Audiovisual sanction validity: Proportionality of media fines under ECHR Article 10 limits and exceptional public protest context

Şedinţa publică din data de 3 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti în data de 13.03.3017, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul National al Audiovizualului, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, sa dispună anularea Deciziei nr. 79/16.02.2017 emise de paratul CNA, cu consecinţa exonerării reclamantei de obligaţia de plată a amenzii contravenţionale de 50.000 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4432 din 22 noiembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului.

A fost anulată decizia nr. 79/16.02.2017 emisă de CNA.

A fost exonerată reclamanta de sancţiunile dispuse prin decizia de mai sus.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei atacate, respingerea acţiunii atacate.

În motivarea recursului, a arătat că aprecierile instanţei de fond sunt contradictorii şi subiective şi că au fost ignorate prevederile art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului. Din cuprinsul sentinţei se poate observa faptul că instanţa de fond nu a avut în vedere prevederile legale menţionate anterior, absolutizând practic dreptul la liberă exprimare al radiodifuzorului, mai ales cel de a emite opinii, cu ignorarea dreptului publicului la o informare corectă, şi a obligaţiei legale corelative a radiodifuzorului, apreciind în mod cu totul subiectiv că depăşirea limitelor libertăţii de exprimare poate fi justificată după analizarea contextului excepţional.

Procedând la o greşită aplicare a normelor de drept material, instanţa de fond pierde din vedere faptul că analiza conţinutului programelor difuzate de reclamantă a fost făcută de Consiliul Naţional al Audiovizualului din poziţia acestuia de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, iar nu din perspectiva participării reprezentantului Statului român la un protest, astfel cum consideră instanţa de fond.

În condiţiile în care publicul este informat, prin titlurile afişate pe ecran ori prin afirmaţiile moderatorilor şi invitaţilor că protestul civil despre care se discută este o "lovitură de stat", o "mineriadă", susţine recurentul că instanţa de fond nu poate aprecia ulterior că reclamanta a respectat obligaţia legală de a informa în mod corect şi obiectiv publicul.

A menţionat recurentul că din conţinutul deciziei rezultă fără echivoc faptul că moderatorii emisiunilor nu au dovedit imparţialitatea necesară reflectării unor astfel de evenimente de o importanţă deosebită pentru societate, ignorând responsabilitatea ce le revine ca formatori de opinie.

A mai arătat recurentul că radiodifuzorul, realizatorii, moderatorii unor programe sunt ţinuţi de respectarea obligaţiei legale de a verifica informaţiile, de a le prezenta în mod imparţial, de a asigura o distincţie clară între fapte şi opinii, în concluzie de a asigura o informare corectă şi obiectivă cu privire la evenimente, normă a cărei ignorare a condus la greşita aplicare a normelor de drept material.

În susţinerea motivului privind contradictorialitatea considerentelor, a mai arătat recurentul că, deşi instanţa de fond constată că titlurile prezentate de radiodifuzor pe ecran încalcă prevederile privind informarea corectă a publicului sau că unele păreri emise de moderatori sunt vădit eronate, totuşi conchide că nu a fost încălcate obligaţiile legale şi că se impune anularea deciziei de sancţionare.

Totodată, a apreciat recurentul că sunt contradictorii şi considerentele instanţei de fond potrivit cărora sancţionarea radiodifuzorului prin actul administrativ contestat constituie o ingerinţă în libertatea de exprimare, ingerinţa este prevăzută de Legea nr. 504/2002, sancţionarea contravenţională reprezintă o măsură adecvată, însă decizia este nelegală pentru inexistenţa unei contravenţii sancţionabile.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

În motivare, intimata a arătat că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. invocat de recurent este nefondat, întrucât se reduce la simpla negare a unuia dintre cele mai importante principii statuate de practica CEDO, respectiv principiul limitelor mai largi ale libertăţii de exprimare în presă.

