Suspendability of audit decision: failure to prove "well-justified case" via procedural defects in prior appeal

Şedinţa publică din data de 18 noiembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 25 noiembrie 2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost modificată la data de 13 decembrie 2019, reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat:

- anularea adresei nr. x/17.10.2019, emisă de pârâtă;

- obligarea pârâtei la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva Deciziei nr. 13/27.12.2019;

- suspendarea executării Deciziei nr. 13/27.12.2019, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin încheierea din 4 mai 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 4 mai 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

Recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte îndeplinirea cumulativă a condiţiilor cazului bine justificat şi pagubei iminente.

Referitor la condiţia cazului bine justificat, reclamanta consideră că a invocat un motiv de nelegalitate de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii deciziei atacate, şi anume nerespectarea de către intimată a propriului Regulament de organizare şi funcţionare, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014, în sensul neemiterii unei încheieri de soluţionare a contestaţiei.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut că reclamanta nu a expus nicio situaţie care să îndeplinească cerinţa cazului bine justificat, în condiţiile în care cererea de chemare în judecată are ca obiect atât anularea, cât şi suspendarea executării deciziei nr. 13/2018, astfel încât nu se impunea reluarea, în cuprinsul cererii de suspendare, a motivelor de nelegalitate a deciziei, prezentate în susţinerea cererii de anulare.

Instanţa de fond avea obligaţia de a analiza susţinerile reclamantei, conform cărora, prin adresa nr. x/17.01.2019, a formulat contestaţie împotriva deciziei nr. 13/2018, întemeiată pe dispoziţiile pct. 204 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Curţii de Conturi a României, astfel încât pârâta a reţinut în mod greşit că adresa reclamantei nu poate fi calificată drept contestaţie. Conform acestui text normativ, pârâta avea obligaţia de a emite o încheiere motivată, de soluţionare a contestaţiei, însă pârâta a emis doar adresa nr. x/17.10.2019, care nu întruneşte elementele prevăzute de lege pentru a fi considerată încheiere de soluţionare a contestaţiei, ci, apreciază recurenta, reprezintă un refuz nejustificat de soluţionare a contestaţiei.

Cât priveşte cerinţa pagubei iminente, recurenta susţine că în mod greşit instanţa de fond nu a mai analizat această condiţie, constatând a nu mai fi necesar ca urmare a nedovedirii cazului bine justificat. În acest sens, recurenta a reiterat aspectele înfăţişate în cuprinsul cererii de suspendare, cu privire la paguba iminentă pe care ar fi nevoită să o suporte în cazul respingerii cererii de suspendare a executării deciziei nr. 13/2018.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării executării Deciziei nr. 13/27.12.2019, emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice. Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în dovedirea cazului bine justificat, reclamanta a invocat, ca motiv de aparentă nelegalitate a Deciziei nr. 13/2018, pretinsul refuz nejustificat al pârâtei de a soluţiona contestaţia administrativă formulată împotriva acestui act administrativ. După cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, reclamanta nu a prezentat critici de nelegalitate la adresa actului administrativ a cărui suspendare se solicită, ci a invocat nerespectarea procedurii de soluţionare a contestaţiei, prevăzută de Regulamentul de organizare şi funcţionare al Curţii de Conturi, susţinând că pârâta, în loc să emită o încheiere conform pct. 218 şi 219 din regulament, a emis o adresă prin care a considerat că cererea reclamantei nu are natura juridică a unei contestaţii administrative. Or, criticile cu privire la modalitatea de soluţionare a contestaţiei administrative formulate împotriva Deciziei nr. 13/2018 nu echivalează cu motive de nelegalitate ale acestei decizii, prin acţiunea introductivă, astfel cum a fost modificată/completată ulterior, nefiind prezentate şi nici argumentate considerentele pentru care reclamanta apreciază că măsurile dispuse de Curtea de Conturi prin decizie nesocotesc prevederile legale.

Aşadar, Înalta Curte constată că reclamanta nu a invocat niciun motiv de nelegalitate propriu Deciziei nr. 13/2018, care, la nivel de aparenţă, să ridice un dubiu asupra legalităţii actului administrativ şi să sprijine cererea de suspendare a executării acestui act.

În ipoteza în care s-ar aprecia, cum susţine recurenta, că nelegalitatea deciziei a cărei suspendare se solicită decurge din încălcarea normelor care reglementează procedura contestaţiei administrative prealabile, Înalta Curte constată că examinarea acestui argument necesită o analiză a cauzei care excede cadrului sumar al cererii de suspendare, reprezentând (unicul) motiv al acţiunii în anulare, care nu poate fi tranşat decât pe fondul cauzei. Reclamanta a invocat nelegalitatea procedurii de soluţionare a contestaţiei, din perspectiva greşitei calificări pe care pârâta a dat-o cererii adresate de reclamantă sub nr. x/17.01.2019, reclamanta susţinând că această adresă reprezintă contestaţie formulată împotriva deciziei nr. 13/2018, iar pârâta că reprezintă precizări formulate faţă de conţinutul deciziei/notă asupra stadiului implementării măsurilor. Or, analiza solicitată de reclamantă la nivelul aparenţei de nelegalitate implică o examinare aprofundată a dispoziţiilor legale şi a aspectelor litigioase ale cauzei, incompatibilă cu caracterul sumar al cererii de suspendare.

Înalta Curte va avea în vedere şi împrejurarea că, prin sentinţa civilă nr. 978 din 12.10.2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, a fost respinsă în fond acţiunea formulată de reclamantă. Deşi această soluţie nu are caracter definitiv, fiind supusă căii de atac a recursului, constatarea legalitaţii actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză şi respingerea capătului de cerere referitor la obligarea Curţii de Conturi la soluţionarea contestaţiei administrative constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, sprijinind, cel puţin la o cercetare sumară, prezumţia de legalitate a actului administrativ.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că, în cauză, nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, soluţia instanţei de fond fiind legală.

Înalta Curte va respinge, ca nefondată, şi critica recurentei privitoare la neanalizarea, de către instanţa de fond, a condiţiei pagubei iminente, reţinând că, în raport de prevederile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, pentru admiterea cererii de suspendare trebuie întrunite cumulativ atât condiţia pagubei iminente, cât şi condiţia cazului bine justificat. În raport de concluzia primei instanţe, referitoare la neîndeplinirea cerinţei cazului bine justificat, confirmată prin prezenta decizie, Înalta Curte constată că îndeplinirea sau nu a cerinţei pagubei iminente nu prezintă relevanţă şi nu este de natură a influenţa soluţia pronunţată în cauză.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva încheierii din 4 mai 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2020.