Scope of judicial review over administrative performance evaluations: prohibition on judicial substitution of discretionary scoring and procedural validity of commission reports in lieu of formal decisions

Şedinţa publică din data de 8 octombrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 19.05.2017 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, obligarea pârâtului să-i comunice hotărârea definitivă prin care comisia de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale i-a soluţionat contestaţia administrativă înregistrată sub nr. x/2016; să se constate nulitatea raportului de evaluare cu privire la calificativul acordat prin Fişa de evaluare înregistrată la MENCŞ sub nr. x/05.12.2016 pentru încălcarea procedurii prevăzute de Ordinul nr. 4315/2014, iar în subsidiar, anularea acestui raport de evaluare; obligarea pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale să reia procedura de evaluare, cu respectarea procedurilor impuse de Ordinul nr. 4315/2014; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 445/2017 din 13 septembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a respins actiunea formulată de reclamant A., în contradictoriu cu pârât Ministerul Educaţiei Naţionale, având ca obiect anulare act administrativ.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 445/2017 din 13 septembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea acţiunii.

În motivarea acţiunii arată că în mod eronat, instanţa de fond a respins acţiunea doar în baza susţinerilor părţilor, fără să solicite documente în dovedire.

Susţine că, în calitate de inspector şcolar general la Inspectoratul Şcolar Judeţean Gorj, a fost evaluat de către pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale cu încălcarea procedurii prevăzute expres de către Ordinul MENCŞ nr. 4315/2014, iar împotriva raportului de evaluare a formulat contestaţia administrativă nr. 1764/2016, care nu a fost soluţionată până la formularea recursului, aşa cum prevede art. 10 alin. (6) şi (7) din Ordinul nr. 4315/2014 al MENCŞ, rezultatul contestaţiei fiindu-i comunicat printr-o adresă, cu încălcarea prevederilor legale.

Critică considerentul instanţei de fond în sensul că rezultatul contestaţiei i-a fost comunicat prin adresa nr x/27.12.2016 şi că nu au fost reliefate carenţe ale procedurii de evaluare de natură a atrage nulitatea evaluării, instanţa dând o interpretare greşită prevederilor Ordinului nr. 4315/2014, echivalând adresa cu o hotărâre.

Arată că procedura specială prevăzută de acest act normativ impune ca soluţionarea contestaţiei administrative să fie făcută în 10 zile lucrătoare, prin emiterea unei hotărâri definitive, or, raportul de evaluare întocmit de către comisia de contestaţii nu echivalează cu hotărârea definitivă prevăzută de art. 10 alin. (7) din actul normativ menţionat. Pe de altă parte, arată că rezultatul contestaţiei i-a fost comunicat prin adresa din 27 decembrie 2016, peste termenul de 10 zile impus de Ordinul nr. 4315/2014 şi fără emiterea efectivă a unei hotărâri.

Precizează că i s-a acordat un punctaj diminuat în ceea ce priveşte criteriile de performanţă prevăzute la unităţile de competenţă: 1.6, 1.7, 2.1, 3.1, 3.3, 3.4, 3.5, 4.2, 4.3, 5.5, 5.10, 6.1, deşi activitatea desfăşurată a fost foarte bună, astfel cum reiese din Fişa de autoevaluare, raportul de autoevaluare şi documentele justificative transmise către minister la data de 31.08.2016, conform adresei nr x/14.07.2016, înregistrate la ISJ Gorj sub nr. x/14.07.2016.

Consideră că nu s-a respectat procedura de evaluare, astfel că solicită reluarea acesteia.

4. Apărările intimatului-pârât

Intimatul - pârât Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate, arătând că activitatea de evaluare a recurentului s-a realizat pentru perioada 01.09.2015 - 31.08.2016 de către o comisie de evaluare, în baza fişei de autoevaluare prevăzute la Anexa 2 din OMEN nr. 4315/2014, a raportului argumentativ, precum şi a documentaţiei aferente transmise la Ministerul Educaţiei Naţionale.

Mai arată că recurentului i-a fost comunicat calificativul final acordat de către membrii comisiei prin adresa nr. x/27.12.2016 şi că raportul comisiei de contestaţii a fost aprobat de Ministrul Educaţiei Naţionale, acesta reprezentând hotărârea comisiei de contestaţii cu privire la calificativul final acordat recurentului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, obligarea pârâtului să-i comunice hotărârea definitivă prin care comisia de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale i-a soluţionat contestaţia administrativă înregistrată sub nr. x/2016; să se constate nulitatea raportului de evaluare cu privire la calificativul acordat prin Fişa de evaluare înregistrată la MENCŞ sub nr. x/05.12.2016 pentru încălcarea procedurii prevăzute de Ordinul nr. 4315/2014, iar în subsidiar, anularea acestui raport de evaluare; obligarea pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale să reia procedura de evaluare, cu respectarea procedurilor impuse de Ordinul nr. 4315/2014.

