ASF manager-authorization regulation upheld as within legal mandate; claimant's appeal dismissed.

Şedinţa publică din data de 6 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 08.02.2017, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, revocarea/anularea art. 4 alin. (4) lit. b), c), e), art. 5, art. 6 alin. (1) lit. c), d), e), alin. (2) si 3, art. 7, art. 8, art. 9 alin. (1) lit. d)-h), alin. (2), (3) si 4, art. 10 alin. (1) lit. d), art. 1l alin. (1) si 3, art. 12 alin. (3), art. 14 alin. (3) si 5 din Regulamentul nr. 14/2015 - privind evaluarea şi aprobarea membrilor structurii de conducere şi a persoanelor care deţin funcţii-cheie în cadrul entităţilor reglementate de Autoritatea de Supraveghere Financiară, act normativ in sensul stabilit si prevăzut de Legea 554/2004, pe motive de nelegalitate.

La data de 04.04.2017 reclamanta A. a depus la dosarul cauzei cerere completatoare la cererea de chemare în judecată prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 251/17.02.2017 privind plângerea prealabilă formulată de A.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2924 din 12 iulie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele:

Regulamentul nr. 14/2015(filele x) privind evaluarea şi aprobarea membrilor structurii de conducere şi a persoanelor care deţin funcţii-cheie în cadrul entităţilor reglementate de Autoritatea de Supraveghere Financiară a fost publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 975 din 29 decembrie 2015 şi a intrat în vigoare la data de 01 ianuarie 2016.

Prin Decizia nr. 251/17.02.2017(filele x) Consiliul Autorităţii de Supraveghere Financiară a respins plângerea prealabilă formulată de reclamanta A. împotriva Regulamentului ASF nr. 14/2015.

Instanţa de fond a apreciat că Regulamentul ASF nr. 14/2015 face parte dintr-un proiect mai amplu care nu vizează doar sectorul de instrumente şi investiţii financiare, ci actualizarea şi armonizarea la nivelul Autorităţii de Supraveghere Financiară a normelor de autorizare şi avizare a entităţilor reglementate şi supravegheate în cadrul tuturor celor trei sectoare de activitate astfel sub supravegherea sa: instrumente financiare investiţii financiare, asigurare- reasigurare, pensii private şi, în ceea ce priveşte sectorul instrumente şi investiţii financiare, principiul ierarhiei actelor juridice este pe deplin respectat, întrucât dispoziţiile din Regulament criticate se raportează atât la prevederile art. 14 alin. (3), cât şi la prevederile art. 8, 9 şi 10 din Legea 297/2004.

Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea 297/2004 trebuie să fie interpretate sistematic prin raportare la toate celelalte prevederi legale incidente, care fac trimitere expresă la calificarea, experienţa profesională şi integritatea conducătorilor, la faptul că B. are obligaţia de respecta toate condiţiile de autorizare, cerinţele prudenţiale şi de adecvare a capitalului stabilite inclusiv prin reglementările ASF, autorizaţia pentru prestarea de servicii şi activităţi de investiţii unei societăţi fiind condiţionată de administrarea sănătoasă şi prudentă a B..

Faptul că art. 14 alin. (3) din Legea 297/2004 prevede pentru conducătorii B. că aceştia trebuie să aibă studii superioare absolvite cu examen de licenţă în unul dintre domeniile economic, juridic ori în alt domeniu care să se circumscrie activităţii financiare sau să fi absolvit cursuri post-universitare în unul dintre aceste domenii şi să aibă o experienţă de minimum 3 ani în domeniul financiar-bancar sau al pieţei de capital, nu semnifică decât că acestea reprezintă condiţii necesare, însă nu şi suficiente pentru ocuparea funcţiei, având în vedere totalitatea prevederilor din legislaţia primară incidente.

Actul de executare, Regulamentul nr. 14/2015, nu vine decât să detalieze, fără a adăuga la lege, condiţiile concrete de autorizare a personalului de către ASF în acord cu ansamblul reglementărilor incidente.

În ceea ce priveşte faptul că autoritatea pârâtă a modificat în cursul lunii martie 2017 procedura internă referitoare la realizarea interviului prevăzut de Regulamentul 14/2015, Curtea constată că aceasta nu priveşte actul contestat în cauză care nu a suferit nicio modificare de la publicare.

