Imputation order annulled as statute-barred; 30-day deadline peremptory from discoverable damage, ANAF appeal rejected

Şedinţa publică din data de 30 octombrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, solicitând anularea, în tot, a Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 2449/10.08.2017, privind imputarea valorii de înlocuire a autoturismului marca x, cu numărul de înmatriculare x, ordin comunicat la data de 07.09.2017, întrucât este netemeinic si nelegal; cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest proces.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 159/2018 din 15 martie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2017, a admis excepţia tardivităţii emiterii actului administrativ contestat; a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice- Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, şi a anulat Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2449/10.08.2017, ca tardiv emis.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen, pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, solicitând admiterea recursului, astfel cum a fost formulat, şi casarea sentinţei atacate, în sensul respingerii în totalitate a acţiunii, ca neîntemeiată.

Întemeindu-şi calea de atac pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-pârâtă a criticat sentinţa primei instanţe pentru nelegalitate, ca fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în cauză, considerând, recurenta că hotărârea instanţei de fond încalcă prevederile art. 84 şi art. 85 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, sens în care a invocat, în esenţă, următoarele motive de recurs:

Data constatării pagubei nu poate fi, asa cum greşit a reţinut instanţa, data de 13.02.2017 sau 07.06.2017, din moment ce la data de 13.07.2017, Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile şi a valorii de înlocuire pentru toate bunurile (exclusiv tehnică de calcul) aflate în patrimoniul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală - aparat propriu, a transmis către Cabinet secretar general, raportul întocmit de aceasta în vederea emiterii ordinului de imputare.

Interpretarea pe care o dă instanţa prevederilor art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 este una eronată şi, contrar celor reţinute de instanţă, data de la care a început sa curgă termenul de 30 de zile prevăzut de art. 85 alin. (1) teza I din Legea nr. 188/1999 este data luării la cunoştinţă de către conducătorul instituţiei a Raportului Comisiei pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile şi a valorii de înlocuire pentru toate bunurile (exclusiv tehnică de calcul) aflate în patrimoniul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală - aparat propriu, respectiv 13.07.2017, întrucât, se arată, Preşedintele ANAF este cel in drept sa emită ordinul de imputare, şi nu conducerea Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală.

În plus, arată recurenta-pârâtă, pentru a se emite ordinul de imputare este necesar a se stabili atât existenta, cât şi întinderea prejudiciului, obligaţia de stabilire revenind autorităţii publice păgubite.

Aşadar, atât timp cât constatarea pagubei efectiv suportate de instituţie s-a făcut la data de 13.07.2017, susţine că emiterea ordinului de imputare din data de 10.08.2017 s-a făcut înăuntrul termenului de 30 de zile prescris de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

În opinia recurentei- pârâte, legiuitorul se raportează la termenul de 30 de zile de la data constatării pagubei, şi nu de la data săvârşirii faptei prin care funcţionarul public a produs paguba, sau altă dată şi, având în vedere faptul că la data de 13.07.2017 a avut loc stabilirea pagubei produse de doamna A., prin întocmirea Raportului nr. x/13.07.2017 de către Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile si a valorii de înlocuire, iar la data de 10.08.2017 a fost emis Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2449/10.08.2017, este evident, susţine recurenta, că actul administrativ anterior menţionat a fost emis în termenul legal de 30 de zile de la data constatării prejudiciului.

Recurenta-pârâtă mai arată că nu era posibilă emiterea Ordinului anterior menţionat în termen de 30 de zile de la data de 13.02.2017, sau de la data de 07.06.2017, cum greşit a reţinut instanţa, pentru că nu se putea cunoaşte cuantumul pagubei produse patrimoniului angajatorului decât după evaluarea realizată la data de 13.07.2017 de către Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile şi a valorii de înlocuire.

În fine, recurenta mai menţionează, de asemenea, că Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2449/10.08.2017 a fost emis cu respectarea termenului prevăzut de art. 85 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia, dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare în recurs, prin care, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea ca legală şi temeinică, a hotărârii recurate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 21 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 30 octombrie 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, dar şi a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Ordinului nr. 2449/10.08.2017, emis de Preşedintele A.N.A.F., prin care reclamantei i s-a imputat valoarea de înlocuire a autoturismului marca x cu numărul de înmatriculare x, în sumă de 12.357 RON, cu consecinţa exonerării sale de la plata acestei sume.

Curtea de Apel Craiova a admis excepţia tardivităţii emiterii actului administrativ contestat, şi a admis acţiunea formulată de reclamantă, în sensul anulării ordinului contestat, ca tardiv emis.

