Recovery of EU funds for excessive procurement prices: irregularity defined by potential prejudice and principle of good financial management

Şedinţa publică din data de 3 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea în contencios administrativ şi fiscal înregistrată la data de 25 iulie 2017, reclamantul Ocolul Silvic de Regim Gheorgheni S.A. a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunţa în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării, să se dispună admiterea acţiunii, anularea deciziei nr. 7249/12.04.2017 ca nelegală, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenta nr. 5964/14.02.2017 şi a eratei la acest proces-verbal, ca nelegale, cu obligarea pârâtului la suportarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 74/2018 din 9 martie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ocolul Silvic de Regim Gheorgheni, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării, Direcţia Generală Organism Intermediar de Cercetare, ca fiind neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, rejudecând, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată în fond şi în recurs.

În motivarea recursului, a arătat că motivarea instanţei de fond este contradictorie atunci când a reţinut că producerea unei abateri care nu are un impact financiar precis este de natură să afecteze interesele financiare ale Uniunii, întrucât definiţia neregulii este clară şi nu s-a produs nici un prejudiciu bugetului UE, nefiind depăşită suma prevăzută în cererea de finanţare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat recurentul că instanţa de fond nu a luat în considerare principiul proporţionalităţii consacrat de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. Niciunde în cuprinsul raportului de audit sau în titlul de creanţă contestat nu se arată care sunt preţurile rezonabile la care trebuia făcută achiziţia echipamentelor. Nici instanţa de fond nu a arătat care erau preţurile rezonabile.

Totodată, recurentul a arătat că instanţa de fond nu a avut în vedere prevederile art. 33 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 invocate în cererea de chemare în judecată. Preţurile din contract cuprind nu doar preţul efectiv al produsului, ci şi alte componente, precum asigurarea compatibilităţii între echipamentele IT şi cele destinate activităţilor de cercetare şi condiţiile specifice de livrare şi service prevăzute în caietul de sarcini şi ofertă, cerinţe ce nu se regăsesc în bazele de date de pe internet, astfel că analiza făcută de echipa de control nu este elocventă şi nu stabileşte o creanţă certă.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

În motivare, a arătat că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motive contradictorii şi s-a reţinut în mod corect că preţurile ofertate nu sunt rezonabile şi că nu este respectat principiul bunei gestiuni financiare. Chiar şi în condiţiile în care preţurile ofertate au inclus servicii de mentenanţă şi altele asemenea, nu pot exista diferenţe atât de mari între preţurile pieţei sau cele din studiul de fezabilitate şi preţurile ofertate.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea deciziei nr. 7249/12.04.2017, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenta nr. 5964/14.02.2017 şi a eratei la acest proces-verbal, ca nelegale.

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă încheiat în data de 14.02.2017 de către Ministerul Cercetării şi Inovării, Organism Intermediar pentru Cercetare, înregistrat la M.E.C.S., Autoritatea Naţională pentru cercetare Ştiinţifică şi Inovare sub nr. x/14.02.2017, s-a stabilit că, în cadrul cererii de rambursare nr. x/30.10.2015, au fost solicitate la plată facturi incluzând produse pentru care beneficiarul nu a respectat principiul unei bune gestiuni financiare a fondurilor europene, întrucât preţurile unitare sunt cu mult superioare preţurilor existente pe piaţă pentru aceste produse şi s-a stabilit că debitorul S.C. Ocolul Silvic de Regim Gheorgheni S.A. datorează autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene un debit total în valoare de 272.350,45 RON.

Prin Decizia nr. 7249/12.04.2017 s-a dispus de către Ministerul Cercetării şi Inovării respingerea contestaţiei formulate de către reclamantă împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor, reţinându-se, în esenţă, că din analiza preţurilor la care au fost achiziţionate bunurile de către contestator, raportat la preţurile de pe piaţă şi la preţurile din cererea de finanţare, rezultă în mod indubitabil faptul că acestea nu sunt rezonabile şi sunt încălcate principiile bunei gestiuni financiare.

Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Recurentul a criticat motivarea instanţei de fond, arătând că aceasta este contradictorie atunci când reţine că producerea unei abateri care nu are un impact financiar precis este de natură să afecteze interesele financiare ale Uniunii, întrucât definiţia neregulii este clară şi nu s-a produs nici un prejudiciu bugetului UE, nefiind depăşită suma prevăzută în cererea de finanţare.

În legătură cu criticile subsumate de recurent motivului de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6, teza a doua, respectiv când hotărârea cuprinde motive contradictorii, Înalta Curte apreciază că acestea au fost încadrate greşit, în realitate susţinându-se încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, astfel că urmează să fie analizate în cadrul criticilor expuse pentru pct. 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Motivul de recurs privind faptul că instanţa de fond a reţinut existenţa unei nereguli chiar şi in lipsa unui impact financiar efectiv, dând eficienţă prezumţiei de potenţial prejudiciu, este nefondat.

În raport de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 şi ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, potrivit cărora "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care "are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu" la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general, în mod corect instanţa de fond a reţinut că există neregulă şi atunci când există riscul de prejudiciere, adică potenţialitatea prejudiciului.

Concret, în mod corect a reţinut instanţa de fond că neregula constă în nerespectarea de către reclamant a principiului unei bune gestiuni financiare a fondurilor europene, iar prejudiciul constă chiar în suma afectată de neregula reţinută în cuprinsul procesului-verbal, plătită necuvenit beneficiarului, având în vedere identificarea unei încălcări a legislaţiei în domeniu.

Neregula constă, de altfel, în acţiunea beneficiarului de a se abate de la dispoziţiile legale în materia achiziţiilor publice, aducându-se astfel prejudicii atât bugetului Uniunii Europene cât şi bugetului de stat, prin încasarea de către beneficiar a unor sume plătite necuvenit. Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene a subliniat în jurisprudenţa sa că "(...) inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii (a se vedea Hotărârea din 15 septembrie 2005, Irlanda/Comisia, C 199/03, Rec., p. I 8027, pct. 31)" (Hotărârea din 21 decembrie 2011, Ministre de l’Intérieur, de l’Outre mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration, C 465/10, pct. 47), iar statele membre au obligaţia de a solicita de la beneficiar restituirea fondurilor utilizate necorespunzător, regula fiind ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obţinut nejustificat.

Producerea unor nereguli, abateri sau fraude conduce la un prejudiciu bugetului Uniunii Europene. Chiar dacă un astfel de efect nu este în concret precizat, în condiţiile în care efectul vătămător asupra bugetului Uniunii sau asupra fondurilor naţionale corespunzătoare poate consta nu numai într-un impact financiar deja produs, ci şi într-un prejudiciu potenţial, iar acesta rezultă din însăşi cerinţele restrictive pentru care s-a constatat neregula, statul membru are obligaţia de a solicita de la beneficiar rambursarea finanţării, regula fiind ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obţinut nejustificat.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a avut în vedere în analiza sa, implicit, şi principiul proporţionalităţii, apreciind că producerea însăşi a unei abateri de la legalitate, regularitate şi conformitate, inclusiv a unei abateri care nu are un impact financiar precis, este de natură să afecteze interesele financiare ale Uniunii şi conduce la retragerea sprijinului financiar obţinut, fără să fie necesară existenţa unui prejudiciu concret asupra bugetului UE .

În plus, în ceea ce priveşte proporţionalitatea, Înalta Curte reţine că s-a statuat de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene că "obligaţia de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat printr-o practică nelegală nu constituie o sancţiune, ci este simpla consecinţă a constatării că nu au fost respectate condiţiile necesare pentru obţinerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca avantajul primit să fie nedatorat" (a se vedea hotărârea Somvao C 599/13, pct. 36).