În ceea ce priveste criticile privind sintagmele cuprinse în art. 11 alin. (1) şi (3) din Regulament " cerinţele şi criteriile de eligibilitate prevăzute în legislaţia specifică aplicabilă şi în prezentul regulament, luând în considerare informaţiile desprinse din documentele prezentate, din susţinerea interviului, după caz, sau din orice alte surse disponibile" respectiv A.S.F. respinge" cererea …. dacă există motive obiective şi demonstrabile pentru a considera că persoana evaluată nu îndeplineşte cerinţele şi criteriile prevăzute în legislaţia specifică aplicabilă şi în prezentul regulament sau, după caz, dacă nu este convinsă că persoana poate asigura administrarea activităţii şi exercitarea atribuţiilor funcţiilor-cheie în mod corect, prudent şi eficient", Curtea constată nici acestea nu adaugă la lege.

Sintagma" legislaţia specifică" face trimitere la legislaţia aplicabilă fiecăruia dintre cele trei sectoare aflate în supravegherea autorităţii pârâte(instrumente financiare, asigurare- reasigurare, pensii private), menţiunea fiind introdusă pentru a se face diferenţierea corespunzătoare. Sintagma "după caz, dacă nu este convinsă că persoana poate asigura administrarea activităţii şi exercitarea atribuţiilor funcţiilor-cheie"" se interpretează sistematic, iar nu izolat, prin raportare la toate cerinţele necesare aprobării, Autoritatea realizând o analiză amplă pentru a putea determina că persoana evaluată va asigura un management corect, prudent şi eficient.

Aşadar susţinerea autorităţii pârâte în sensul că prin adoptarea Regulamentului s-a avut în vederea uniformizarea criteriilor şi a procedurilor necesare pentru evaluarea şi aprobarea membrilor structurii de conducere şi a personalului cu funcţii cheie din cadrul entităţilor reglementate de ASF, acesta fiind un instrument apt să evalueze persoanele cu funcţii cheie în cadrul celor trei sectoare de supraveghere în baza unor cerinţe unitare şi armonizate referitoare la experienţă, reputaţie, integritate şi bună guvernanţă, adecvate în raport cu natura, dimensiunea şi complexitatea activităţii entităţii în cadrul căreia aceste persoane activează, apare ca fiind corectă, fără a se putea reţine încălcarea prevederilor art. 4 alin. (3), art. 77 sau 78 din Legea 24/2000.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 2924 din 12 iulie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta A..

În motivarea recursului recurenta reclamantă a invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta reclamantă afirmă că există o discrepanţă foarte mare între prevederile legii 297/2004 şi cele ale Regulamentului adoptat de ASF. Art. 14 alin. (3) din legea 297/2004 este singurul text din actele normative cu forţă juridică superioară Regulamentului, care prevede cerinţele pe care conducătorii B. trebuie să le îndeplinească la numirea în funcţie. Condiţiile impuse de lege pentru autorizarea conducătorii B. sunt: dovada studiilor superioare absolvite cu examen de licenţă în unul dintre domeniile economic, juridic ori în alt domeniu care să se circumscrie activităţii financiare sau să fi absolvit cursuri post-universitare în unul dintre aceste domenii şi să aibă o experienţă de minimum 3 ani în domeniul financiar-bancar sau al pieţei de capital.

Regulamentul adaugă la lege atât sub aspectul condiţiilor pe care le poate verifica autoritatea publică pentru autorizarea conducătorului unui B.. cât şi sub aspectul modalităţii de verificare a îndeplinirii lor, reglementând o procedură de examinare care nu rezultă din lege.

Se afirmă că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit art. 78 din legea nr. 24/2000 întrucât nu s-a contestat niciodată competenţa ASF de a emite acte cu caracter normativ ci, ceea ce s-a criticat în speţă a fost faptul că intimata a adoptat reglementări prin care adaugă la lege.

Art. 8, 9 şi 10 din legea 297/2004 invocate de către instanţa de fond nu au legătură cu obiectul litigiului întrucât respectivele articole se referă la autorizarea, suspendarea şi retragerea autorizaţiei unui B.. nu la autorizarea membrilor din conducerea unei astfel de entităţi. Cele două aspecte sunt reglementate în secţiuni distincte din cadrul legii, fiind reglementate condiţii diferite care nu se pot confunda. În plus, nici respectivele articole nu reglementează procedura interviului ca modalitate de verificare a îndeplinirii condiţiilor enunţate.

Recurenta mai invocă şi prevederile art. 10 din C. civ. potrivit cărora legile care derogă de la o dispoziţie generală, care restrâng exerciţiul unor drepturi civile sau care prevăd sancţiuni civile se aplică numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege. Aşadar condiţiile cuprinse în secţiunea nr. 2 nu pot fi extinse prin analogie şi la secţiunea nr. 3.

Instanţa de fond recunoaşte expres că nu sunt suficiente condiţiile prevăzute de lege acceptând adăugarea de noi condiţii prin regulament în condiţiile în care nu există nicio sintagmă în lege din care să se tragă concluzia că aceste criterii ar fi doar exemplificative şi că ar putea fi suplimentate după dorinţa ASF.