Înalta Curte constată că prima instanţă a respins în mod corect cererea reclamantului, sentinţa recurată fiind legală.

Astfel, reclamantul a îndeplinit, începând cu data de 24.03.2015, funcţia de inspector şcolar general al Inspectoratului Şcolar al Judeţului Gorj, conform contractului de management nr. x/2015 încheiat cu Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi a Ordinului Ministrului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice nr. 3454/2015, iar, în urma activităţii de evaluare a activităţii profesionale a recurentului-reclamant, s-a emis fişa de (auto)evaluare şi raportul de evaluare al conducerii ISJ Gorj nr. 2204/DGMRU/05.12.2016, prin care recurentului i-au fost acordate 80,5 puncte, corespunzătoare calificativului "Bine", pentru activitatea desfăşurată în perioada 01.09.2015-31.08.2016.

Ca urmare a comunicării acestui rezultat prin adresa nr. x/06.12.2016 a Direcţiei Generale Management şi resurse Umane, recurentul a formulat contestaţie, înregistrată la MEN sub nr. x/12.12.2016, care a fost soluţionată prin raportul nr. x/27.12.2016, prin care s-a acordat recurentului un punctaj de 82,50 puncte, corespunzător calificativului "Bine", acordat iniţial de comisia de evaluare. Acest raport a fost comunicat recurentului prin adresa nr. x/27.12.2016 a Direcţiei Generale Management şi Resurse Umane din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice.

O primă critică invocată în recurs se referă la faptul că instanţa a respins acţiunea doar în baza susţinerilor părţilor, fără să solicite documente în dovedire.

Critica este nefondată, în condiţiile în care la dosarul de fond au fost depuse atât înscrisurile atacate, cât şi o vastă documentaţie referitoare la evaluarea activităţii de management desfăşurată de către recurent, constând, printre altele, în: Nota justificativă pentru fundamentarea proiectului de buget pe anul 2016, Planul managerial pentru anul şcolar 2015-2016 nr. 16527/04.11.2015, hotărâri ale Consiliului de Administraţie al Inspectoratului Şcolar Judeţean Gorj, Bugetul de venituri şi cheltuieli al activităţilor extrabugetare, conform Hotărârii de Guvern nr. 1589/20003, Raport de specialitate privind repartizarea bugetului, Anexa la Decizia nr. 634/2012 privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor pentru Inspectoratul Şcolar Judeţean Gorj, Raportul privind starea învăţământului preuniversitar din judeţul Gorj în anul şcolar 2014-2015, Curriculum de activităţi, etc.

Prin urmare, recurentul nu poate susţine cu suficient temei că instanţa a respins acţiunea doar în baza susţinerilor părţilor şi că nu a cerut documente în dovedirea aspectelor cauzei, cu atât mai mult cu cât recurentul nici nu a precizat care erau acele documente pe care le-a apreciat ca fiind relevante şi pe care instanţa ar fi trebuit să le solicite.

O altă critică din cererea de recurs vizează faptul că rezultatul soluţionării contestaţiei, pe care a formulat-o împotriva raportului de evaluare al ISJ Gorj nr. 2204/DGMRU/05.12.2016, a fost consemnat în Raportul nr. x/27.12.2016 şi nu într-o hotărâre.

Subsumat aceleiaşi critici, susţine că în speţă contestaţia sa nu a fost soluţionată şi că rezultatul soluţionării contestaţiei nu i-a fost comunicat, recurentul reclamant apreciind că răspunsul la contestaţie trebuie consemnat într-o hotărâre şi nu într-un raport.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 10 alin. (4) din Ordinul MENCŞ nr. 4315/2014 privind Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic din 11.08.2014:

"Comisia de contestaţii va întocmi un raport, semnat de membrii comisiei, care va fi înaintat spre aprobare ministrului educaţiei naţionale", iar potrivit alin. (7) al aceluiaşi articol:

"Hotărârea comisiei de contestaţii e definitivă şi poate fi atacată numai la instanţa de contencios administrativ, contestaţia reprezentând plângerea prealabilă reglementată de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Din interpretarea coroborată a celor două texte de mai sus reiese că răspunsul la contestaţie se consemnează într-un raport care se supune aprobării ministrului educaţiei naţionale, noţiunea de hotărâre menţionată la alin. (10) având semnificaţia de decizie sau soluţie, şi nu de hotărâre ca act cu valenţe decizionale în care să se consemneze răspunsul la contestaţie.