În esenţă, judecătorul fondului a reţinut că, în raport de dispoziţiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, prin raportare la data înregistrării procesului-verbal de cercetare nr. x întocmit de A.N.A.F., ori, prin raportare chiar la data la care a fost înaintat recurentei-pârâte A.N.A.F. raportul privind persoana care a produs paguba (Adresa nr. x/07.06.2017), Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2449/10.08.2017 a fost în mod tardiv emis, cu depăşirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 85 din Legea nr. 188/1999.

Recurenta-pârâtă a criticat ca fiind nelegală hotărârea instanţei de fond, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., conform cărora, "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: ... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Textul vizează acele situaţii în care instanţa evocă normele de drept substanţial incidente situaţiei de fapt în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor, ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate.

Pentru a verifica acest motiv de nelegalitate, Înalta Curte reţine că intimata-reclamantă a învestit instanţa cu o cerere în anularea Ordinului de imputare emis la data de 20 ianuarie 2017, prin care i s-a imputat suma de12.357 RON, cu titlu de valoare de înlocuire a autoturismului marca x, prejudiciu constatat de Direcţia Generală Antifraudă Fiscală.

Prin sentinţa recurată, instanţa a admis acţiunea şi a anulat actul administrativ dedus judecăţii, reţinând, ca aspect de nelegalitate: emiterea actului cu încălcarea termenului imperativ prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

Recursul este nefondat.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar.

În ceea ce priveşte norma de drept material incidentă în cauză, Înalta Curte constată că instanţa de fond a realizat o corectă interpretare a dispoziţiilor art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 reţinând, în acord cu probele administrate, că ordinul de imputare emis de Preşedintele A.N.A.F. nu a fost emis în termenul de decădere de 30 de zile de la constatarea pagubei.

În speţă, dispoziţiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 stabilesc un termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, în care Preşedintele A.N.A.F. avea dreptul să emită ordinul de imputare. Practic, trebuiau ca în acest termen de 30 de zile să facă tot.

În cazul în care acesta nu îndeplineşte acest act în termenul de 30 de zile, intervine decăderea din dreptul de a emite actul de imputare.

Spre deosebire de art. 85 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, care stabileşte ca punct de plecare al termenului de prescripţie de 3 ani momentul producerii pagubei, art. 85 alin. (1) din acelaşi act normativ vorbeşte despre data constatării. Aşadar, dacă data producerii pagubei este un moment obiectiv, data constatării reprezintă un moment subiectiv, stabilit în funcţie de circumstanţele cauzei, la care emitentul actului a constatat sau avea toate elementele necesare constatării pagubei produse.

Dacă data producerii pagubei nu este contestată în cauză, în ceea ce priveşte data constatării pagubei, recurenta-pârâtă susţine, fără un temei legal, că a constatat paguba abia la momentul întocmirii Raportului nr. x/13.07.2017, de către Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile şi a valorii de înlocuire, aceasta fiind data luării la cunoştinţă de către conducătorul unităţii.

Or, de acest prejudiciu autoritatea pârâtă a luat cunoştinţă cel târziu la data 07 iunie 2017, când s-a întocmit raportul menţionat. De la data acestui act curge, deci, şi termenul de 30 de zile de emitere a dispoziţiei de imputare.

Acest termen limită consacră legislativ principiul securităţii raporturilor juridice fundamentat de practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, dar şi de dreptul comunitar.

Înalta Curte reţine, în acord cu instanţa de fond, că recurenta-pârâtă putea şi trebuia să constate producerea pagubei cel mai târziu la data 7 iunie 2017, când i-a fost înaintat Raportul din care rezulta că persoana care a produs paguba este doamna A. (intimata-reclamantă), cu Adresa nr. x/07.06.2017.

Din analiza Raportului înaintat recurentei-pârâte A.N.A.F. cu această Adresă, raport ce a fost întocmit în baza procesului-verbal de cercetare nr. x încheiat în data de 13.02.2017, şi comunicat recurentei-pârâte la aceeaşi dată, rezultă că paguba produsă instituţiei publice a fost constatată de organele de control şi cunoscută de pârâtă cu mai mult de 30 de zile anterior datei de 07.06.2017.

Nu pot fi primite susţinerile recurentei- pârâte, potrivit cărora, termenul de 30 de zile pentru emiterea Ordinului de imputare nr. 2449/10.08.2017 curge de la data întocmirii Raportului nr. x/13.07.2017 de către Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile şi a valorii de înlocuire, deoarece acest din urmă act emană exclusiv de la recurenta- pârâtă şi doar stabileşte, formal, punerea în aplicare a Raportului comunicat cu Adresa nr. x/07.06.2017.

