Challenging visa refusal for lack of legal motivation: Sufficiency of standard-form notice citing statutory grounds and reference to database records under Romanian immigration law

Şedinţa publică din data de 5 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ.., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 11.05.2017 sub nr. x/2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Externe şi Ministerul Afacerilor Interne, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea în tot a formularului standard pentru notificarea şi motivarea refuzului unei vize eliberate de România, emis la data de 16.01.2017, de către Consulatul României la Tel Aviv, constatarea nelegalităţii refuzului acordării vizei romane de lunga şedere, obligarea pârâţilor la plata sumei de 100.674 RON, constând în despăgubiri materiale (674 RON) şi morale (100.000 RON) ocazionate de refuzul nelegal al acordării vizei romane de lunga şedere, precum şi plata dobânzii legale până la data achitării efective, precum şi la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3495 din 5 octombrie 2017, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi, pe cale de consecinţă, a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu acesta ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

De asemenea, a respins excepţia lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, ca neîntemeiată.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Externe, cu sediul în Bucureşti şi Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Totodată, a respins cererea reclamantului de obligare a pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

1. 3. Calea de atac exercitată şi motivele de recurs înfăţişate

Împotriva acestei hotărâri a promovat recurs reclamantul A., în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

După prezentarea detaliată a contextului raportului juridic litigios, prin argumentele prezentate în susţinerea motivelor de nelegalitate, în contextul reiterării succinte a situaţiei de fapt generatoare a prezentului litigiu, recurenta a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Subsumat motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în esenţă, recurentul-reclamant a susţinut că hotărârea instanţei de fond este o consecinţă a aplicării greşite a normelor de drept material.

Astfel, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerul Afecerilor Externe, instanţa de fond în mod greşit a reţinut că, raportat la domeniul contenciosului administrativ, autoritatea emitentă a actului atacat deţine calitatea de subiect pasiv în cadrul raportului juridic obligaţional existenţa calităţii procesuale pasive a unui pârât presupune o identitate între persoana pârâtului şi subiectul pasiv din raportul juridic obligaţional dedus judecăţii.

Dispoziţiile art. 30 alin. (7) din O.U.G. nr. 194/2002 prevăd că "Viza de lungă şedere se acordă de către misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale României, cu aprobarea Centrului Naţional de Vize, numai după obţinerea avizului Oficiului Român pentru Imigrări."

Aşadar, cetăţeanul străin nu poate obţine viza pentru angajare în muncă decât după ce obţine avizul Inspectoratului general pentru Emigrări, instituţie subordonată Ministerul Afacerilor Interne.

Pe fondul cauzei, recurentul-reclamant a arătat că autoritatea emitentă a actului administrativ avea obligaţia de a încunoştiinţa în mod clar cu privire la motivul care a determinat respingerea solicitării prin emiterea de acordare a vizei de lungă şedere, indicând clar punctul de la art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002 pe care acesta nu l-a îndeplinit.

În continuare, arată că, recurentul avea afaceri în România şi era blocat în oraşul Tel Aviv şi, deşi în luna noiembrie a formulat o cerere către consulat pentru acordarea vizei, nu a fost programat la interviu, deşi Ministerul Afacerilor Externe susţine, nedovedit, contrariul.

Ulterior, la solicitarea recurentului, de a i se indica stadiul solicitării, a fost comunicat formularul standard, însă la rubrica observaţii ale motivelor, a fost indicat în mod incomplet textul de lege, respectiv art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002, fără a se indica şi litera.

În opinia sa, neindicarea literei sau nebifarea vreunei căsuţe, precum şi modul în care a fost transmis acest act administrativ, poate conduce la constatarea nelegalităţii lui.

Arată că, vătămarea care i-a fost adusă prin nemotivarea deciziei de respingere a solicitării de acordare a vizei de lungă şedere constă în imposibilitatea atacării soluţiei, precum şi în imposibilitatea depunerii unei noi cereri de acordare a vizei, dat fiind faptul ca nu a avut cunoştinţa de lipsurile care au determinat luarea unei astfel de decizii.

Fată de acestea, recurentul -reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările formulate, intimaţii-pârâţi Ministerul Afacerilor Externe şi Ministerul Afacerilor Interne, au solicitat, pe fondul cauzei, respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca temeinică şi legală a sentinţei atacate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpine, Înalta Curte, reverificând probatoriul administrat faţă de conţinutul prevederilor legale aplicabile, apreciază că recursul este nefondat, prin prisma motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., neimpunându-se reformarea sentinţei, pentru considerentele care urmează.