A menţionat, totodată, că în mod corect a arătat instanţa de fond că în situaţia din speţă este aplicabil principiul anterior enunţat, iar raportat la aceste limite speciale, fapta avută în vedere de către recurent în cadrul deciziei de sancţionare nu poate fi constatată ca fiind ilicită.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 79/16.02.2017 emise de paratul CNA, cu consecinţa exonerării reclamantei de obligaţia de plata a amenzii contravenţionale de 50.000 RON.

Prin decizia menţionată, reclamanta a fost sancţionată pentru încălcarea dispoziţiilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi pe cele ale art. 64 alin. (1) lit. a) şi b), art. 65 lit. c) şi art. 66 lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, cu modificările şi completările ulterioare (Codul audiovizualului).

Potrivit dispoziţiilor invocate:

Legea nr. 504/2002:

Art. 3 alin. (2) - Toţi furnizorii de servicii media audiovizuale au obligaţia să asigure informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor şi evenimentelor şi să favorizeze libera formare a opiniilor.

Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul audiovizualului:

Art. 64 alin. (1).

In virtutea dreptului fundamental al publicului la informare, furnizorii de servicii media audiovizuale trebuie să respecte următoarele principii:

a) asigurarea unei distincţii clare între fapte şi opinii;

b) informarea cu privire la un fapt sau un eveniment să fie corectă, verificată şi prezentată în mod imparţial şi cu bună-credinţă.

Art. 65. In emisiunile de ştiri şi dezbateri, radiodifuzorii trebuie să respecte următoarele reguli:

c) titlurile şi textele afişate pe ecran să reflecte cât mai fidel esenţa faptelor şi datelor prezentate;

Art. 66 alin. (1). In programele de ştiri şi dezbateri informarea în probleme de interes public, de natură politică, economică, socială sau culturală, trebuie să respecte următoarele principii:

a) asigurarea imparţialităţii, echilibrului şi favorizarea liberei formări a opiniilor, prin prezentarea principalelor puncte de vedere aflate în opoziţie, în perioada în care problemele sunt în dezbatere publică;

În sarcina reclamantei s-a reţinut faptul că nu a asigurat o informare obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor şi evenimentelor şi nu a favorizat libera formare a opiniilor, întrucât, în emisiunile de dezbateri difuzate în data de 22.01.2017, în intervalul orar 17:00 - 00:23, emisiuni în cadrul cărora s-au discutat subiecte privind proiectele de ordonanţă de urgenţă pentru graţierea şi modificările C. pen. şi C. proc. pen. şi despre protestul public din seara respectivă, au fost prezentate informaţii neverificate şi fără asigurarea imparţialităţii, echilibrului şi favorizarea liberei formări a opiniilor, atât în titlurile afişate pe ecran, cât şi în timpul dezbaterilor din platou.

Soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii şi de anulare a actului administrativ contestat este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Înalta Curte apreciază că nu este fondată critica recurentului referitoare la caracterul contradictoriu al considerentelor instanţei de fond, care s-ar circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Acest motiv de nelegalitate are în vedere atât situaţia în care între considerentele instanţei de fond există contradictorialitate, în sensul că unele susţin dispozitivul hotărârii, iar altele îl contrazic, cât şi cazul în care considerentele instanţei converg spre o anumită soluţie, însă prin dispozitivul hotărârii se concretizează o altă soluţie.

În speţă, recurentul a arătat că hotărârea atacată se sprijină pe considerente contradictorii. Astfel, a susţinut acesta, deşi prima instanţă constată fără echivoc faptul că titlurile prezentate de radiodifuzor pe ecran încalcă prevederile privind informarea corectă a publicului, "că se ridică problema de a stabili dacă o astfel de încălcare trebuia sancţionată sau nu şi, dacă da, în ce mod" sau că unele păreri emise de moderatori sunt vădit eronate, totuşi conchide că nu au fost încălcate prevederile legale şi că se impune anularea deciziei de sancţionare.

