Conflict of interest in local council deliberation: applicability of duty to recuse when decisions confer patrimonial benefits to the voting member

Şedinţa publică din data de 18 noiembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 6 octombrie 2017, pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/19.09.2017, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 24 din 29 ianuarie 2018, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 24 din 29 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea raportului de evaluare contestat.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant a susţinut că hotărârile consiliului local, la adoptarea cărora a participat, nu sunt hotărâri individuale, care privesc interesul anumitor persoane, ci hotărâri cu caracter general, adoptate în interesul tuturor cetăţenilor crescători de animale. Dacă toţi cei 11 consilieri locali, care au calitatea de crescători de animale, s-ar fi abţinut de la vot, nu ar fi fost satisfăcut interesul general al cetăţenilor care au dreptul la folosinţa păşunii comunale. Totodată, chiar dacă reclamantul s-ar fi abţinut de la vot, conscinţele ar fi fost aceleaşi, în sensul că ar fi beneficiat de prevederile hotărârilor consiliului local, ca orice alt crescător de animale. Astfel, prima instanţă a interpretat dispoziţiile legale incidente în speţă într-o modalitate contrară scopului acestora, respectiv contrar interesului general al comunităţii.

Solicită recurentul a se avea în vedere dispoziţiile ordonanţei de clasare emise la data de 13.04.2017, de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, referitoare la cercetările derulate cu privire la un alt consilier local, aflat în aceeaşi situaţie de conflict de interese şi contestă distincţia pe care instanţa de fond o face între abaterea administrativă şi fapta penală prin care se sancţionează conflictul de interese, arătând că diferenţa dintre cele două regimuri se prezintă doar sub aspectul gravităţii faptei, deşi conţinutul acesteia este identic în ambele reglementări.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, întrucât, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al comunei Cornereva nr. 23/18.04.2013, prin care s-a aprobat închirierea unor suprafeţe din golul alpin al comunei către crescătorii de animale persoane fizice din comună, iar ulterior, persoana evaluată a încheiat Contractul de concesiune pentru terenuri - categoria de folosinţă păşune nr. 8952/29.05.2013 cu Consiliul Local al comunei Cornereva.

Totodată, s-a reţinut că reclamantul A. a participat şi la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al comunei Cornereva nr. 37/27.06.2013, privind modificarea Hotărârii Consiliului Local al comunei Cornereva nr. 23/18.04.2013, prin care s-a stabilit durata contractelor de închiriere la 5 ani.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.", iar conform art. 77 din acelaşi act normativ:

"Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare."

Dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevăd că:

"Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.".

În cauză sunt incidente şi prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, potrivit cărora:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: ...", precum şi dispoziţiile art. 77 din aceeaşi lege, potrivit cărora:

"(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă."

Din cuprinsul acestor dispoziţii legale, rezultă că interdicţia participării la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consiliului local este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existenţa unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii.

Totodată, se observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor demnitarului/funcţionarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză. Această interpretare este în totală concordanţă cu scopul Legii nr. 161/2003 şi cu principiile enumerate în art. 71 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice şi anume "imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Pornind de la aceste premise de ordin legislativ, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a reţinut existenţa conflictului de interese în ceea ce-l priveşte pe reclamantul A., iar criticile de nelegalitate expuse prin recursul declarat în cauză sunt nefondate.

Instanţa de fond a analizat în mod corect efectele adoptării celor două hotărâri ale consiliului local, în raport de prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, fiind întemeiată concluzia că recurentul-reclamant avea un interes patrimonial direct în adoptarea lor, hotărârile consiliului local reprezentând cadrul normativ care i-a permis să închirieze păşunea aparţinând unităţii administrativ-teritoriale, în vederea desfăşurării activităţii de creştere a animalelor.