Înalta Curte constată că prima instanţă a sesizat corect faptul că hotărârea comisiei de contestaţii este cuprinsă în raportul ce finalizează activitatea comisiei, ca rezultat al procesului deliberativ desfăşurat în urma reanalizării activităţii persoanei supuse evaluării, nefiind necesară emiterea unui alt act care să poarte în mod formal această denumire.

Astfel, critica recurentului-reclamant este formală şi nu este de natură să conducă la anularea raportului nr. x/27.12.2016, care, de altfel, a fost comunicat recurentului prin adresa nr. x/27.12.2016, împreună cu punctajul şi calificativul acordat cu ocazia reevaluării.

Prin urmare, criticile recurentului-reclamant în sensul că a fost evaluat cu încălcarea procedurii prevăzute expres de Ordinul MENCŞ nr. 4315/2014 sunt nefondate, singura critică sub acest aspect fiind cea referitoare la înscrisul în care s-a menţionat soluţia cu privire la contestaţia formulată împotriva raportului de evaluare a activităţii manageriale a recurentului, critică ce nu este fondată.

De asemenea, Înalta Curte constată că nu este fondată nici critica recurentului privind nerespectarea termenului de 10 zile prevăzut de art. 10 alin. (6) din Ordinul MENCŞ nr. 4315/2014, potrivit căruia:

"Contestaţiile se soluţionează în termen de 10 zile lucrătoare de la înregistrarea lor la Ministerul Educaţiei Naţionale".

Astfel, contestaţia recurentului a fost înregistrată la Inspectoratul Şcolar Judeţean Gorj sub nr. x din data de 09.12.2016 (vineri) şi la Ministerul Educaţiei Naţionale în data de 12 decembrie 2016 (luni), sub nr. 17641.

Având în vedere că art. 10 alin. (6) din Ordinul MENCŞ nr. 4315/11.08.2014 vorbeşte de zile lucrătoare şi întrucât ziua de 26 decembrie era zi nelucrătoare, contestaţia a fost soluţionată în termen de 10 zile lucrătoare de la înregistrarea contestaţiei atât la Ministerul Educaţiei Naţionale, cât şi la Inspectoratul Şcolar Judeţean Gorj.

Raportul conţinând soluţia contestaţiei recurentului i-a fost comunicat acestuia prin adresa nr. x/27.12.2016, cu respectarea termenului de 3 zile lucrătoare de la data aprobării raportului.

În privinţa criticilor formulate de către recurentul-reclamant ce vizează cererea de constatare a nulităţii raportului de evaluare cu privire la calificativul acordat, respectiv punctajul diminuat acordat pentru criteriile de performanţă prevăzute la punctele 1.6, 1.7, 2.1, 3.1, 3.3, 3.4, 3.5, 4.2, 4.3, 5.5, 5.10, 6.1 din fişa de evaluare, Înalta Curte constată că, astfel cum a reţinut în mod corect şi instanţa de fond, acordarea calificativelor în cadrul procedurii de evaluare a performanţelor individuale ale funcţionarilor publici reprezintă o prerogativă a angajatorului, instanţa de judecată învestită cu o acţiune în anularea raportului de evaluare având competenţa de a exercita exclusiv controlul de legalitate a procedurii de evaluare, fără a face propria evaluare şi a stabili un calificativ.

Înalta Curte reţine că, în cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită, instanţa de contencios administrativ nu poate verifica decât respectarea prevederilor legale referitoare la procedura de soluţionare a contestaţiilor împotriva calificativului acordat, iar nu înseşi aspectele privind conţinutul criteriilor şi punctajele acordate ori soluţiile date contestaţiilor.

În exercitarea atribuţiilor lor, entităţile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita sa, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

O atare abordare se regăseşte şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care a decis că, atunci când litigiul priveşte verificarea legalităţii procedurii în faţa unei comisii de admitere şi reexaminare a îndeplinirii de către candidaţi a condiţiilor prevăzute de lege pentru o activitate profesională, aspectele care pot fi cenzurate pe cale jurisdicţională sunt arbitrariul, deturnarea de putere şi viciile de procedură. Evaluarea cunoştinţelor şi a experienţei profesionale sunt însă elemente similare unui examen de tip şcolar sau universitar şi se îndepărtează de la sarcina normală a judecătorului, astfel încât garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie (Cauza Van Marle şi alţii c. Olandei, hotărârea Plenului Curţii din 26 iunie 1986).

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 445/2017 din 13 septembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 445/2017 din 13 septembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 8 octombrie 2020.