Recurentul a mai apreciat ca fiind contradictorii şi considerentele potrivit cărora sancţionarea radiodifuzorului prin actul administrativ contestat constituie o ingerinţă în libertatea de exprimare, ingerinţa este prevăzută de legea nr. 504/2002, că sancţionarea contravenţională reprezintă o măsură adecvată, cuantumul este, în principiu, potrivit, însă decizia este nelegală pentru inexistenţa unei contravenţii sancţionabile.

Analizând susţinerile recurentului, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu cuprinde motive contradictorii, prima instanţă expunând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere la adoptarea soluţiei şi analizând în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri.

Hotărârea pronunţată în fond este coerentă sub aspectul argumentelor pe care se sprijină, iar susţinerile potrivit cărora considerentele sentinţei ar conţine contradicţii nu se confirmă, în contextul în care prima instanţă a analizat legalitatea deciziei contestate din perspectiva dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (2) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, respectiv a dreptului la libertate de exprimare, dar şi a condiţiilor în care se impune limitarea exercitării libertăţii de exprimare. Analiza primei instanţe a avut în vedere dacă în cazul reclamantei a existat o ingerinţă din partea statului în exercitarea libertăţii de exprimare, dacă ea era prevăzută de lege şi dacă ingerinţa a fost proporţională, respectiv dacă a fost adecvată şi necesară pentru atingerea scopului urmărit şi dacă atingerea adusă libertăţii nu este cumva excesivă.

Prin urmare, se observă o cursivitate a argumentării, care impune respingerea motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a criticat sentinţa instanţei de fond, arătând că aprecierile instanţei de fond sunt subiective şi că au fost ignorate prevederile art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului. A susţinut recurentul că se poate observa faptul că instanţa de fond nu a avut în vedere prevederile legale menţionate anterior, absolutizând practic dreptul la liberă exprimare al radiodifuzorului, mai ales cel de a emite opinii, cu ignorarea dreptului publicului la o informare corectă, şi a obligaţiei legale corelative a radiodifuzorului, apreciind în mod cu totul subiectiv că depăşirea limitelor libertăţii de exprimare poate fi justificată după analizarea contextului excepţional.

Susţinerile recurentului sunt neîntemeiate, în contextul în care, astfel cum s-a arătat anterior, prima instanţă a analizat legalitatea deciziei contestate din perspectiva dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (2) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, reţinând în raţionamentul său că o serie de titluri încalcă prevederile art. 64 alin. (1) lit. b) şi art. 65 lit. c) din Legea nr. 504/2002.

În continuare, instanţa a analizat dacă o astfel de încălcare trebuie sancţionată sau nu, respectiv a analizat incidenţa în cauză a prevederilor art. 10 alin. (2) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului care stabilesc condiţiile în care se impune limitarea exercitării libertăţii de exprimare, verificând în concret dacă în speţă a existat o ingerinţă din partea statului în exercitarea libertăţii de exprimare, dacă era prevăzută de lege şi dacă a fost proporţională, respectiv adecvată şi necesară pentru atingerea scopului urmărit şi dacă atingerea adusă libertăţii nu este cumva excesivă.

Înalta Curte reţine că, referitor la caracterul necesar al ingerinţei, în jurisprudenţa CEDO s-a afirmat că testul "necesităţii într-o societate democratică" impune Curţii să determine dacă "interferenţa" în privinţa libertăţii de exprimare a corespuns unei "nevoi sociale imperioase", dacă a fost proporţională cu scopul legitim urmărit şi dacă motivele invocate de autorităţile naţionale pentru justificarea sa au fost "relevante şi suficiente".

În contextul excepţional prezentat pe larg de instanţa de fond, s-a reţinut în mod corect că sancţionarea reclamantei nu respectă cerinţa proporţionalităţii, nefiind o măsură necesară.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că depăşirea limitelor libertăţii de exprimare prin afişarea unor titluri care nu corespundeau adevărului a fost influenţată de contextul excepţional în care s-a desfăşurat protestul din 22.01.2017, caracterizat în special prin participarea, chiar temporară, la protest, a preşedintelui României, prin declaraţiile publice ale unor reprezentanţi şi membri ai formaţiunilor politice de poziţie, care au susţinut demersurile protestatarilor şi ai preşedintelui.

