Recovery of costs for gratuitous vehicle use under OMTI 847/2011 and tax deductibility

Şedinţa publică din data de 18 noiembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 2 iunie 2014, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român ("RAR"), în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea încheierii nr. III/43 din 14.05.2014 şi a măsurii nr. 7 din Decizia nr. III.11/03.04.2014, emise de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond, pronunţată în primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 3146 din 18 noiembrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată împotriva sentinţei civile nr. 3146 din 18 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Împotriva sentinţei civile nr. 3146 din 18 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac şi casarea sentinţei recurate.

4. Hotărârea instanţei de recurs, pronunţată în primul ciclu procesual

Prin decizia nr. 1813 din 17 mai 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare instanţei de fond.

5. Hotărârea instanţei de fond, pronunţată în al doilea ciclu procesual, în rejudecare după casarea cu trimitere

Prin sentinţa civilă nr. 248 din 26 ianuarie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi a anulat actele atacate, în limita cererii.

6. Calea de atac exercitată împotriva sentinţei civile nr. 248 din 26 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Împotriva sentinţei civile nr. 248 din 26 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

Recurenta-pârâtă invocă încălcarea şi aplicarea greşită de către instanţa de fond a prevederilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2) lit. a), art. 3 alin. (1) lit. a) - d), art. 4 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, precum şi a prevederilor OMTI nr. 847/2011.

Arată recurenta că, potrivit art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 109/2011, forul tutelar Ministerul Transporturilor nu poate interveni în activitatea de conducere şi de administrare a RAR.

Totodată, instanţa de fond a ignorat prevederile OMTI nr. 847/2011, în baza căruia s-a dispus desemnarea de personal de specialitate şi care se referă la punerea la dispoziţie a personalului, nu a bunurilor. Pe de altă parte, OMTI nr. 847/2011 prevede punerea la dispoziţie a personalului de specialitate, care trebuie să îndeplinească condiţiile de pregătire profesională şi de experienţă prevăzute expres în anexa la acest ordin, iar nu a mecanicilor şi şoferilor solicitaţi prin adresele Ministerului Transporturilor nr. 38289/30.08.2013 şi nr. 3962/27.11.2013.

În aceste condiţii, consideră recurenta-pârâtă că reclamanta a asigurat Ministerului Transporturilor folosinţa gratuită a unora dintre autovehiculele sale şi a suportat cheltuielile de folosinţă a acestor bunuri fără niciun titlu şi fără realizarea unui interes personal, ceea ce a condus la o scădere a patrimoniului său, fără a exista o justificare legală.

Referitor la măsura nr. 7, dispusă prin decizia contestată, arată recurenta că a existat un litigiu privind raportul de follow-up, ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015, înregistrat în fond pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti, tranşat definitiv prin decizia Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă nr. 884/2016. Prin hotărârile pronunţate în acest dosar, Ministerul Transporturilor a fost obligat la achitarea către RAR a sumei estimate drept prejudiciu de misiunea de control financiar desfăşurată de Curtea de Conturi a României, reprezentând cheltuieli aferente întreţinerii şi funcţionării autoturismelor proprietatea RAR, obligaţie pe care Ministerul Transporturilor a şi îndeplinit-o. Ca atare, consideră recurenta că instanţele civile au statuat cu autoritate de lucru judecat că patrimoniul RAR a fost prejudiciat, în beneficiul Ministerului Transporturilor, ca urmare a executării unei obligaţii care nu era prevăzută de lege.

7. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-reclamantă Regia Autonomă Registrul Auto Român a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-reclamantă susţine că, potrivit art. 5 din H.G. nr. 76/2009, Ministerul Transporturilor exercită întreaga autoritate asupra unităţilor aflate în subordine şi, totodată, autoritatea ministerială este şi ordonator principal de credite, aprobând cheltuielile efectuate de RAR. Nu sunt relevante trimiterile recurentei la dispoziţiile O.U.G. nr. 109/2011, întrucât acest act normativ reglementează organizarea internă a RAR, iar nu relaţia de subordonare faţă de autoritatea tutelară.

Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că autoturismele au fost puse la dispoziţia Ministerului Transporturilor în baza solicitării exprese a acestuia şi RAR nu poate refuza punerea în aplicare a ordinelor ministrului şi a adreselor de delegare personal sau utilizare a unor bunuri în interes public.

