Civil versus administrative jurisdiction over third-party disputes concerning the status of restitution notifications under Law No. 10/2001

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în data de 15 noiembrie 2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L. a chemat-o în judecată pe pârâta Primăria Municipiului Constanţa, solicitând obligarea pârâtei la actualizarea statusului notificărilor pe Legea nr. 10/2001 cu privire la imobilul situat în municipiul Constanţa, str. x, pe amplasamentul fostei baze B., constatând că acestea au rămas fără obiect, precum şi obligarea pârâtei la eliberarea către reclamantă a adeverinţei din care să rezulte faptul că în ceea ce priveşte imobilul nu există notificări pe Legea nr. 10/2001 în curs de soluţionare.

În drept, reclamanta a invocat dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2), art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 1428/2022 din 17 martie 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ si fiscal, a admis excepţiile necompetenţei materiale procesuale şi necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea uneia dintre secţiile civile ale Tribunalului Constanţa.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că litigiul, având ca obiect constatarea faptului că notificările formulate în baza Legii nr. 10/2001 au rămas fără obiect, precum şi actualizarea statusului notificărilor în acest sens, priveşte aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 10/2001, presupunând soluţionarea notificărilor formulate în baza acestei legi speciale. Emiterea adeverinţei solicitate de reclamantă, din care să rezulte că în ceea ce priveşte imobilul său nu există notificări pe Legea nr. 10/2001 în curs de soluţionare, este un capăt de cerere accesoriu care depinde de modalitatea de soluţionare a notificărilor.

Pentru ca litigiul referitor la nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri să fie de competenţa instanţei de contencios administrativ, este necesar ca cererea respectivă să privească emiterea unui act administrativ, însă notificările formulate în baza Legii nr. 10/2001 se soluţionează prin dispoziţii care nu sunt acte administrative, ci acte juridice civile, astfel cum s-a reţinut de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în decizia nr. IX/2006 pronunţată de Secţiile Unite, în soluţionarea unui recurs în interesul legii, dar şi în alte decizii de speţă cum sunt decizia nr. 1797/13.03.2012, decizia nr. 1819/11.06.2014, decizia nr. 299/2015 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă.

Aşadar, litigiile referitoare la soluţionarea notificărilor formulate în baza Legii nr. 10/2001 sunt de competenţa instanţei civile, nu de competenţa instanţei de contencios administrativ.

Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal", dar în conformitate cu dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară."

În speţă, contestarea nesoluţionării cererilor formulate în baza Legii nr. 10/2001 se face prin procedura judiciară reglementată de art. 33-35 din Legea nr. 165/2013.

Concluzionând, această instanţa a reţinut că reclamanta nu este persoana care a formulat notificările în baza Legii nr. 10/2001, ci un terţ care este interesat de modalitatea de soluţionare a acestor notificări, iar această împrejurare nu poate să atragă competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea altei instanţe decât cea prevăzută de art. 35 din Legea nr. 165/2013, respectiv secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie de află imobilul.

Învestit prin declinare, Tribunalul Constanţa, secţia I civilă, prin sentinţa nr. 3208 din 24 octombrie 2022, a admis excepţia necompetenţei materiale, a declinat cauza în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi, suspendând din oficiu judecata cauzei, a trimis dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

În motivare, această instanţă a reţinut că, în speţă, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 165/2013, care atribuie competenţa de soluţionare în favoarea secţiei civile a tribunalului în a cărui circumscripţie se află imobilul şi în baza cărora a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanţa.

Prezenta cauză nu este iniţiată de titularul unei notificări depuse la pârâtul Municipiul Constanţa, în temeiul Legii nr. 10/2001, ci de un terţ, iar obiectul cererii nu este nici contestarea deciziei emise de unitatea deţinătoare şi nici sancţionarea pe cale judiciară a refuzului culpabil de a emite o astfel de decizie.

De aceea, neregăsindu-se în speţă raţiunea pentru care textul a fost edictat, nu se aplică competenţa secţiei civile a tribunalului în a cărui circumscripţie se află imobilul.