Prealabil examinării motivelor de recurs, prima chestiune ce se impune a fi precizată este cea referitoare la obligaţia prevăzută în sarcina părţii care exercită această cale de atac de a dezvolta argumente ce se subscriu unuia dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., aceasta deoarece recursul nu îşi propune rejudecarea fondului cauzei, ci examinarea legalităţii Încheierilor/hotărârilor atacate.

Efectuând propria evaluare asupra împrejurărilor de fapt şi de drept ale cauzei, Înalta Curte constată că sentinţa atacată reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză.

Critica recurentului vizând solutia instanţei de fond cu privire la admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne, cu interpretarea greşită a dispoziţiile art. 30 alin. (7) din O.U.G. nr. 194/2002 şi fără a lua în considerare apărările recurentului-reclamant, nu poate fi primită, fiind lipsită de suport legal.

Din examinarea lucrărilor din dosar, rezultă că instanţa a procedat la soluţionarea excepţiei în conformitate cu dispoziţiile art. 36 teza I din C. proc. civ., iar aspectele învederate de recurent nu pot fi puse în discuţie din perspectiva unui aspect de nelegalitate a sentinţei.

Practic, calitatea de pârât în proces trebuie să corespundă cu calitatea de titular al obligaţiei ce formează conţinutul raportului juridic de drept material dedus judecăţii.

Este de menţionat că, în orice acţiune în justiţie, înainte de a discuta dreptul reclamantului, instanţa este obligată să verifice calitatea părţilor pentru că raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din dreptul material dedus judecăţii.

În contencios administrativ, calitatea procesuală a pârâtului este determinată de aptitudinea sa de a emite acte administrative supuse controlului judecătoresc, fapt ce îi conferă capacitate administrativă şi legitimitate procesuală.

Potrivit prevederilor art. 44 alin. (4) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, străinul poate solicita viza de lungă şedere pentru angajare în muncă în termen de 60 de zile de la data obţinerii avizului de angajare de către angajator. Viza se aprobă de Centrul Naţional de Vize, în termen de 10 zile de la data depunerii cererii de eliberare a vizei, fără a mai fi necesară obţinerea avizului prevăzut la art. 30 alin. (7)

De asemenea, acesta este o instituţie publică cu personalitate jridică şi capacitate administrative proprie, putând sta în cauzele care au ca obiect controlul actelor administrative emise în exercitarea atribuţiilor sale.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material respectiv art. 27 alin. (2) lit. i) şi art. 31 din O.U.G. nr. 194/2002 este şi el nefondat.

Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

De asemenea, nu se învederează o altă situaţie de fapt, recurentul nu a prezentat probe contrare celor reţinute de instanţa de fond.

Curtea reţine că recurentul-reclamant A., cetăţean israelian, a depus la data de 16.10.2020, o solicitare de acordare a vizei de lungă şedere pentru angajare în muncă (tip D/AM), cerere introdusă prin sistemul eViza, la care a ataşat documentele prevăzute la art. 44 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv formularul aferent cererii de viză, paşaport valabil, fotografii, asigurare medicală, dovadă a mijloacelor financiare, copia avizului de muncă nr. x din 04.11.2016, emis de Inspectoratul General pentru Imigrări, precum şi cazierul judiciar israelian fără număr, din data 22.11.2016, din cuprinsul căruia a reieşit că recurentul A. era înscris în cazierul judiciar israelian cu o infracţiune la legea locală, pentru care a fost condamnat cu închisoare cu suspendare pentru 3 luni şi o amendă penală.

Cererea de acordare a vizei române a fost respinsă în conformitate cu prevederile O.U.G nr. 194/2002, art. 27 alin. (2), care stipulează că viza se poate emite doar dacă "nu există îndoieli întemeiate cu privire la autenticitatea documentelor justificative înaintate de către solicitant sau cu privire la veridicitatea datelor pe care acestea le cuprind, ta gradul de încredere care poate fi acordat declaraţiilor solicitantului sau cu privire la intenţia acestuia de a părăsi teritoriul României înainte de expirarea vizei pe care o solicita".