În aceste condiţii, nu sunt întemeiate criticile recurentului privind faptul că instanţa de fond nu ar fi luat în considerare principiul proporţionalităţii consacrat de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, critici invocate de recurent în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că reclamantul nu a prezentat argumente veritabile care să combată ceea ce a reţinut autoritatea pârâtă, faţă de natura şi gravitatea neregulilor constatate, ci a susţinut că nu sunt reale reţinerile acesteia în ceea ce priveşte faptul că au fost încălcate prevederile art. 3 alin. (1), (2) şi 3 din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv că nu poate fi vorba de abateri de la legalitate pe care reclamanta să le fi comis şi nici implicaţii financiare cu privire la prejudicierea bugetului EU sau a bugetului naţional, fiind aşadar formulate apărări care vizează inexistenţa unor nereguli. De asemenea, Înalta Curte constată că nu există indicii rezonabile din care să rezulte că măsura dispusă prin procesul-verbal nu ar răspunde exigenţelor de proporţionalitate, în condiţiile în care în mod corect s-a constatat că preţurile la care au fost achiziţionate bunurile sunt mult mai mari decât cele estimate în studiul de fezabilitate, că există diferenţe mari între preţurile produselor din cererea de finanţare, valoarea de piaţă a acestora şi cele achiziţionate şi, totodată, nu s-a făcut dovada că prin respectarea valorii preţurilor din studiul de fezabilitate nu s-ar fi obţinut aceeaşi calitate.

Totodată, recurentul a arătat că instanţa de fond nu a avut în vedere prevederile art. 33 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 invocate în cererea de chemare în judecată şi că nu s-a pronunţat în nici un fel cu privire la acest aspect. A menţionat că preţurile din contract cuprind nu doar preţul efectiv al produsului, ci şi alte componente, precum asigurarea compatibilităţii între echipamentele IT şi cele destinate activităţilor de cercetare şi condiţiile specifice de livrare şi service prevăzute în caietul de sarcini şi ofertă, cerinţe ce nu se regăsesc în bazele de date de pe internet, astfel că analiza făcută de echipa de control nu este elocventă şi nu stabileşte o creanţă certă.

În privinţa certitudinii creanţei, conform art. 33 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv a caracterului cert, necondiţionat, exigibil, instanţa de recurs reţine că îndeplinirea acestor condiţii legale rezultă din însăşi expunerea situaţiei de fapt, respectiv din argumentele de drept expuse de instanţa de fond.

Obligaţia instanţelor de a-şi motiva hotărârile judecătoreşti nu presupune existenţa unui răspuns detaliat la fiecare argument. Acestea pot fi analizate grupat, iar răspunsul poate fi şi implicit, rezultând din considerentele exprimate în legătură cu chestiunile aflate în legătură directă.

Totodată, în ceea ce priveşte susţinerile recurentului referitoare la faptul că preţurile din contractul nr. x/2015 cuprind nu doar preţul efectiv al produsului, ci şi alte componente, instanţa de recurs reţine că în mod corect s-a constatat că preţurile avute în vedere la data efectuării analizei din listele de preţuri prezentate de producători/comercianţi sunt cele mai ridicate pentru fiecare echipament şi că, având în vedere natura contractului, de furnizare, iar nu de servicii, ponderea valorii serviciilor trebuie să fie mică, astfel că nu se justifică diferenţe atât de mari între preţul pieţei sau cele din studiul de fezabilitate şi preţurile ofertate.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost respinsă acţiunea formulată de reclamant, este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, astfel cum au fost reţinute anterior, nefiind întemeiate motivele de nelegalitate a actelor administrative emise de pârâtă, raportat la dispoziţiile legale incidente în materia constatării şi sancţionării neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi a achiziţiilor publice.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ocolul Silvic de Regim Gheorgheni S.A. împotriva sentinţei nr. 74/2018 din 9 martie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ocolul Silvic de Regim Gheorgheni S.A. împotriva sentinţei nr. 74/2018 din 9 martie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 decembrie 2020.