Obiectul cererii de faţă constă în actualizarea statusului notificărilor la Legea nr. 10/2001 şi eliberarea unei adeverinţe din care să rezulte faptul că în ceea ce priveşte imobilul nu există notificări pe Legea nr. 10/2001 în curs de soluţionare, iar obiectul cererii trebuie privit prin intermediul temeiului juridic invocat în susţinerea acţiunii, care vizează dispoziţiile Legii nr. 554/2004, motiv pentru care analiza cererii trebuie făcută prin raportare la temeiul juridic expres indicat de reclamant.

Aşadar, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său interesului legitim.

Conchizând, această instanţă a apreciat că, în temeiul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cu care reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său, instanţa competentă să judece cauza este Tribunalul Bucuresti, secţia a II-a de contencios administrativ si fiscal.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă cu a cărui judecată a fost legal sesizată, în temeiul dispoziţiilor art. 133 pct. 2 coroborate cu cele ale art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Prezentul conflict negativ de competenţă a fost generat de reţinerile diferite ale celor două instanţe cu privire la dispoziţiile legale incidente în speţă, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal apreciind că sunt aplicabile dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 111/2019, sens în care competenţa de soluţionare soluţionare a cauzei aparţine secţiei civile a tribunalului în a cărui circumscripţie se află imobilul, iar Tribunalul Constanţa, secţia I civilă reţinând că nu se contestă o decizie emisă în temeiul dispoziţiilor art. 33 şi art. 34 din Legea nr. 165/2013 şi nici nu se solicită sancţionarea pe cale judiciară a refuzului culpabil de a emite o astfel de decizie, sens în care nu sunt incidente prevederile art. 35 din Legea nr. 165/2013, ci dispoziţiile art. 8 şi art. 10 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Înalta Curte constată că obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamantă vizează constatarea faptului că notificările formulate în baza Legii nr. 10/2001 au rămas fără obiect, actualizarea statusului notificărilor, precum şi eliberarea unei adeverinţe din care să rezulte că pentru imobilul ce face obiectul cererii nu există notificări în curs de soluţionare formulate în baza Legii nr. 10/2001.

Se reţine, totodată, că reclamantul nu este persoana îndreptăţită la măsuri reparatorii în baza Legii nr. 10/2001, ci este o terţă persoană interesată de modalitatea de soluţionare a acestor notificări efectuate în temeiul legii speciale.

Potrivit dispoziţiilor art. 35 din Legea nr. 165/2013:

"1) Deciziile emise cu respectarea prevederilor art. 33 şi 34 pot fi atacate de persoana care se consideră îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află imobilul, în termen de 30 de zile de la data comunicării.

(2) În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 şi 34, persoana care se consideră îndreptăţită se poate adresa instanţei judecătoreşti prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluţionarea cererilor."

În raport cu obiectul litigiului, care nu vizează contestarea unei decizii emise în temeiul art. 33 şi art. 34 din Legea nr. 165/2013, ci modalitatea de soluţionare a notificărilor, se reţine că norma de competenţă incidentă raportului juridic litigios este cea prevăzută de art. 35 alin. (11) din Legea nr. 165/2013, potrivit cu care "litigiile privind modalitatea de aplicare a prevederilor prezentei legi sunt de competenţa secţiilor civile ale tribunalelor, indiferent de calitatea titularului acţiunii".

Înalta Curte reţine că art. 35 alin. (11) din Legea nr. 165/2013 a fost introdus prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 658 din 30 iulie 2018, legiuitorul realizând astfel un regim unitar de soluţionare a tuturor litigiilor care derivă din aplicarea Legii nr. 165/2013, litigii generate de o pretenţie de natură civilă, constând în revendicarea unui drept de proprietate privată, instanţele de drept civil dobândind plenitudine de jurisdicţie în soluţionarea acestor cauze.