Mai arată intimata că delegarea, constând în repartizarea de autoturisme însoţite de conducător auto, s-a realizat cu respectarea prevederilor legale, în cauză nefiind vorba de o faptă ilicită producătoare de prejudiciu.

Susţine şi că nu-i este aplicabil textul de lege care defineşte prejudiciul, din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi a României, invocat în cuprinsul încheierii atacate, întrucât acest regulament reglementează activitatea pârâtei, iar nu cea a regiei reclamante.

Potrivit Normelor metodologice privind utilizarea formularelor specifice activităţii de exploatare, evidenţierea utilizării autovehiculelor din dotarea RAR se face prin folosirea foii de parcurs şi a fişei zilnice pentru autovehicule, înscrisuri care au fost întocmite şi în cazul autovehiculelor folosite de Ministerul Transporturilor, fiind făcută dovada că autoturismele s-au deplasat la solicitarea autorităţii ministeriale. Aceste autoturisme au fost puse la dispoziţia ministerului pentru asigurarea "serviciului de permanenţă", nefiind imobilizate şi nici folosite în permanenţă de minister. În concluzie, auditorii externi au interpretat greşit datele înscrise în foile de parcurs şi în fişele de activitate zilnică, neexistând vreo dovadă privind săvârşirea unei fapte prejudiciabile a patrimoniului intimatei.

Cât priveşte hotărârile judecătoreşti pronunţate în soluţionarea dosarului nr. x/2015, intimata-reclamantă învederează că acestea nu au avut ca obiect contestarea deciziei emise de Curtea de Conturi a României, ci obligarea Ministerului Transporturilor la plata sumelor de bani constatate prin decizie ca reprezentând prejudiciu produs RAR.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurenta-pârâtă, Înalta Curte consideră necesar a reda, pe scurt, contextul factual care a condus la promovarea litigiului de faţă.

În urma desfăşurării misiunii de control cu privire la activitatea Regiei Autonome Registrul Auto Român, în perioada 07.01.2014 - 05.03.2021, Curtea de Conturi a României a reţinut o serie de abateri de la legalitate şi regularitate, consemnate în Raportul de control nr. x/05.03.2014, între care înregistrarea şi efectuarea nelegală a unor cheltuieli şi plăţi generate de folosinţa autoturismelor aparţinând patrimoniului privat al RAR de către ordonatorul principal de credite, Ministerul Transporturilor.

Pentru valorificarea concluziilor raportului de control, Curtea de Conturi a României a emis Decizia nr. III/11 din 03.04.2014 prin care a dispus măsura nr. 7, constând în: a) stabilirea întinderii prejudiciului determinat de suportarea de către Regie a cheltuielilor cu funcţionarea, întreţinerea şi repararea autoturismelor predate gratuit către Ministerul Transporturilor şi recuperarea acestuia potrivit legii; b) regularizarea şi virarea la bugetul de stat a impozitului pe profit şi a taxei pe valoarea adăugată dedusă nelegal aferentă cheltuielilor cu funcţionarea, revizia şi repararea autoturismelor predate gratuit către Ministerul Transporturilor.

Împotriva acestei decizii a formulat contestaţie entitatea verificată, contestaţie respinsă de Curtea de Conturi a României prin încheierea nr. III/43 din 14.05.2014.

Ca urmare, reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român s-a adresat instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea încheierii amintite şi a măsurii nr. 7 din Decizia nr. III/11 din 03.04.2014, invocând, în esenţă, prevederile Ordinului ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 847/28.10.2011, prin care îi revenea obligaţia de a pune la dispoziţia Ministerului Transporturilor personalul de specialitate solicitat, precum şi raportul de subordonare al RAR faţă de autoritatea ministerială, stabilit conform H.G. nr. 76/2009, argumente validate de prima instanţă prin sentinţa recurată. În combaterea acţiunii în anulare, pârâta Curtea de Conturi a României a susţinut că în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de OMTI nr. 847/2011 pentru punerea la dispoziţia ministerului, de către RAR, a autoturismelor în discuţie.

În recurs, părţile şi-au menţinut poziţia procesuală expusă în faţa instanţei de fond, exprimând opinii contrare asupra legalităţii cheltuielilor angajate de intimata-reclamantă ca urmare a solicitării Ministerului Transporturilor de delegare a unor mecanici şoferi, emisă în condiţiile OMTI nr. 847/28.10.2011.

