Retained interest for inflation-indexed salary arrears following implicit revocation of administrative order

Şedinţa publică din data de 4 februarie 2020

Deliberând asupra recursurilor de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin actiunea inregistrată pe rolul Curtii de Apel Bucuresti- sectia a VIII-a Contencios Administartiv şi Fisxcal, în data de 2.11.2016, sub nr. x/2016, reclamanţii A., B. şi C. au chemat în judecată pârâţii MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE, MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ TRIBUNALUL TELEORMAN şi MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea ordinului nr. 171/2.09.2016 al Procurorului General al PICCJ până la soluţionarea acţiunii în anulare, anularea în tot a aceluaşi ordin, obligarea pârâţilor MINISTERUL PUBLIC - PÎCCJ, PARCHETUL DE PE LÂNGĂ TRIBUNALUL TELEORMAN să le plătească indemnizaţiile de încadrare brute lunare cuvenite începând cu 1.08.2016, astfel cum au fost stabilite prin ordinul nr. 156/2016 al Procurorului General de pe lângă ICCJ, precum şi la plata dobânzii legale la sumele datorate actualizate cu indicele de inflaţie la data efectivă a plăţii.

Reclamanţii au mai solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 43/2016 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi pentru aplicarea unitară a dispoziţiilor legale.

De asemenea, au solicitat obligarea MF să deschidă creditele bugetare pentru plata sumelor datorate ca urmare a aplicării ordinului nr. 156/2016, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1115 din 29 martie 2017, a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 3 indice 1 din O.U.G. nr. 43/2016, ca inadmisibilă, a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, respingând capătul de cerere privind obligarea acestuia la deschiderea de credite bugetare, ca inadmisibil.

Deopotrivă, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE, MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ TRIBUNALUL TELEORMAN, şi MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, obligând pârâţii 1 şi 2 la plata indemnizaţiilor cuvenite reclamanţilor începând cu 1.08.2016, astfel cum au fost stabilite prin ord. 156/2016, diferenţele urmând a fi actualizare cu indicele de inflaţie până la data efectuării plăţilor, respingând în rest, acţiunea reclamanţilor.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva hotărârii instanţei de fond au declarat recurs pârâţii Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

Prin recursul său, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul -pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a solicitat casarea în tot a sentinţei recurate respingerea acţiunii, în integralitate, pentru următoarele considerente:

Într-un prim considerent, recurentul - pârât a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a admis în parte acţiunea reclamanţilor, aceasta fiind lipsită de interes.

Arată astfel că, având în vedere Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curţii Constituţionale, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 alin. (1)1 - 14 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, Procurorul General a emis Ordinul nr. 2536/21.12.2016, potrivit căruia, începând cu data de 01.08.2016 procurorii şi personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor beneficiază de drepturile salariale pentru funcţia de procuror, prin aplicarea la indemnizaţia de încadrare brută lunară a valorii de referinţă sectorială majorate cu 18%.

Susţine astfel că, urmare a acestui Ordin, în cursul lunii ianuarie reclamanţii au primit integral diferenţele salariale solicitate, motiv pentru care acţiunea este lipsită de interes.

În continuarea, recurentul - pârât aduce argumente în sprijinul legalităţii şi temeiniciei Ordinului nr. 171/02.09.2016, arătând că, prin acesta s-a dispus încetarea aplicării Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 şi nr. 156/2016, începând cu data de 01 august 2016, urmând ca drepturile salariale ale procurorilor şi personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor să fie cele stabilite anterior acestei date, fiind emis conform prevederilor legale în vigoare.

A arătat recurentul că Ordinul nr. 171/02.09.2016 a fost emis în vederea executării în concret a legii, în considerarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, text introdus în legislaţie prin prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 20/2016 şi modificat conform art. I alin. (2) din O.U.G. nr. 43/2016.

Consideră că respectivul ordin a fost emis conform prevederilor legale în vigoare.

Deopotrivă, recurentul - pârât solicită instanţei să respingă şi cererile accesorii privind actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflaţie, arătând că fondurile alocate Ministerului Public pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate anual, prin Legea Bugetului de stat, lege care nu cuprinde un capitol distinct pentru acordarea ulterioară a unei sume de bani peste cea datorată, chiar reprezentând indicele de inflaţie.