Înalta Curte constată că prima instanţă a avut în vedere împrejurările efective care au generat formulările din titluri, apreciind că acestea nu par a fi cu totul excesive raportat la împrejurările respective, fiind determinate de însuşi comportamentul unora dintre cei mai importanţi oameni din stat. În acest context, a apreciat în mod corect prima instanţă că sancţionarea de către statul român, prin intermediul uneia din instituţiile sale, CNA, a unei astfel de formulări nu ar constitui o ingerinţă necesară, nici proporţională, deoarece statul ar face cu totul abstracţie de propriul său comportament.

Totodată, Înalta Curte apreciază că jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului susţine soluţia instanţei de fond.

Astfel, în mod constant, în practica CEDO s-a afirmat că libertatea în domeniul presei scrise include, de asemenea, şi recurgerea la o anumită doză de exagerare, chiar de provocare şi că este inadmisibil ca un ziarist să nu poată formula judecăţi critice de valoare decât sub condiţia demonstrării veridicităţii.

În cauza Dalban contra României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut următoarele:

"Curtea trebuie deci să ţină seama de un element deosebit de important: rolul esenţial jucat de presă într-o societate democratică. Dacă presa nu trebuie să depăşească anumite limite, îndeosebi în ceea ce priveşte reputaţia şi drepturile celorlalţi, precum şi necesitatea de a împiedica divulgarea unor informaţii confidenţiale, sarcina sa este totuşi comunicarea, cu respectarea datoriilor şi responsabilităţilor proprii, a informaţiilor şi ideilor referitoare la orice problemă de interes general. Mai mult, Curtea este conştientă de faptul că libertatea în domeniul presei scrise include, de asemenea, şi recurgerea la o anume doză de exagerare, chiar de provocare. În cauze asemănătoare celei de faţă marja de apreciere a autorităţilor naţionale se circumscrie interesului unei societăţi democratice de a permite presei să îşi joace rolul indispensabil de "câine de pază" şi să îşi exercite aptitudinea de a da informaţii cu privire la problemele de interes general (Hotărârea în cauza Tromso şi Stensaas împotriva Norvegiei). Într-adevăr, este inadmisibil ca un ziarist să nu poată formula judecăţi critice de valoare decât sub condiţia demonstrării veridicităţii (Hotărârea Lingens împotriva Austriei din 8 iulie 1986, seria x nr. x, pag. 28, alin. (46).

Înalta Curte apreciază relevantă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care a statuat, cu valoare de principiu, că restricţiile la libertatea de exprimare, oricare ar fi contextul în discuţie, nu sunt compatibile cu dispoziţiile art. 10 parag. 2 decât dacă îndeplinesc condiţiile pe care această normă le impune în privinţa lor. Astfel, libertatea de exprimare, ca drept esenţial într-o societate democratică, presupune luarea în considerare a unor interese de ordin general, cum sunt siguranţa naţională, integritatea teritorială a statelor contractante, siguranţa publică, apărarea acesteia şi prevenirea săvârşirii unor infracţiuni, protecţia sănătăţii şi a moralei publice, garantarea autorităţii şi imparţialităţii puterii judiciare, precum şi a unor interese de ordin personal, anume reputaţia şi drepturile ce aparţin altor persoane, împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale.

Astfel cum s-a arătat anterior, aceeaşi jurisprudenţă relevă faptul că, în opinia CEDO, presa joacă rolul indispensabil de "câine de pază" într-o societate democratică, respectiv că deşi nu trebuie să depăşească anumite limite, ţinând în special de protecţia reputaţiei şi drepturilor celuilalt, totuşi, presa are sarcina de a comunica informaţii şi idei asupra unor chestiuni politice, precum şi asupra altor subiecte de interes general (cauza Cumpăna şi Mazăre împotriva României).