Astfel, la data adoptării Hotărârii Consiliului Local al comunei Cornereva nr. 23/18.04.2013, reclamantul A. era crescător de animale, iar obiectul hotărârii adoptate de consiliul local îl reprezintă aprobarea închirierii unor suprafeţe din golul alpin al comunei către crescătorii de animale persoane fizice din comună, durata închirierii fiind ulterior stabilită la 5 ani, conform Hotărârii Consiliului Local al comunei Cornereva nr. 37/27.06.2013. În baza acestor hotărâri, reclamantul a încheiat Contractul de concesiune pentru terenuri - categoria de folosinţă păşune nr. 8952/29.05.2013, pe o perioadă de 3 ani, majorată la 5 ani prin actul adiţional nr. x/01.07.2013, încheiat după adoptarea Hotărârii Consiliului Local al comunei Cornereva nr. 37/27.06.2013.

Având un interes personal în aprobarea, de către autoritatea publică locală din care făcea parte, a valorificării prin închiriere a păşunilor aparţinând unităţii administrativ-teritoriale, recurentului-reclamant, în calitate de ales local, îi revenea obligaţia de a se abţine de la deliberarea şi adoptarea chestiunilor supuse la vot, pentru a preveni influenţarea deciziei ce urma a fi adoptată şi a fi respectat regimul conflictului de interese.

Este nefondată critica reclamantului din recurs, prin care s-a susţinut a nu fi întrunite condiţiile unui conflict de interese, întrucât hotărârile consiliului local nu privesc anumite persoane, ci sunt adoptate în interesul tuturor crescătorilor de animale. În stabilirea existenţei conflictului de interese, nu este necesar ca actul la deliberarea şi adoptarea căruia a participat reclamantul să îi fie adresat individual, respectiv să îl nominalizeze printre beneficiari, ci este suficient ca decizia adoptată să prezinte un beneficiu în patrimoniul acestuia, astfel cum prevede art. 75 din Legea nr. 393/2004. Prin hotărârile consiliului local s-au creat premisele necesare încheierii de recurent a contractului de concesiune, iar împrejurarea că, alături de reclamant, hotărârile consiliului local profită şi altor persoane, nu este de natură a înlătura interesul acestuia la adoptarea actului.

În soluţionarea cauzei nu este relevant nici argumentul că alţi consilieri locali se aflau în aceeaşi situaţie cu reclamantul, fiind, la rândul lor, crescători de animale, întrucât evaluarea incidentului de integritate se face doar în raport de interesul persoanei evaluate în adoptarea hotărârilor autorităţii publice locale, iar împrejurarea că alţi membri ai consiliului local au interese personale/patrimoniale similare cu reclamantul nu îl exonerează pe acesta de obligaţiile ce-i reveneau de a se abţine de la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consiliului local şi de a evita, astfel, ivirea conflictului de interese.

Înalta Curte va respinge şi criticile prin care reclamantul a invocat lipsa oricărei deosebiri dintre procedura de natură administrativă şi cea de natură penală, în verificarea existenţei conflictului de interese. Contrar susţinerilor acestuia, diferenţele nu se regăsesc doar la nivelul gravităţii faptei, ci pornesc de la texte de lege cu reglementare distinctă (art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 din Legea nr. 215/2001, art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004, respectiv art. 301 C. pen.) şi sunt cercetate în manieră diferită, de organe statale cu atribuţii proprii. Organele de cercetare penală au obligaţia de a verifica existenţa faptei din perspectiva condiţiilor constitutive ale infracţiunii cercetate, astfel cum este generic definită de art. 15 C. pen. şi specific descrisă în norma de reglementare proprie, pe când Agenţia Naţională de Integritate are obligaţia verificării conflictului de interese prin prisma cerinţelor expuse în legile speciale - Legea nr. 161/2003, Legea nr. 215/2001, etc.

Pe de altă parte, ordonanţa de clasare emisă în dosarul penal nr. x/2016, depusă de reclamant în dosarul instanţei de fond, priveşte conflictul de interese reţinut în sarcina altui consilier local, iar verificările derulate de organul de cercetare penală se raportează la datele personale specifice acestuia, concluziile ordonanţei procurorului neputând fi reţinute, aprioric, şi în cazul reclamantului.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 24 din 29 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2020.