Constatarea pagubei si existenţa ei au fost cunoscute de recurenta-pârâtă anterior, iar obligaţia de recuperare a acesteia a fost stabilită explicit şi prin Raportul menţionat, astfel încât, instanţa de fond a făcut o corectă interpretare a legii când a apreciat ca ordinul contestat a fost emis după împlinirea termenului de decădere prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

Dacă am accepta o soluţie contrară, ar însemna ca emitentul actului să decidă în mod unilateral momentul de început al termenului de decădere reglementat de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, ceea ce ar fi în totală contradicţie cu scopul normei legale, acela de a sancţiona pasivitatea în exerciţiul dreptului subiectiv, o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoaşterea şi neaplicarea dispoziţiilor legale.

Totodată, raţiunea instituirii unui asemenea termen rezidă din necesitatea de a înlătura starea de incertitudine ce planează asupra situaţiei patrimoniale a funcţionarului care, prin fapta sa, a cauzat un prejudiciu instituţiei publice angajatoare. Astfel, se dă eficienţă principiului securităţii raporturilor juridice prin menţinerea unui just echilibru între scopul urmărit: apărarea bugetului de stat şi mijloacele utilizate: emiterea în mod unilateral a unui titlu executoriu, fără intervenţia instanţei de judecată, însă, cu respectarea unui termen de decădere de 30 de zile, previzibil şi accesibil pentru ambele părţi.

În conformitate cu dispoziţiile art. 185 alin. (1) C. proc. civ. decăderea intervine atunci când legea prevede un termen fix pentru efectuarea unui anumit act, iar cel care trebuia să efectueze actul a lăsat să expire termenul fără să beneficieze de el. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate [art. 185 alin. (1) teza finală], din formularea acestor dispoziţii rezultând că această nulitate este absolută, şi nu relativă.

Cât priveşte apărările pe care le-a formulat recurenta- pârâtă, privitoare la termenul de 3 ani de la data producerii pagubei despre care face vorbire art. 85 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acestea nu pot fi primite de către instanţă, întrucât, acest text reglementează un alt termen de prescripţie, "de 3 ani de la data producerii pagubei".

Într-adevăr, constatarea pagubei şi emiterea ordinului de imputare trebuie să fie făcute în termenul de 3 ani de prescripţie, însă, intervalul dintre cele două momente trebuie să fie de maxim 30 de zile, spre legalitatea procedurii de angajare a răspunderii civile a funcţionarului public.

Spre deosebire de termenul de 30 de zile, care se calculează de la data constatării pagubei, termenul de 3 ani se calculează de la data producerii pagubei şi prin urmare, scopul edictării termenului de 3 ani de la data producerii pagubei a fost acela de a stabili o limită temporală maximă, în raport cu o dată fixă - respectiv data producerii pagubei.

Distincţia dintre cele două termene este clară şi impune autorităţii emiterea actului de imputare în termen de 30 de zile de la data când a cunoscut producerea pagubei, sub condiţia să nu fi trecut 3 ani de la data producerii pagubei.

Dar, în condiţiile în care termenul de 30 de zile de emitere a ordinului de impunere, calculat de la data când s-a cunoscut paguba nu a fost respectat, este lipsită de relevanţă juridică data producerii prejudiciului.

Căci, în cauză, şi dacă s-ar reţine ca dată a constatării pagubei emiterea adresei cu care a fost înaintat recurentei-pârâte A.N.A.F. Raportul pentru identificarea persoanelor care au produs pagube patrimoniului, (cu toate că acest control şi acest raport s-au realizat în baza unor acte aflate la dispoziţia autorităţii recurente-pârâte, care avea toate elementele necesare constatării pagubei încă de la întocmirea de către Direcţia Generală Antifraudă Fiscală a procesului-verbal de cercetare nr. x încheiat în data de 13.02.2017, Ordinul de imputare emis la data de 10.08.2017 este nelegal, fiind tardiv emis, şi se impunea a fi anulat, aşa cum în mod legal a dispus instanţa de fond.

Textul imperativ de la art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 stabileşte un termen de 30 de zile de la data constatării pagubei, iar nu de la data stabilirii întinderii acestei pagube, cum eronat pretinde recurenta:

"Art. 85 - (1) Repararea pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 84 lit. a) şi b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, (…)".

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta- pârâtă, interpretarea şi aplicarea de către judecătorul fondului a normelor de drept material, cu referire la art. 84 şi art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 fiind corectă şi legală.

În temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca nefondat, instanţa de fond pronunţând o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ împotriva sentinţei nr. 159/2018 din 15 martie 2018, a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 octombrie 2020.