În acest context, instanţei de control judiciar îi revine sarcina de a stabili dacă prevederile Ordinului ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 847/28.10.2011 reprezintă temei justificativ pentru diminuarea patrimonială suportată de Regia Autonomă Registrul Auto Român prin folosinţa gratuită a autoturismelor sale de către o altă autoritate publică, în speţă Ministerul Transporturilor.

Potrivit art. 1 din OMTI nr. 847/2011:

"(1) Directorii generali ai unităţilor menţionate la lit. D) şi F) din Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 76/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii vor desemna personal de specialitate din cadrul unităţilor a căror conducere o asigură care să colaboreze în mod direct cu compartimentele de specialitate în cadrul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii începând cu data de 1 noiembrie 2011.

(2) Personalul de specialitate desemnat potrivit art. 1 trebuie să îndeplinească cerinţele prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin."

În anexa la ordin, conform celor arătate de recurenta-pârâtă şi necontestate de intimatul-reclamant, Regia Autonomă Registrul Auto Român este nominalizată să desemneze personal de specialitate care să colaboreze cu Direcţia Generală Reglementări în Transporturi, cerinţele posturilor fiind deţinerea unei diplome de licenţă în domeniul ştiinţelor inginereşti, specializarea ingineria autovehiculelor, precum şi experienţă în elaborarea şi promovarea actelor normative aferente domeniului transporturi rutiere.

Prin urmare, Înalta Curte constată a fi corecte susţinerile recurentei-pârâte Curtea de Conturi a României, potrivit cărora punerea la dispoziţia Ministerului Transporturilor a resurselor aparţinând Regiei Autonome Registrul Auto Român nu priveşte bunurile instituţiei reclamante, ci doar personalul acesteia, neexistând un temei legal în prevederile OMTI nr. 847/2011 pentru folosirea gratuită şi decontarea cheltuielilor legate de folosirea autoturismelor, în vederea asigurării "serviciului de permanenţă" ministerial.

Chiar în ipoteza delegării unor şoferi mecanici ai RAR în cadrul Departamentului Transport - Colectiv Exploatare al Ministerului Transporturilor, conform solicitării ministerului, înregistrată la RAR sub nr. x/29.11.2013, această delegare nu implică şi transmiterea folosinţei autovehiculelor conduse de şoferii delegaţi şi nici suportarea de către reclamantul RAR a tuturor cheltuielilor cu funcţionarea, revizia şi repararea acestor bunuri. De altfel, delegarea şoferilor mecanici nu respectă nici condiţiile stipulate de OMTI nr. 847/2011, întrucât această funcţie nu se încadrează în categoria personalului de specialitate care trebuie să îndeplinească cerinţele de studii şi experienţă profesionale prevăzute în anexa la ordin.

Intimata-reclamantă a susţinut că are obligaţia legală de a respecta ordinele emise de ministrul transporturilor, în temeiul autorităţii pe care Ministerul Transporturilor o exercită asupra activităţii RAR, conform H.G. nr. 76/2009, apărare reţinută de instanţa de fond, dar pe care Înalta Curte o apreciază a fi neîntemeiată. Exercitarea autorităţii Ministerului Transporturilor, inclusiv din perspectiva aprobării bugetului de venituri şi cheltuieli al RAR, nu are semnificaţia invocată de intimată, a posibilităţii ministerului de a dispune cu privire la resursele autorităţii reclamante, cu nesocotirea dispoziţiilor legale în materie financiară şi fiscală, a căror încălcare s-a reţinut de pârâtă prin Decizia nr. III/11 din 03.04.2014 (art. 21 alin. (1), art. 128 alin. (4), art. 129 alin. (4), art. 145 alin. (2) lit. a), art. 148, art. 149 din Codul fiscal, pct. 106 alin. (2) din OMFP nr. 3055/2009). Potrivit art. 1 din H.G. nr. 768/1991, Regia Autonomă Registrul Auto Român este persoană juridică ce funcţionează pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară, iar conform art. 18 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al regiei, "veniturile şi cheltuielile regiei se stabilesc prin buget pentru fiecare exerciţiu financiar şi cuprind (...) la cheltuieli, valorile consumate pentru funcţionarea regiei". Or, efectuarea unor cheltuieli în interesul exclusiv al unui terţ, fie el şi ordonatorul principal de credite, nu se încadrează în categoria cheltuielilor pentru funcţionarea regiei, având caracter nedeductibil din punct de vedere fiscal.