Imposibilitatea aplicării indicelui de inflaţie se datorează şi faptului că, în conformitate cu dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată din acesta dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială. Totodată, arată că, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice:

"cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisă şi limitată", iar potrivit art. 47 alin. (4) teza a doua:

"creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol".

Întrucât Ministerul Public este o instituţie bugetară, fondurile salariale sunt stabilite de legiuitor prin legea bugetului de stat, iar angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate.

Ministerul Public nu are alte surse de finanţare în afara celor alocate prin lege, plata sumei reprezentând indicele de inflaţie putându-se face numai prin intervenţia legiuitorului, iar obligarea la plata acesteia reprezintă stabilirea în sarcina instituţiilor pârâte a unei obligaţii imposibile.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi respingerea acţiunii, în integralitate.

La rândul său, recurentul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, critică în parte hotărârea instanţei, respectiv doar în ceea ce priveşte dispoziţia privind obligarea Ministerului PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE şi PARCHETUL DE PE LÂNGĂ TRIBUNALUL TELEORMAN, la plata indemnizaţiilor cuvenite reclamanţilor începând cu 1.08.2016, astfel cum au fost stabilite prin Ordinul nr. 156/2016, diferenţele urmând a fi actualizare cu indicele de inflaţie până la data efectuării plăţilor.

Apreciază astfel că reclamanţilor nu li se cuvine acordarea indicelui de inflaţie pentru intervalul indicat în dispozitiv, având în vedere că plata drepturilor salariale s-a realizat imediat după recunoaşterea majorărilor prin actul administrativ emis la data de 21.12.2016, respectiv la data de 13,01.2017, data de 13 a fiecărei luni reprezentând ziua achitării drepturilor salariale în favoarea procurorilor.

Solicită admiterea recursului, astfel cum a fost formulat, casarea sentinţei recurate şi, pe fondul cauzei, respingerea capătului de cerere privind obligarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Parchetului de pe lângă Tribunalul Teleorman să procedeze la plata către reclamanţi a indicelui de inflaţie aferent indemnizaţiilor cuvenite reclamanţilor începând cu data de 01.08.2016 până la data efectuării plăţilor.

Apărările formulate în cauză

Nici intimaţii - reclamanţi A., B. şi D. şi nici intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice nu au formulat apărări, nedepunând la dosar întâmpinări.

Procedura de soluţionare a recursurilor

Cu privire la examinarea recursurilor în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie s-a fixat primul termen pentru judecata recursurilor la data de 04 februarie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat de ambii recurenţi şi cu prevederile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că cele două recursuri sunt nefondate, urmând a fi respinse prin considerente comune, raporat la criticile parţial asemănătoare şi la finalitatea lor concretă.

Criticile recurentului-pârât Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie referitoare la lipsa de interes a acţiunii promovate de reclamanţi sunt nefondate.

Înalta Curte reţine că Ordinul nr. 171/02.09.2016, atacat în cauză, a fost emis în aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. 2 din O.U.G. nr. 57/2015, text de lege care a fost declarat neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016.

Recurentul-pârât a susţinut că a emis un nou ordin, respectiv Ordinul nr. 2536/21.12.2016, prin care s-a dispus recalcularea indemnizaţiile procurorilor şi personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor la nivelul maxim în plată, cu includerea majorării solicitate, începând cu data de 01.08.2016, astfel cum s-a stabilit prin Ordinele nr. 154, nr. 155 şi nr. 156/2016, susţinând că reclamanţii au primit integral diferenţele salariale, astfel că acţiunea este lipsită de interes.

Instanţa de control judiciar constată însă că Ordinul nr. 2536/21.12.2016, invocat de recurent, reprezintă un act de executare emis în aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016.

Totodată, se observă că prin acest ordin s-a stabilit acordarea drepturilor salariale începând cu data de 01.08.2016, dar nu şi actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflaţie.

Deopotrivă, Înalta Curte constata că reclamanţii nu au învestit instanţa doar cu acţiune în anularea actului vătămător, ci au solicitat, ca urmare a emiterii acestui act, inclusiv actualizarea sumelor datorate, cu indicele de inflaţie, până la data efectuării plăţilor.

