Proportionality of contraventional fine for unauthorized radio equipment and non-consideration of prior sanctions

Şedinţa publică din data de 30 septembrie 2020

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin plângerea contravenţională înregistrată iniţial pe rolul Judecătoriei Sibiu sub dosar nr. x/2017, petenta A. S.A. în contradictoriu cu intimata Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii a solicitat ca prin hotărâre judecătorească să se dispună anularea procesului-verbal de contravenţie seria x OJ SB/U/28/20.06.2017, exonerarea petentei de la plata amenzii, iar, în subsidiar, a solicitat reindividualizarea sancţiunii amenzii şi înlocuirea acesteia cu sancţiunea avertismentului, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 6062/2017, Judecătoria Sibiu a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată de intimat prin întâmpinare, şi a declinat competenţa de soluţionare a plângerii contravenţionale formulată de petenta A. S.A., în contradictoriu cu intimata Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, în favoarea Curţii de apel Alba Iulia.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de apel Alba Iulia sub acelaşi nr. 7076/306/2017.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 66 din 03 aprilie 2018, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte plângerea formulată de petenta A. S.A în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii şi, în consecinţă, a dispus înlocuirea amenzii contravenţionale în valoare 5000 RON stabilită în Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor seria x-OJ SB/U/28, încheiat la data de 20.06.2017 de Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii M.D.R.T., cu sancţiunea "avertisment".

A atras atenţia petentei, conform art. 7 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, asupra pericolului social al faptei săvârşite şi a recomandat acesteia să respecte dispoziţiile legale.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că, la data de 20.06.2017, în intervalul orar 12:00-14:00, organele de control ale ANCOM au verificat respectarea de către reclamanta A. S.A. a obligaţiilor cuprinse în licenţa de emisie şi în autorizaţia tehnică pe care o deţine, ocazie cu care s-a constatat că utilizează alte echipamente decât cele autorizate, nerespectând datele tehnice cuprinse în Autorizaţia tehnică nr. x din 17.11-2016, corespunzătoare Licenţei de emisie nr. x din 11.10.2016, respectiv:

- pentru transmisia semnalului de radiodifuziune sonoră FM se utilizează echipamentul TX 25 PLUS cu seria x şi trei echipamente x cu seriile x, în timp ce echipamentele autorizate prin autorizaţia tehnică sunt x cu seria x împreună cu trei echipamente x cu seriile x;

- emiţătorul de rezervă existent la faţa locului este de tipul TX25 PLUS cu seria x, iar echipamentul de rezervă autorizat este de tipul x cu seria x.

Ca urmare, agenţii constatatori ai ANCOM au întocmit procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii nr. DRC-OJ SB/U/28/20.06.2017 prin care au constatat săvârşirea contravenţiei prevăzută de art. 901 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 504/2002 şi a fost sancţionată contravenţional conform art. 901 alin. (2) în baza Legii nr. 504/2002 cu suma de 5.000 RON.

Reprezentantul reclamantei a semnat fără obiecţiuni procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii amenzii contravenţionale.

Analizând legalitatea procesului-verbal contestat, instanţa de fond a constatat că acesta a fost încheiat cu respectarea tuturor condiţiilor prevăzute de lege sub sancţiunea nulităţii, respectiv procesul-verbal cuprinde, atât actul normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia în condiţiile art. 16 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cât şi indicarea exactă a obligaţiei încălcate prevăzută la art. 901 alin. (1) lit. b) din Legea audiovizualului nr. 504/2002.

Susţinerile petentei referitoare la faptul că organul de control nu a înregistrat în Registrul Unic de Control toate obiectivele controlului, astfel încât "planează o incertitudine cu privire la modalitatea de efectuare a controlului (...)", motiv pentru care consideră că se impune constatarea nulităţii procesului-verbal de contravenţiei nu au fost reţinute de instanţă, întrucât aşa cum rezultă din cuprinsul pct. 8 A al procesului-verbal contestat, nu s-a găsit în incinta societăţii un asemenea registru.

Instanţa a reţinut că, de fapt, petenta nu contestă săvârşirea faptei, ci recunoaşte în plângerea formulată că, după constatarea neregularităţilor de către agenţii constatatori ai ANCOM, a remediat respectivele neregularităţi.

Procedând la analiza temeiniciei procesului-verbal contestat, instanţa a apreciat că din probele administrate în cauză rezultă că situaţia de fapt reţinută de agentul contestator corespunde realităţii.

Referitor la susţinerile reclamantei potrivit cărora sancţiunea contravenţională principală a avertismentului este suficientă, instanţa a reţinut că sunt întemeiate, având în vedere că art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 care prevede expres posibilitatea aplicării sancţiunii avertismentului şi în situaţia în care actul normativ de sancţionare a contravenţiei nu prevede expres această sancţiune, pentru a permite în acest mod sancţionarea faptelor de o gravitate redusă şi cu luarea în considerare şi a altor criterii de individualizare decât limitele sancţiunii pecuniare.