Prin urmare, diminuarea patrimonială suportată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, constând în cheltuielile nedeductibile aferente autoturismelor puse la dispoziţie cu titlu gratuit Ministerului Transporturilor, nu are o justificare legală prin raportare la OMTI nr. 847/2011, H.G. nr. 76/2009 ori H.G. nr. 768/1991, coroborate cu dispoziţiile Codul fiscal, fiind legală obligaţia de recuperare a acestor cheltuieli, stabilită prin măsura nr. 7 din Decizia Curţii de Conturi a României nr. III/11 din 03.04.2014.

Vor fi respinse, ca neîntemeiate, apărările intimatei-reclamante vizând inaplicabilitatea prevederilor Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi a României, care definesc noţiunea de "prejudiciu" prin raportare la existenţa unei fapte ilicite. Pe de-o parte, existenţa faptei ilicite a fost dovedită, în sensul angajării unor cheltuieli nepermise de lege, care afectează patrimoniul regiei. Pe de altă parte, nu se poate susţine că acest regulament nu este aplicabil în cazul reclamantei, cât timp cuprinde dispoziţiile de ordin procedural după care se desfăşoară activitatea de control a Curţii de Conturi a României asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public (conform art. 1 din Legea nr. 94/1992), căruia i se supune şi reclamanta, în calitate de regie autonomă cu capital de stat.

Sunt nerelevante şi apărările formulate de intimata-reclamantă cu privire la respectarea normelor de utilizare a formularelor specifice activităţii de exploatare a autoturismelor, întrucât întocmirea corespunzătoare a foilor de parcurs şi a fişelor activităţii zilnice confirmă doar exploatarea efectivă a vehiculelor de către Ministerul Transporturilor, fără a lămuri legalitatea si deductibilitatea cheltuielilor efectuate de proprietarul acestora pentru uzul gratuit al unui terţ.

Cât priveşte dispoziţiile O.U.G. nr. 109/2011, invocate în recurs de pârâta Curtea de Conturi a României, Înalta Curte constată că acest temei de drept a fost înfăţişat pentru prima dată în calea de atac, nefiind menţionat în cuprinsul actelor administrative contestate, nici în actele procesuale depuse de această parte pe parcursul ambelor cicluri procesuale. Aşadar, prevederile O.U.G. nr. 109/2011 nu pot fi avute în vedere în prezenta fază procesuală, reprezentând apărări noi ale pârâtei, neanalizate de instanţa de fond, iar nerespectarea acestui act normativ nu a fost reţinută în cuprinsul actelor administrative atacate ca motiv de nelegalitate al diminuării patrimoniale suportate de RAR, de natură a fundamenta obligaţia de stabilire şi recuperare a prejudiciului dispusă prin măsura nr. 7 din decizia Curţii de Conturi a României.

Nu vor fi reţinute nici criticile recurentei-pârâte prin care se invocă autoritatea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 11435/11.06.2016, pronunţată de Judecătoria sectorului 1 Bucureşti în dosarul nr. x/2015, definitivă prin decizia Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă nr. 884/25.02.2016. Acest litigiu nu a avut ca obiect contestarea deciziei emise de Curtea de Conturi a României, ci obligarea Ministerului Transporturilor la plata sumelor de bani constatate prin decizie ca reprezentând prejudiciu produs RAR, nefiind pusă în discuţie legalitatea încheierii nr. III/43 din 14.05.2014 şi a măsurii nr. 7 din Decizia nr. III.11/03.04.2014, emise de pârâtă.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile din recurs formulate de pârâta Curtea de Conturi a României referitoare la inexistenţa unui temei legal al diminuării patrimoniale suportate de reclamanta RAR prin folosinţa gratuită a autoturismelor sale de către Ministerul Transporturilor. Această concluzie susţine legalitatea măsurii dispuse de Curtea de Conturi a României cu privire la necesitatea recuperării prejudiciului adus patrimoniului RAR şi impune reformarea soluţiei pronunţate de instanţa de fond.

În concluzie, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 248 din 26 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2020.