Notificarea deciziei de refuz a cererii de viză s-a făcut de către misiunea diplomatică printr-un document oficial, datat şi care poartă ştampila oficială a misiunii, fiind semnat de primire şi de către recurentul-reclamant.

În considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a reţinut, printre altele, că refuzul autorităţii pârâte de a acorda reclamantului dreptul de şedere pe termen lung este un refuz justificat prin faptul că împrejurarea avută de Consulatul României la Tel Aviv la respingerea cererii de acordare a vizei de lungă şedere rezultă şi din înscrisurile anexate acesteia, respectiv extrasul din Sistemul Naţional de Informaţii privind Vizele din care rezultă că reclamantul figurează cu consemne active din data de 26.03.2013, din care consemne penale din data de 09.09.2013, în vreme ce din înscrisurile depuse de reclamant anexat cererii de acordare a vizei rezultă doar existenţa cazierului judiciar.

Astfel, instanţa a apreciat în mod legal,că formularul standard pentru notificarea şi motivarea refuzului unei vize eliberate de România emis la data de 16.01.2017 este motivat, având in vedere că formularul conţine la rubrica "observaţii/alte motive" motivul neacordării vizei române, respectiv neîndeplinirea condiţiilor din O.U.G. nr. 194/2002, art. 27 alin. (2).

Curtea constată că motivele care au stat la baza refuzului se regăsesc atât în cuprinsul actului comunicat reclamantului (unde se indică temeiul de drept al soluţiei), având nr. C 153 din 10. 01 2017, cât şi în cuprinsul documentaţiei care a stat la baza emiterii acestui act, iar această manieră de redactare a motivelor corespunde specificului procedurii soluţionării solicitărilor de acordare a vizelor, constând, în esenţă, în: - formularea solicitării de acordare a vizei la Ambasada României din ţara de origine a străinului solicitant (în speţă, Ambasada României din Tel Aviv); - efectuarea de verificări, în România, de către cei care emit avizele şi aprobarea prealabilă; - soluţionarea cererii şi comunicarea deciziei către reclamant.

Întrucât această procedură presupune, prin natura ei, desfăşurarea de activităţi în locuri situate la distanţe foarte mari, precum în speţă, derularea ei se realizează prin intermediul bazei de date naţionale cu privire la străini, aferentă Sistemului Naţional e Informaţii privind Vizele, în care, din raţiuni evidente de operare eficientă, se trec doar elementele esenţiale şi rezultatele activităţilor desfăşurate.

De asemenea, în mod legal prima instanţă a reţinut că, pentru a interveni sancţiunea în cazul nemotivării actului este necesar ca partea interesată să invoce şi să probeze existenţa unei vătămări care nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului. Or, în mod corect Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că reclamantul a invocat că prin nemotivarea formularului standard i s-a creat o vătămare constând în imposibilitatea contestării acestuia în faţa instanţei de contencios administrativ, susţinere contrazisă chiar prin prezentul demers judiciar declanşat de domnul A..

Totodată, a apreciat judecătorul fondului că, în analiza cererii reclamantului, coroborând rubricile predefinite, autoritatea publică a apreciat că aceste condiţii sunt îndeplinite de către reclamant, cu prevederile art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002, ce reglementează totalitatea condiţiilor ce trebuie îndeplinite pentru acordarea vizei de lungă şedere, Curtea constată că se poate deduce împrejurarea care a determinat în concret respingerea cererii reclamantului, respectiv neîndeplinirea condiţiei prevăzute la art. 27 alin. (2) lit. i), respectiv să nu existe îndoieli întemeiate cu privire la autenticitatea documentelor justificative înaintate de către solicitant sau cu privire la veridicitatea datelor pe care acestea le cuprind, la gradul de încredere care poate fi acordat declaraţiilor solicitantului, sau cu privire la intenţia acestuia de a părăsi teritoriul României înainte de expirarea vizei pe care o solicită.

Mai mult decât atât, întrucât întreaga procedură se desfăşoară transparent, în baza prevederilor detaliate cuprinse în O.U.G. nr. 194/2002, maniera de redactare a motivelor poate fi cunoscută în mod rezonabil de către străinii solicitanţi.