Se constată aşadar că, în cauză nu s-a făcut dovada că, deşi prin Ordinul nr. 2536/21.12.2016 reclamanţilor le-a fost recunoscut un anumit cuantum al drepturilor începând cu data de 01.08.2016, respectiv s-a recunoscut în mod implicit nelegalitatea Ordinului nr. 171/2016, prejudiciul rezultat din aplicarea Ordinului nr. 171/2016 a fost efectiv înlăturat, prin plata diferenţelor de drepturi salariale dintre sumele recunoscute prin Ordinul nr. 2536/2016, ce reprezintă practic o revenire la nivelul de salarizare stabilit prin Ordinul nr. 156/2016 şi sumele efectiv plătite.

Or, în condiţiile în care recurenţii-pârâti nu au depus la dosarul cauzei, nici în faţa instanţei de fond şi nici a instanţei de recurs, vreo dovadă referitoare la achitarea sumelor reprezentând rata inflaţiei, aferentă diferenţelor salariale, după cum au solicitat reclamanţii, interesul soluţionării acestui petit ale acţiunii subzistă inclusiv la momentul soluţionării recursului.

De altfel, din cuprinsul celorlalte motive de recurs reiese că recurenţii-pârâţi contestă pretenţiile reclamanţilor, referitoare la achitarea sumelor reprezentând acordarea indicelui de inflaţie, existând, aşadar, un obiect litigios cu privire la care reclamanţii justifică interesul procesual al dezlegării date de instanţa de contencios administrativ.

Deopotrivă, reţine instanţa de control judiciar că lipsirea de efecte a Ordinului nr. 171/02.09.2016 are drept consecinţă recunoaşterea drepturilor salariale în cuantumul solicitat de către reclamanţi, începând cu data de 01.08.2016, ceea ce se reflectă în obligaţia recurenţilor - pârâţi de a achita reclamanţilor diferenţele dintre drepturile salariale cuvenite potrivit legii şi cele stabilite prin Ordinul nr. 171/02.09.2016, precum şi de a acoperi orice prejudiciul suferit de reclamanţi prin acordarea cu întârziere a drepturilor salariale complete, având în vedere că, prin acest ordin s-a stabilit acordarea drepturilor salariale începând cu data de 01.08.2016, dar nu şi actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflaţie.

Mai mult decât atât, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, noţiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ", nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în procesul civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acţiunii). Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

Intimaţii-reclamanţi au justificat un interes legitim, ce necesită a fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ, indemnizaţia stabilită prin Ordin al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, nefiind luate în considerare creanţele încasate eşalonat, cu titlu retroactiv.

Faptul că recurentul a emis Ordinul nr. 2536 din 21.12.2016, de recalculare a indemnizaţiilor procurorilor de la parchetele de pe lângă curţile de apel, tribunale şi judecătorii, la nivelul maxim în plată, cu includerea majorării solicitate de intimaţii-reclamanţi, începând cu data de 01.08.2016, anterior pronunţării sentinţei recurate, nu determină admiterea recursului şi anularea hotărârii atacate, ci înseamnă de fapt recunoaşterea nelegalităţii ordinului atacat, obiect al acţiunii judiciare de faţă.

Astfel, având în vedere că nu s-a făcut dovada plăţii integrale a drepturilor salariale cuvenite intimaţilor-reclamanţi, inclusiv a diferenţelor actualizate cu indicele de inflaţie, susţinerea recurentului Ministerul Public -Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi justiţie, în sensul că acţiunea reclamanţilor este lipsită de interes, nu poate fi primită de instanţa de control judiciar, care o apreciază ca nefondată.