În acest context, nu pot fi reţinute criticile recurentului în sensul că prima instanţă nu a avut în vedere prevederile art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului şi că a absolutizat practic dreptul la liberă exprimare al radiodifuzorului, mai ales cel de a emite opinii, cu ignorarea dreptului publicului la o informare corectă, apreciind în mod subiectiv că depăşirea limitelor libertăţii de exprimare poate fi justificată după analizarea contextului excepţional.

Având în vedere cele arătate, Înalta Curte constată că aprecierile instanţei de fond nu sunt subiective, ci sunt susţinute de jurisprudenţa europeană în materie.

A mai susţinut recurentul că moderatorii emisiunilor nu au dovedit imparţialitatea necesară reflectării unor astfel de evenimente de o importanţă deosebită pentru societate, ignorând responsabilitatea ce le revine ca formatori de opinie. Astfel, a arătat că aceştia sunt ţinuţi de respectarea obligaţiei legale de a verifica informaţiile, de a le prezenta în mod imparţial, de a asigura o distincţie clară între fapte şi opinii, de a asigura o informare corectă şi obiectivă cu privire la evenimente.

Prima instanţă a reţinut că reclamanta a prezentat corect aspectele esenţiale ale protestului, precum şi punctele de vedere divergente, oferind publicului informaţiile necesare pentru a-şi forma propria opinie cu privire la protest, iar prezentarea în continuare a unor serii de argumente a reprezentat un exerciţiu al libertăţii de opinie a fiecărui invitat şi nu a fost de natură să împiedice publicul să-şi formeze liber o opinie, ci doar să deschidă calea unor contraargumente, concluzionând că nu au fost încălcate nici obligaţiile de imparţialitate, bună-credinţă şi de asigurare a formării libere a opiniilor în contextul prezentării informaţiei de interes general privind protestul.

Înalta Curte constată că în mod corect s-a apreciat că, în ceea ce priveşte afirmaţiile făcute de moderatori şi invitaţi în cadrul emisiunilor analizate, s-a realizat pe deplin o distincţie clară între fapte şi opinii, respectiv au fost prezentate iniţial faptele esenţiale, respectiv ştirile şi informaţiile, atât verbal, cât şi prin intermediul imaginilor audio-video, iar apoi, moderatorii şi invitaţii au participat la dezbateri în cadrul cărora şi-au expus propriile opinii.

În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit o distincţie între afirmarea unor fapte şi cea a unor judecăţi de valoare, apreciind că "dacă concreteţea primelor se poate dovedi, următoarele nu-şi pot demonstra exactitatea. Pentru judecăţile de valoare, această cerinţă este irealizabilă şi aduce atingere libertăţii de opinie în sine, element fundamental al dreptului asigurat de art. 10 din Convenţie.

Posibilitatea recunoscută ziaristului de a exagera, la nevoie, în prezentarea informaţiilor se justifică, pe de o parte, prin caracterul perisabil al informaţiei, iar pe de altă parte prin necesitatea ca ziaristul să poată folosi o modalitate de a atrage atenţia publicului asupra chestiunilor de interes public la care se referă (cauza Dalban vs. România).

Atâta timp cât transmiterea informaţiei a fost realizată cu bună credinţă, nu se poate reţine încălcarea obligaţiei de informare obiectivă şi corectă, urmând ca destinatarul mesajului să adopte în mod liber o opinie cu privire la informaţiile recepţionate, trecând mesajul prin propriul filtru de gândire.

Raportat la considerentele anterior expuse, Înalta Curte constată că raţionamentul juridic expus de instanţa de fond care, în analiza chestiunii litigioase referitoare la depăşirea limitelor libertăţii de exprimare, s-a raportat la reperele consacrate în jurisprudenţa relevantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, nu relevă o aplicare eronată a normelor incidente în cauza de faţă şi nici a acestei jurisprudenţe.

Aşa fiind, instanţa de fond a făcut o corectă apreciere cu privire la modalitatea de exercitare a libertăţii de expresie de către presa audiovizuală şi la limitele pe care statul le poate impune presei, nefiind fondat nici motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat de recurent.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civile nr. 4432 din 22 noiembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civile nr. 4432 din 22 noiembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 decembrie 2020.