În continuare recurenta analizează prevederile contestate subliniind faptul că acestea nu se regăsesc în art. 14 alin. (3) din lege şi raportarea instanţei de fond la prevederile art. 8, 9 şi 10 din acelaşi act normativ este neîntemeiată, fiind vorba de reglementări care privesc aspecte diferite. Se mai afirmă că normele criticate nu îndeplinesc condiţia de accesibilitate şi previzibilitate dând posibilitatea ASF de a face aprecieri subiective şi arbitrare atunci când autorizează persoanele de conducere.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5 Soluţia Înaltei Curţi cu privire la recursul de faţă

Analizând probele administrate în cauză Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prima instanţă a interpretat şi aplicat corect normele de drept material soluţia instanţei de fond fiind legală şi temeinică.

Articolul 14 alin. (3) din legea nr. 297/2004 nu reglementează toate condiţiile pe care trebuie să le verifice ASF pentru autorizarea conducătorilor B., aşa cum susţine recurenta, ci reglementează condiţii minimale pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru a exercita această funcţie fără ca textul legii să fie exhaustiv.

Recurenta reclamantă afirmă că nu există nicio sintagmă din lege care să permită să tragem concluzia că aceste condiţii sunt exemplificative şi pot fi suplimentate prin Regulamentul ASF însă, în acelaşi timp, nu există nicio sintagmă în textul art. 14 alin. (3) care să conducă la concluzia caracterului limitativ al reglementării. Textul articolului este redactat după cum urmează:

"Conducătorii trebuie să asigure efectiv conducerea curentă a activităţii B.., să exercite exclusiv funcţia pentru care au fost numiţi şi cel puţin unul dintre aceştia să ateste cunoaşterea limbii române. Ei trebuie să aibă studii superioare absolvite cu examen de licenţă în unul dintre domeniile economic, juridic ori în alt domeniu care să se circumscrie activităţii financiare sau să fi absolvit cursuri post-universitare în unul dintre aceste domenii şi să aibă o experienţă de minimum 3 ani în domeniul financiar-bancar sau al pieţei de capital." Norma reglementează condiţii necesare pentru îndeplinirea funcţiei de conducător al unui B. dar nu prevede că îndeplinirea acestora atrage, în mod automat, obligaţia A.S.F. de a autoriza respectiva persoană, aşa cum a arătat şi instanţa de fond.

Dimpotrivă, interpretarea coroborată a tuturor prevederilor legale conduce la concluzia contrară celei susţinute de recurenta reclamantă.

Aşa cum am arătat mai sus, textul nu reglementează toate condiţiile pe care trebuie să le verifice ASF pentru autorizarea conducătorilor B., ci reglementează anumite condiţii pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru a exercita această funcţie. În ceea ce priveşte autorizarea de către ASF a conducătorilor unui B.. art. 17 prevede următoarele: Condiţiile privind autorizarea personalului, organizarea şi funcţionarea compartimentului de control intern vor fi prevăzute prin reglementările C.N.V.M.

Aşadar, chiar legiuitorul conferă autorităţii publice (în prezent ASF) competenţa ca, pe calea unor reglementări secundare, să prevadă condiţiile de autorizare. Or dacă legiuitorul ar fi dorit ca la autorizare să se verifice doar condiţiile impuse de art. 14 alin. (3) din lege nu ar mai fi conferit autorităţii de reglementare sarcina de a adopta norme prin care să prevadă aceste condiţii, ele fiind deja reglementate. Nu se poate susţine că legiuitorul ar fi avut în vedere o detaliere a condiţiilor deja reglementate întrucât textul art. 17 vorbeşte de prevederea prin reglementările C.N.V.M. a respectivelor condiţii şi nu de detalierea lor.

De asemenea, în mod corect prima instanţă a interpretat normele referitoare la autorizarea conducătorilor unui B.. prin coroborare cu prevederile art. 8, 9 şi 10 din legea 297/2004.

Recurenta reclamantă susţine că aceste articole nu sunt incidente în speţă întrucât se referă la autorizarea unui B.. nu la autorizarea conducătorilor. Or este evident că cele două aspecte nu sunt independente una de alta, existând o strânsă legătură între condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească un B.. şi cele pe care trebuie să le îndeplinească personalul acestuia.