Prin urmare, criticile reclamantului cu privire la maniera de motivare a actului atacat sau la pretinsa nemotivare nu au aptitudinea concretă să atragă anularea actelor atacate, întrucât, pe de o parte, raţiunea prevederilor expuse are legătură, fără echivoc, cu asigurarea, în mod efectiv, a posibilităţii contestării actelor, iar, pe de altă parte, potrivit Legii contenciosului administrativ (art. 1 şi art. 8) şi jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (a se vedea, Hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 3 iulie 2014 în cauzele conexate Kamino International Logistics BV - C-129/13, Datema Hellmann Worldwide Logistics BV - C-130/13 - împotriva Staatssecretaris van Financiën), anularea unui act administrativ poate interveni doar dacă există o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

Totodată, această manieră de motivare a actelor administrative, prin prezentarea în cuprinsul lor a motivelor esenţiale şi trimiterea, pentru detaliere sau descriere, la alte acte, este des uzitată în practica organelor administrative şi confirmată, pentru situaţii justificate, de jurisprudenţă. Aceasta, deoarece, prin norma de trimitere, actul la care se face referire se înglobează, în această modalitate, în actul administrativ de referinţă.

De altfel, această abordare a fost dezvoltată şi în jurisprudenţa franceză administrativă a Consiliului de Stat, în care, reţinându-se că în orice situaţie, chiar şi când există o puterea de apreciere foarte largă a administraţiei publice, totuşi această putere "este supusă controlului minimal al erorii de drept în motivare, la un control al inexactităţii materiale a faptelor şi al deturnării de putere " (CE 10 mai 1912, Abbe Bouteyre; 8 decembrie, Delle Pasteau etc), iar în acest scop se vor cere cel puţin "ansamblul documentelor în baza cărora a fost luată măsura".

Analizând motivul avut în vedere pentru respingerea cererii de acordare a vizei române, este de remarcat că refuzul acordării vizei a avut la bază dispoziţiile legale în vigoare, respectiv art. 24 alin. (2) lit. i) din O.U.G. nr. 194/2002, precum şi o bază factuală reprezentată de cererea de acordare a vizei şi înscrisurile anexate acesteia.

Curtea aminteşte că legislaţia în vigoare nu reglementează un drept al străinului de a obţine viza de lungă şedere, organul abilitat având o anumită libertate de apreciere a oportunităţii acordării acesteia, căci finalitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 194/2002 este aceea a controlului imigratiei în conformitate cu obligaţiile asumate de România prin documentele internaţionale la care este parte, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 1 din actul normativ anterior menţionat.

În concluzie, din analiza înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, Curtea reţine ca dovedită situaţia de fapt ce a stat la baza refuzului de acordare a vizei de lungă şedere,demersul recurentului-reclamant neputând fi pus, în mod obiectiv în relatie cu scopul declarat, cu atât mai mult cu cât, în concret, refuzul acordării vizei de lungă şedere nu a fost determinat de activitatea profesională desfăşurată de către acesta.

În aceste condiţii, aflându-ne în prezenţa unei stări de fapt, din perspectiva prevederilor legale incidente, Curtea constată că susţinerea recurentului-reclamant conform căreia cea de-a doua cerere de acordare a vizei a fost admisă, deşi au fost anexate aceleaşi înscrisuri ca şi la prima cerere, este neîntemeiată întrucât anexat celei de-a două cereri a fost anexate un alt cazier judiciar, emis la data de 19.12.2016, ce cuprinde alte informaţii decât cel emis la data de 22.11.2016, depus iniţial .

Depunerea unei solicitări de viză şi a documentelor justificative aferente reprezintă o condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru eliberarea unei vize în favoarea unui resortisant terţ.

În procesul de examinare şi soluţionare a fiecărei cereri de viză depuse de cetăţeni străini, la misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale României, se verifică şi se iau în considerare datele rezultate din documentele justificative şi verificările specifice cu privire la solicitanţii, cetăţeni străini.

Pentru aceste considerente, reţinând că refuzul exprimat de partea pârâtă este justificat atât în fapt cât şi în drept, dar şi că niciunul dintre motivele invocate de recurent nu este fondat, având în vedere şi dispoziţiile 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002, art. 1, art. 8 din Legea nr. 554/2004.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În acest context, se constată că argumentele recurentului nu relevă nicio încălcare a normelor de drept material de natură a conduce la casarea sentinţei recurate, motiv pentru care, în aplicarea dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat in cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 3495 din 5 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 februarie 2020.