Inadmissibility of administrative challenge to criminal referral protocol issued during economic-financial inspection

Şedinţa publică din data de 10 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta Compania Naţională "Loteria Română" S.A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe carte o va pronunţa, să dispună anularea în tot a Procesului-verbal nr. x, încheiat la data de 18.10.2017, emis de Ministerul Finanţelor Publice - A.N.A.F. - D.G.A.M.C. - Serviciul de inspecţie economico - financiară.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 4526 din 06 noiembrie 2018 a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea formulată de reclamanta Compania Naţională Loteria Română S.A în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs în termen legal reclamanta Compania Naţională Loteria Română S.A., invocând motivele de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, au fost învederate, în esenţă, următoarele:

Instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, apreciind că Procesul-verbal nr. x/18.10.2017 nu este act administrativ.

Încălcând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a reţinut că, numai dispoziţia de măsuri ar reprezenta act administrativ, ce poate fi cenzurat pe calea contenciosului administrativ.

Instanţa nu ar fi trebuit să aibă în vedere denumirea actului, ci ar fi trebuit să analizeze conţinutul acestuia din perspectiva art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv să verifice dacă a dat naştere unor raporturi juridice.

În acest sens, instanţa de fond ar fi trebuit să aibă în vedere faptul că prin Procesul-verbal nr. x s-a născut un raport juridic obligaţional, compania fiind obligată la recuperarea unor sume.

În continuare recurenta susţine că, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că, în cauză ar fi incidente dispoziţiile art. 61 din Legea nr. 135/2010 privind C. proc. pen.

Contrar acestor dispoziţii, prin Procesul-verbal nr. x sunt stabilite în sarcina recurentei măsuri de recuperare a unor sume apreciate ca fiind prejudicii. Aşadar procesul-verbal nu este în conformitate cu prevederile art. 61 alin. (1) din C. proc. pen.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Criticile formulate de recurenta - reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt nefondate.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune care vizează anularea în tot a Procesului-verbal nr. x, încheiat la data de 18.10.2017, emis de Ministerul Finanţelor Publice - A.N.A.F. - D.G.A.M.C. - Serviciul de inspecţie economico-financiară.

Prin Procesul-verbal nr. x/18.10.2017 au fost constatate fapte care ar putea întruni elementele constitutive ale unei infracţiuni, în condiţiile prevăzute de legea penală, motiv pentru care echipa de inspecţie economico-financiară a întocmit şi transmis către Parchetul de pe lângă Judecătoria Sector 4 sesizarea nr. 2065AIF/27.11.2017, potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011.

Procesul-verbal nr. x/18.10.2017 a fost transmis organelor de cercetare penală, ca anexă la sesizarea penală nr. 2065AIF/27.11.2017, aşa cum se precizează în "Intrucţiuni privind întocmirea procesului-verbal" din Anexa 3 la Ordinul nr. 1331/2012 privind aprobarea modelului, conţinutului şi instrucţiunilor de completare ale actelor de control şi formularelor utilizate în activitatea de inspecţie economico-financiară.

La finalizarea inspecţiei economico-financiare, constatările echipei de inspecţie economico-financiară din PV nr. x/18.10.2017, au fost preluate în Raportul de inspecţie economico-financiară nr. x/27.11.2017, întocmit conform prevederilor art. 21 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 94/2011.

Potrivit art. 21 din din acelaşi act normativ "(1) Rezultatul inspecţiei economico-financiare se consemnează, în scris, într-un raport de inspecţie economico-financiară în care se prezintă constatările inspecţiei economico-financiare din punct de vedere faptic şi legal. (2) Raportul de inspecţie economico-financiară se întocmeşte la finalizarea inspecţiei economico-financiare şi cuprinde toate constatările în legătură cu perioadele şi obiectivele verificate. În cazul în care operatorul economic şi-a exercitat dreptul prevăzut la art. 19 alin. (4), raportul de inspecţie economico-financiară cuprinde şi opinia organului de inspecţie economico-financiară, motivată în drept şi în fapt, cu privire la acest punct de vedere. (3) În baza constatărilor din rapoartele de inspecţie economico-financiară se dispun măsuri prin dispoziţie obligatorie emisă de organul de inspecţie economico-financiară competent. (4) Dispoziţia obligatorie se comunică operatorilor economici controlaţi în termen de 10 zile de la data înregistrării raportului de inspecţie economico-financiară la organul de inspecţie economico-financiară. (5) Măsurile dispuse prin dispoziţia obligatorie pentru plata obligaţiilor datorate, înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlaţi, recuperarea pagubelor produse şi pentru suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor financiar-contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia."

Conform art. 23 din ordonanţă:

"(1) Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Soluţionarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii se face de către Ministerul Finanţelor Publice. Ministrul finanţelor publice, prin ordin, poate stabili şi în sarcina direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti competenţa de soluţionare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiilor obligatorii emise de structurile prevăzute la art. 5 alin. (2), după caz. (…)."

Instanta observă că potrivit dispozitiilor art. 3 pct. 1 din O.U.G. nr. 94/2011, dispoziţia obligatorie este un act administrativ financiar cu caracter individual, iar raportul de inspecţie economico-financiară este operaţiunea administrativă care-l precedă şi-l fundamentează.

Aşa cum rezultă din cuprinsul dispoziţiilor sus-menţionate, actul administrativ ce poate fi cenzurat pe calea contenciosului administrativ îl reprezintă dispoziţia de măsuri.

Raportul de inspecţie economico-financiară, fiind o operaţiune administrativă premergătoare, care nu produce efecte juridice prin el însuşi, poate fi cenzurat de către instanţa de contencios administrativ numai odată cu actul administrativ prevăzut de art. 3 pct. 1 din O.U.G. nr. 94/2011, în ceea ce priveşte aspectele care au stat la baza emiterii dispoziţiei de măsuri.

Potrivit art. 20 din O.U.G. nr. 94/2011 "(1) Organele de inspecţie economico-financiară vor sesiza organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia inspecţiei economico-financiare care ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracţiuni, în condiţiile prevăzute de legea penală.

(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1) organele de inspecţie economico-financiară au obligaţia de a întocmi proces-verbal, semnat de organul de inspecţie economico-financiară şi de către operatorul economic supus inspecţiei economico-financiare, cu sau fără explicaţii ori obiecţii din partea operatorului economic. În cazul în care cel supus inspecţiei economico-financiare refuză să semneze procesul-verbal, organul de inspecţie economico-financiară va consemna acest lucru în procesul-verbal. În toate cazurile procesul-verbal va fi comunicat operatorului economic."

Prin urmare, procesul-verbal contestat în prezenta cauză, nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ ci este un act de sesizare al organelor de cercetare penală învestite astfel cu efectuarea de investigaţii specifice în vederea constatării de infracţiuni şi de identificare a făptuitorilor acestora.

În această notă, instanţa de fond a fost învestită în controlul de legalitate pretins de reclamantă, a se pronunţa cu privire la existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, aspect care în mod evident, prin raportare la art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, excedează competenţei sale.

Aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa constantă a instanţei supreme, dreptul unei autorităţi sau instituţii de a sesiza existenţa unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esenţa regimului de putere publică şi nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăşi efecte juridice.

Astfel, Înalta Curte constată că procesul-verbal supus analizei de legalitate nu este un act administrativ, aşa încât în mod just cererea cu acest obiect a fost respinsă de instanţa de fond ca inadmisibilă.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 496, Înalta Curte va dispune respingerea recursului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Compania Naţională Loteria Română S.A. împotriva sentinţei nr. 4526 din 06 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 decembrie 2020.