Textul art. 8 alin. (1) lit. d) din legea 297/2004 este mai mult decât relevant legiuitorul prevăzând că - B.. va fi autorizată de C.N.V.M. să presteze servicii de investiţii financiare, dacă îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: d) calificarea, experienţa profesională şi integritatea administratorilor, conducătorilor, auditorilor şi persoanelor din cadrul compartimentului de control intern corespund prevederilor reglementărilor C.N.V.M. Dacă am primi teza recurentei ar rezulta că A.S.F. are obligaţia să autorizeze un conducător care îndeplineşte condiţiile menţionate la art. 14 alin. (3) din legea dar ar avea, în acelaşi timp, posibilitatea să refuze autorizarea unui B. pe motiv că, în raport de articolul 8 alin. (1) lit. d), conducătorul nu îndeplineşte condiţiile de calificare, experienţă profesională sau integritate din cuprinsul reglementărilor autorităţii or o astfel de concluzie este, în mod vădit, străină de intenţia legiuitorului.

De asemenea, art. 9 prevede că - B.. are obligaţia să respecte condiţiile de autorizare, cerinţele prudenţiale şi de adecvare a capitalului stabilite prin prezenta lege şi prin reglementările C.N.V.M., pe toată durata desfăşurării activităţii, şi va notifica sau va supune în prealabil autorizării, după caz, orice modificare în modul ei de organizare şi funcţionare, în conformitate cu prevederile reglementărilor C.N.V.M.

Art. 10 prevede că - alin. (1) lit. g)-C).N.V.M. este în drept să nu acorde autorizaţia pentru prestarea de servicii de investiţii financiare unei societăţi comerciale, dacă: g) deşi cerinţele stipulate la art. 8 alin. (1) sunt îndeplinite, se dovedeşte că nu se poate asigura o administrare sănătoasă şi prudentă a B..

Aceste verificări necesare pentru autorizarea unui B. nu pot fi, în mod logic, separate de analiza condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească un conducător al unui B.., acesta fiind, de altfel, motivul pentru care art. 14 alin. (3) din legea 297/2004 a reglementat doar nişte condiţii minimale de la care nici ASF nu ar putea deroga dar prin art. 17 din aceeaşi lege s-a dat autorităţii de reglementare sarcina de a stabili toate condiţiile pe care conducătorii acestor entităţi trebuie să le îndeplinească pentru a fi autorizaţi.

În ceea ce priveşte nereglementarea în lege a procedurii interviului sau examenului ca modalitate de verificare a condiţiilor necesare pentru autorizarea conducătorului unui B.., Înalta Curte constată că modalitate de verificare decurge din condiţia care trebuie verificată, aşa cum, implicit, a recunoscut şi recurenta reclamantă atunci când a apreciat că verificarea îndepliniri condiţiilor impuse de art. 14 alin. (3) din legea 297/2004 nu se poate face prin intermediul unui examen sau concurs ci doar prin consultarea unor înscrisuri.

Or, în condiţiile în care Înalta Curte a reţinut că ceea ce se verifică cu ocazia autorizării conducătorului unui B.. nu sunt doar condiţiile menţionate la art. 14 alin. (3) din lege ci toate condiţiile stabilite prin Regulamentul atacat este evident că organizarea unui interviu este o modalitate adecvată de verificare, autoritatea publică emitentă acţionând în limitele marjei sale de apreciere. Calităţile care sunt verificate în cadrul acestei proceduri nu se referă doar la studiile absolvite şi la experienţa profesională, pentru a putea fi confirmate prin consultarea unor înscrisuri, ci autoritatea publică trebuie să se asigure că persoana care va conduce entitatea autorizată este în măsură să asigure o administrare sănătoasă şi prudentă aşa cum prevede art. 10 din legea 297/2004.

Este adevărat că, în acest mod, autoritatea de reglementare ajunge să dispună de o marjă de apreciere foarte largă însă acest lucru nu contravine niciunei dispoziţii legale ci este chiar voinţa legislativului să confere o astfel de marjă de apreciere în considerarea caracterului extrem de tehnic şi de dinamic al domeniului valorilor mobiliare, orice reglementare rigidă riscând să conducă la situaţii care ar putea periclita piaţa acestor instrumente financiare. Prevenirea arbitrariului nu se poate realiza, în acest caz, prin încorsetarea autorităţii de reglementare prin intermediul unor norme cu un grad sporit de precizie şi concreteţe ci doar prin verificarea, în fiecare caz particular reclamat, a modalităţii în care autoritatea publică şi-a exercitat competenţa în limitele marjei sale de apreciere, prin analizarea temeiniciei motivelor invocate în situaţia respingerii unei cereri de autorizare.

În raport de aceste considerente se constată că dispoziţiile normative criticate îşi găsesc pe deplin suportul în ansamblul prevederilor Legii nr. 297/2004, criticile recurentei fiind limitate strict la neconcordanţa dintre normele atacate şi prevederile art. 14 alin. (3) din lege privit în mod izolat.

În consecinţă, faţă de prevederile art. 496 din C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 2924 din 12 iulie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 februarie 2020.