Analizând gradul de pericol social concret al faptei săvârşite în conformitate cu criteriile prevăzute de art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, instanţa a considerat că sancţiunea amenzii aplicată este mult prea aspră, nefiind proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite de către petentă.

Astfel, fapta contravenţională săvârşită are o gravitate redusă şi ca urmare se impune înlocuirea sancţiunii aplicate cu sancţiunea avertismentului, această sancţiune răspunzând cerinţelor de proporţionalitate prevăzute de art. 5 alin. (5) şi art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, întrucât sancţiunea contravenţională nu reprezintă un scop în sine, ci un mijloc de ocrotire a relaţiilor sociale şi de formare a unui spirit de responsabilitate.

A apreciat judecătorul fondului că această sancţiune este mai potrivită realizării scopului general al aplicării unei sancţiuni contravenţionale, acela de a atrage atenţia contravenientei asupra faptei săvârşite şi de a o determina să adopte pe viitor un comportament în conformitate cu legea.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta pârâtă a arătat că societatea intimată deţine dreptul de a utiliza pentru o perioadă determinată frecvenţa 92,4 Mhz pentru staţia locală de radiodifuziune sonoră amplasată în localitatea Vf. Onceşti, site B., jud. Sibiu, potrivit Licenţei de emisie nr. R399.11 din 30.04.2015 modificată prin Licenţa de emisie nr. x din 11.10.2016, precum şi în conformitate cu Autorizaţia tehnică nr. x din 17.11.2016.

Totodată, a arătat că în urma controlului din 20.06.2017, s-a constatat că intimata utilizează alte echipamente decât cele autorizate, nefiind respectate datele tehnice cuprinse în autorizaţia tehnică mai sus menţionată, această faptă constituind contravenţie conform art. 901 alin. (1) lit. b) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, sancţionată potrivit art. 901 alin. (2) din acelaşi act normativ.

A mai susţinut recurenta pârâtă că a individualizat corespunzător sancţiunea, aplicând societăţii sancţiunea amenzii contravenţionale în cuantumul minim prevăzut de dispoziţiile legale, respectiv 5000 RON.

Recurenta a criticat sentinţa instanţei de fond, arătând că - în mod netemeinic şi nelegal - s-a procedat la înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea avertismentului, contrar prevederilor art. 21 din O.G. nr. 2/2001, potrivit cărora "(3) Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal".

Instanţa nu a ţinut seama de faptul că intimata a mai fost sancţionată anterior cu avertisment pentru aceeaşi faptă, în acest context neputându-se reţine vinovăţia sub forma culpei, ci a unei evidente intenţii directe, şi nici de gravitatea faptei, întrucât prin depăşirea parametrilor tehnici utilizabili devine posibilă paralizarea efectivă a radiocomunicaţiilor desfăşurate de către alte persoane sau instituţii publice, inclusiv în spectrul de aviaţie.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, reiterând în apărare principalele susţineri din acţiunea introductivă.

A arătat, în esenţă, că în mod corect a reţinut instanţa de fond faptul că, la acest moment, sancţiunea avertismentului este suficientă, prin raportare la împrejurarea că societatea a îndreptat neregularităţile constatate.

A afirmat că, într-adevăr, determinarea gradului de pericol social este o chestiune lăsată de legiuitor la aprecierea agentului constatator şi, ulterior, a instanţei de judecată, însă pentru evitarea arbitrariului, doctrina în materie a statuat o serie de criterii menite a limita această marjă de apreciere, între acestea figurând: persoana contravenientului, comportarea anterioară a acestuia în sensul "lipsei de antecedenţă contravenţională", împrejurările săvârşirii contravenţiei, regretul manifestat de contravenient etc.

A apreciat societatea intimată că instituirea sancţiunii avertismentului este rodul aplicării principiilor proporţionalităţii şi oportunităţii în domeniul dreptului contravenţional.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Procesul-verbal de contravenţie seria x OJ SB/U/28/20.06.2017.

Acţiunea sa a fost admisă în parte, prima instanţă apreciind ca fiind netemeinic şi nelegal actul administrativ contestat sub aspectul individualizării sancţiunii aplicate.

Hotărârea instanţei de fond a fost recurată de pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii (ANCOM).

III.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând criticile aduse sentinţei recurate, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Cu prioritate, va reţine că reclamanta societate nu a formulat în cauză recurs principal sau incident împotriva soluţiei şi considerentelor cuprinse în sentinţa nr. 66 din 03 aprilie 2018 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, astfel că va fi supusă controlului judiciar al instanţei de recurs examinarea hotărârii menţionate doar în limitele criticilor formulate de recurenta pârâtă ANCOM, cu observarea principiului non reformatio in pejus, consacrat de art. 481 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată, pe de o parte, că instanţa de fond - deşi a menţinut în integralitate constatările din procesul-verbal referitoare la situaţia de fapt şi încadrarea juridică a acesteia, iar procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii amenzii contravenţionale a fost semnat fără obiecţiuni de reprezentantul intimatei - în mod greşit a procedat totuşi la reindividualizarea sancţiunii, substituind aprecierii agentului constatator din cadrul ANCOM - autoritate naţională de reglementare în domeniul comunicaţiilor - propria apreciere asupra gravităţii faptei şi a sancţiunii aplicabile.