Nici justificarea recurentului referitoare la motivul neacordării ulterioare a sumelor de bani reprezentând indicele de inflaţie, respectiv faptul că fondurile alocate pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate anual prin Legea bugetului de stat iar această lege nu cuprinde şi un capitol distinct pentru astfel de plăţi, nu poate fi primită şi nu poate constitui temeiul refuzului punerii în aplicare a unei hotărâri judecătoreşti, nereprezentând o obligaţie imposibil de executat de către pârât.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile Legii finanţelor publice nr. 500/2002 permit efectuarea unor rectificări bugetare în cursul anului fiscal-bugetar, respectiv modificarea exerciţiului bugetar iniţial, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 2 alin. (1) pct. 32, art. 5, art. 6 şi art. 17 din acest act normativ. Prin legea de rectificare bugetară pot fi înscrise în bugetul de cheltuieli şi sume care nu au putut fi avute în vedere la elaborarea bugetului iniţial.

În situaţia de faţă, pierderea efectiv suferită de creditori, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, trebuie remediată prin măsura actualizării sumelor datorate cu indicele preţurilor de consum comunicat de Institutul Naţional de Statistică.

Prin actualizarea sumei debitului cu indicele preţurilor de consum, se realizează o reparaţie parţială, prin acordarea de daune-interese compensatorii ("damnum emergens").

Actualizarea cu indicele de inflaţie are, cum sugerează chiar denumirea, finalitatea aducerii creanţei la valoarea ei reală, în aceeaşi expresie economică din momentul stabilirii ei (deci, înăuntrul noţiunii de lucrum cessans), fără altă componentă adăugată, protejându-se, astfel, interesele creditorului, care nu trebuie să suporte din patrimoniul propriu, fără o culpă a sa, efectele devalorizării monedei.

Înalta Curte reţine că, prin Ordinul emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sub nr. x/21.12.2016 a fost revocat implicit Ordinul nr. 171/02.09.2016, emis de aceeaşi autoritate, ca urmare a Deciziei nr. 794 din 15 decembrie 2016, pronunţată de Curtea Constituţională.

Revocarea ordinului contestat a produs efecte retroactive, reclamanţii fiind repuşi în situaţia anterioară emiterii acestui act administrativ, redobândind indemnizaţiile brute stabilite anterior, prin Ordinul nr. 156/2016, emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Lipsirea de efecte a Ordinului nr. 171/02.09.2016 are drept consecinţă recunoaşterea drepturilor salariale în cuantumul solicitat de către reclamanţi, începând cu data de 01.08.2016, ceea ce se reflectă în obligaţia pârâţilor de a achita reclamanţilor diferenţele dintre drepturile salariale cuvenite potrivit legii şi cele stabilite prin Ordinul nr. 171/02.09.2016, precum şi de a acoperi orice prejudiciul suferit de reclamanţi prin acordarea cu întârziere a drepturilor salariale complete.

Instanţa de control judiciar are în vedere Decizia nr. 2/2014, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, în care s-a reţinut că actualizarea unei sume datorate cu indicele de inflaţie acoperă prejudiciul cauzat creditorului, datorat devalorizării monedei naţionale (damnum emergens).

În considerentele acestei decizii, s-a reţinut că "…pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele preţurilor de consum (…).".

Repararea integrală a prejudiciului suferit de reclamanţi prin lipsirea acestora de drepturile salariale cuvenite cuprinde trei componente: plata diferenţelor salariale; plata prejudiciului cauzat de devalorizarea monedei naţionale, echivalent al ratei inflaţiei; plata beneficiului nerealizat, echivalent al dobânzii legale.

Înalta Curte reţine că prin nerecunoaşterea de către pârâti a drepturilor salariale s-a produs reclamanţilor un prejudiciu reprezentat de diferenţa dintre drepturile salariale pe care le-ar fi încasat dacă salariile le-ar fi fost stabilite prin Ordinul nr. 156/2016, astfel că, în mod corect au fost obligaţi pârâţii Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman să repare acest prejudiciu prin plata indemnizaţiilor actualizate cu indicele de inflaţie la data efectivă a plăţii.

Prin urmare, instanţa de fond în mod corect a reţinut ca fiind întemeiată solicitarea reclamanţilor de actualizare a sumelor datorate cu indicele de inflaţie până la data efectuării plăţilor.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor - pârâţi sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor legale, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În considerarea celor expuse, ce relevă legalitatea hotărârii atacate, nefiind identificate motive de reformare în sensul art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondate, recursurile formulate de pârâţii Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman împotriva sentinţei civile nr. 1115 din 29 martie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 februarie 2020.