cadrul acţiunii reclamanţilor toate aspectele deduse judecăţii în ceea ce priveşte aplicarea Legii nr. 9/1998 cu modificările şi completările ulterioare, în condiţiile în care nu rezultă din conţinutul legii că aceasta ar institui norme derogatorii de la dreptul comun, atât sub aspect procedural, cât şi substanţial.

Această interpretare se află în concordanţă cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului privind necesitatea asigurării accesului la o instanţă, din perspectiva art. 6 paragraful 1 din Convenţie, care să garanteze dreptul oricărei persoane de a contesta un act ce constituie o ingerinţă în drepturile sale.

În mod legal, instanţa de apel s-a raportat la raţionamentele similare reţinute în Decizia nr. XX/2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Deciziei nr. 14 din 8 aprilie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii.

Astfel, în considerarea plenitudinii de jurisdicţie a instanţelor în ceea ce priveşte stabilirea unei juste despăgubiri pentru imobilele pierdute în anumite condiţii istorice, precum şi a principiului liberului acces la justiţie, în cazul în care dreptul la despăgubire este negat, persoana nemulţumită se poate adresa instanţei, în vederea realizării drepturilor sale.

Respingerea unei asemenea acţiuni ca inadmisibilă nu corespunde exigenţelor art. 21 alin. (1) din Constituţia României, republicată, şi ale art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, de vreme ce afectează însăşi substanţa dreptului de acces la o instanţă, fără a exista justificarea unui scop legitim şi fără păstrarea raportului rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.

Prin urmare, susţinerile recurentei-pârâte prin care se invocă imposibilitatea legală a instanţei de a putea analiza pe fond cererea reclamanţilor sunt eronate, inclusiv trimitererile făcute la dispoziţiile Legii nr. 164/2014 şi ale Legii nr. 165/2013.

Contrar aserţiunilor din recurs, Înalta Curte reţine că inclusiv statuările din Decizia nr. 45 din 14 octombrie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept întăresc argumentele admisbilităţii acţiunii de faţă, instanţa supremă reţinând că:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte următoarele:

Termenul de 6 luni nu se aplică cererilor formulate împotriva refuzului entităţilor învestite de lege de soluţionare a notificării, altele decât cele prevăzute de art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

Obligaţia entităţii învestite conform legii de soluţionare, pe cale administrativă, a notificărilor legal formulate, fie prin restituire în natură, fie prin acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent, se menţine chiar în condiţiile neexercitării procedurii judiciare prevăzute de art. 35 din Legea nr. 165/2013.".

De altfel, art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 prevede că "În cazurile prevăzute la alin. (1) şi (2), instanţa judecătorească se pronunţă asupra existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condiţiile prezentei legi.".

Prin urmare, instanţa de apel s-a raportat la prevederile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 pentru a demonstra similaritatea soluţiilor în ceea ce priveşte plenitudinea de jurisdicţie a instanţelor pentru stabilirea unei juste despăgubiri pentru imobilele pierdute în anumite condiţii istorice, reţinând că aceasta este consacrată chiar la nivel legislativ, iar nu pentru a stabili că acestea sunt incidente în cauză, astfel cum nefondat se susţine prin recurs.

Deosebit de relevante sunt în cauză şi dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, în special ale art. 6 din această convenţie, privind dreptul la un proces echitabil, drept ce presupune şi impune soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil, precum şi privind dreptul de acces la o instanţă care să îi analizeze reclamantului pe fond pretenţiile, fără a i se opune o serie de excepţii, în mod constant, o perioadă îndelungată de timp, excepţii ce împiedică instanţa să analizeze temeinicia drepturilor invocate de către acesta.

Aşadar, având în vedere întreaga situaţie de fapt şi de drept, respectiv intervalul de 15 ani de la formularea cererii de acordare a despăgubirilor (cererea de despăgubiri a fost formulată în 2004, iar prezentul demers judiciar iniţiat în 2019), pasivitatea constantă şi evidentă a autorităţilor administrative, natura dreptului litigios, condiţiile în care s-a produs paguba, (prejudiciul adus dreptului de proprietate producându-se în anul 1936), vârsta reclamanţilor, legislaţia în continuă schimbare cu efecte negative asupra recunoaşterii dreptului la despăgubire în special prin prorogarea termenelor pentru soluţionarea cererilor, duce la concluzia că reclamanţilor li s-ar impune o sarcină disproporţionată, excesivă şi nejustificată, incompatibilă cu respectarea dreptului de acces la instanţă recunoscut de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Scopul Convenţiei nu este să protejeze drepturi teoretice şi iluzorii, ci drepturi concrete şi efective, or, în condiţiile în care practica naţională, atât a autorităţilor administrative implicate în procesul de despăgubire, cât şi a autorităţii legislative relevă fie o încălcare a obligaţiei de despăgubire, fie o prorogare continuă a soluţionării cererilor, prorogare lipsită de un orizont clar de finalizare, Înalta Curte nu poate decât să dea eficienţă Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi jurisprudenţei sale, aşa cum a fost reţinută şi de instanţa de apel.

Aşadar, în mod corect a fost soluţionată excepţia inadmisbilităţii acţiunii.

În considerarea tuturor acestor motive, constatând legalitatea deciziei atacate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâta Comisia Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998, a Legii nr. 290/2003 şi a Legii nr. 393/2006 împotriva deciziei civile nr. 1816 A din 14 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 noiembrie 2022.