Pe de altă parte, reindividualizarea sancţiunii realizată de judecătorul fondului este şi nelegală, fiind efectuată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 901 din Legea nr. 504/2002, "(1) Constituie contravenţii şi următoarele fapte: (...); b) nerespectarea datelor tehnice, a parametrilor ori a condiţiilor din licenţa de emisie, din licenţa de utilizare a frecvenţelor radio în sistem digital terestru sau din autorizaţia tehnică (...). (2) Faptele prevăzute la alin. (1) se sancţionează cu amendă contravenţională de la 5.000 RON la 100.000 RON".

De asemenea, art. 93 dispune că "(1) Sancţiunile pentru încălcarea dispoziţiilor prezentei legi se aplică prin acte emise de Consiliu sau de Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, care acţionează prin personalul de specialitate împuternicit în acest scop. (...).", iar la art. 94 se prevede expres că acestor contravenţii constatate de ANCOM le sunt aplicabile dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu excepţia prevederilor art. 28 alin. (1) (posibilitatea plăţii în 48 de ore a jumătate din minimul amenzii aplicate) şi ale art. 32 (competenţa teritorială exclusivă a judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia şi efectul suspensiv al plângerii contravenţionale).

În conformitate cu art. 5 din O.G. nr. 2/2001, " (...) (5) Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite. (6) Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. (...)."

În plus, art. 90 din Capitolul VII "Contravenţii şi sancţiuni" al Legii audiovizualului nr. 504/2002 prevede că "(...) (4) Individualizarea sancţiunii în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute în prezenta lege se face ţinându-se seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an".

Legiuitorul însuşi a impus deci ca, la individualizarea sancţiunilor, să se ţină seama inclusiv dacă contravenientul a mai fost sancţionat în ultimul an anterior constatării faptei în discuţie.

Or, societatea intimată nu se află la prima abatere de acest fel, nefiind vorba nici de prima sancţiune contravenţională care i se aplică pentru astfel de fapte.

Aşa cum rezultă din înscrisurile aflate la dosar, prin mai multe procese-verbale anterioare s-au constatat şi sancţionat fapte contravenţionale similare ale intimatei, de fiecare dată aplicându-se sancţiunea avertismentului, ceea ce denotă - contrar considerentului instanţei de fond - că această sancţiune nu este în niciun caz suficientă pentru ca societatea intimată să înţeleagă gravitatea faptelor sale şi să îşi revizuiască comportamentul în acord cu legislaţia specială în domeniu.

Cu toate acestea, judecătorul fondului nu a dat eficienţă dispoziţiilor legale menţionate, neluând în considerare Procesele-verbale de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii nr. OJ MM/360/12.10.2016, nr. OJ HR/259/14.11.2016, nr. DRC-OJ SM/143/02.03.2017 şi nr. DRI-SCR/175/04.04.2017, aflate în dosarul de fond, prin care societatea intimată a mai fost sancţionată în perioada 20.06.2016 - 20.06.2017 şi cu privire la care aceasta nu a formulat apărări şi nu a făcut dovada desfiinţării lor prin hotărâri judecătoreşti definitive.

Înalta Curte nu împărtăşeşte nici considerentul instanţei de fond în sensul că sancţiunea amenzii aplicată este mult prea aspră, nefiind proporţională cu gradul de pericol social redus al faptei săvârşite.

Contrar apărărilor intimatei reclamante din întâmpinare, în mod greşit instanţa de fond - spre deosebire de agentul constatator - nu a ţinut seama, în aprecierea gravităţii faptei, de faptul că spectrul radio constituie o resursă publică limitată aflată în proprietatea statului, motiv pentru care regimul juridic instituit pentru acesta este unul strict, mai ales în ceea ce priveşte utilizarea frecvenţelor radio, pentru evitarea interferenţelor prejudiciabile.

Or, în conformitate cu art. 7 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, sancţiunea avertismentului se poate aplica doar în cazul în care fapta este de gravitate redusă.

În mod eronat judecătorul fondului a considerat relevantă şi împrejurarea (de altfel, susţinută de intimată, dar nedovedită în cauză) că societatea ar fi remediat ulterior controlului neregularităţile constatate, în condiţiile în care a fost sancţionată pentru acelaşi gen de faptă de mai multe ori pe parcursul ultimului an.

În concluzie, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii reclamantei ca neîntemeiată.

III.2. Soluţia instanţei de recurs

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii împotriva sentinţei nr. 66 din 03 aprilie 2018 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 30 septembrie 2020.