După cum se poate constata din conţinutul acestui text legal, nu se precizează circumscripţia în a cărei rază de competenţă aparţine secţia civilă a tribunalului, după cum se precizează în conţinutul art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013. Pe cale de consecinţă, rezultă că şi în ipoteza în care titularul acţiunii este o entitate situată la nivel central competenţa soluţionării acestor litigii va reveni tribunalului, cu menţiunea că, în lipsa unei precizări exprese, întrucât obiectul unor astfel de litigii este reprezentat de imobile, vor deveni incidente dispoziţiile art. 117 C. proc. civ., conform cărora, cererile referitoare la drepturile reale imobiliare se introduc numai la instanţa în a cărei circumscripţie este situat imobilul. Astfel, instanţa competentă cu soluţionarea litigiilor privind modalitatea de aplicare a acestei legi va fi secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie este supus imobilul.

O atare concluzie se impune în considerarea faptului că, deşi textul alin. (11) al art. 35 din Legea nr. 165/2013 face referire la litigii privind modalitatea de aplicare a acestei legi, în contextul în care obiectul de reglementare a legii îl reprezintă restituirea unor imobile şi, în contextul în care dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 modificat prin Legea nr. 111/2019 stabilesc competenţa secţiei civile a tribunalului în a cărei circumscripţie se află imobilul, litigiile privind modalitatea de aplicare a Legii nr. 165/2013 vizează imobilul supus restituirii, respectiv modalitatea de executare a deciziilor emise în aplicarea acestei legi.

În ceea ce priveşte natura juridică a actelor adoptate în aplicarea Legii nr. 165/2013, se reţine că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie- Secţiile unite, prin Decizia nr. IX din 20 martie 2006 a statuat că, în măsura în care cel îndreptăţit, potrivit Legii nr. 10/2001, dobândeşte ex lege un drept subiectiv civil patrimonial, dispoziţiile privind imobilele aflate sub incidenţa Legii nr. 10/2001 sunt acte juridice civile (şi nu administrative), iar litigiile generate de aceste dispoziţii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în cea specifică contenciosului administrativ.

În acelaşi context, instanţa de contencios constituţional a fost învestită cu soluţionarea unor excepţii de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, referitor la competenţa instanţelor civile, şi nu a instanţelor de contencios administrativ, în soluţionarea litigiilor având ca obiect acte emise în aplicarea Legii nr. 165/2013.

Prin Decizia nr. 189/2016, Curtea Constituţională a aratat că în cauzele care intră sub incidenţa art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, deşi una dintre părţi este o autoritate publică, nu se poate spune că se încadrează strict în semnificaţia noţiunii de contencios administrativ, întrucât litigiul este generat de o pretenţie civilă, constând în revendicarea unui drept de proprietate privată.

Pe cale de consecinţă, aceste considerente se aplică prin analogie şi în ceea ce priveşte ligiile la care face referire art. 35 alin. (11) din Legea nr. 165/2013, entităţile investite cu atribuţii în aplicarea acestei legi speciale intră în raporturi de drept civil, care vizează revendicarea unui drept de proprietate privată, astfel că pentru ca un litigiu să fie încadrat în categoria litigiilor de contencios administrativ nu este suficient ca una din părţi să fie o autoritate publică, deoarece există posibilitatea ca autoritatea publică, prin actul emis, să intre într-un raport juridic de drept civil, situaţie în care actul emis generează un raport de drept civil, deci competenţa soluţionării unui astfel de litigiu, derivat dintr-un raport juridic de drept civil, revine instanţei civile.

Prin urmare, dat fiind că imobilul cu privire la care s-a solicitat actualizarea statusului notificărilor este situat în Constanţa, competenţa de soluţionare a cauzei revine, în temeiul art. 117 coroborat cu art. 35 alin. (11) din Legea nr. 165/2013, Tribunalului Constanţa, secţia I civilă.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanţa, secţia I civilă, urmând a dispune în acest sens, pe calea regulatorului de competenţă, conform art. 135 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanţa, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.