Tax procedure suspension pending criminal investigation: violation of fair trial rights due to unreasonable delay and refusal to resume administrative review

Şedinţa publică din data de 22 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.07.2017 sub nr. x/2017 reclamanta S.C. A. în contradictoriu cu Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara a solicitat constatarea caracterului nejustificat al refuzului de a soluţiona contestaţia formulată împotriva deciziei de impunere xnr. 431/30.06.2014 şi obligarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Timişoara la soluţionarea contestaţiei şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 348 din 17 noiembrie 2017 Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia autorităţii de lucru judecat, a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara, a constatat caracterul nejustificat al refuzului de a relua soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantă împotriva deciziei de impunere xnr. 431/30.06.2014, a obligat pârâta la soluţionarea contestaţiei şi a obligat aceeaşi pârâtă la plata sumei de 9.382,17 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a formulat recurs pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara, criticând-o pentru nelegalitate şi a solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei, iar în rejudecarea pe fond a cauzei, respingerea acţiunii formulate.

În motivarea recursului, întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., pârâta a arătat, în esenţă, că în mod eronat instanţa de fond a respins excepţia autorităţii de lucru judecat invocată în ceea ce priveşte obligarea pârâtei la soluţionarea contestaţiei administrative.

Astfel, pretinsul refuz nu are caracter de act administrativ, în sensul dat de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, fiind o simplă adresă care informează intimata asupra faptului că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru reluarea soluţionării şi i se arată că această problemă a fost definitiv tranşată.

Acea adresă nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge drepturi şi obligaţii pentru a avea caracterul unui act administrativ şi de asemenea, nu constituie un refuz explicit, ci doar un răspuns informativ la o solicitare.

Aşadar, acest act nu putea forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.

Pe de altă parte, aşa cum s-a stabilit şi în doctrină, analiza cauzei unui litigiu trebuie făcută prin raportare la scopul urmărit de reclamant.

Or, din moment ce scopul reclamantului este vădit şi explicit indicat ca fiind reluarea soluţionării contestaţiei administrative, este evidentă identitatea cauzei, tocmai acesta fiind şi scopul urmărit prin hotărârea Curţii de Apel cu autoritate de lucru judecat.

Faptul că, printr-o adresă transmisă direct instanţei, organul de urmărire penală indică că societatea intimată ori reprezentanţii acesteia nu sunt subiecţi procesuali în sensul dispoziţiilor ari 32-33 C. proc. pen., nu este de natură a considera îndeplinite condiţiile pentru reluarea soluţionării contestaţiei administrative.

În condiţiile art. 214 alin. (3) din vechiul Codul de procedură fiscală, procedura administrativă se reia la încetarea motivului care a determinat suspendarea, în cazul de faţă o soluţie definitivă a organului de cercetare penală sau a instanţei penale, după caz.

Or, în cauza penală nu s-a stabilit existenţa nici uneia din situaţiile stabilite de art. 16 C. proc. pen., cu aplicarea dispoziţiilor art. 315 alin. (1) C. proc. pen. şi de asemenea, nu există vreo soluţie de neîncepere a urmăririi penale sau renunţare la urmărirea penală, cu atât mai puţin vreo hotărâre definitivă în latura penală faţă de faptele sesizate.

Aşadar, condiţiile şi situaţiile care au dus la suspendarea soluţionării nu sunt îndeplinite, neavând vreo soluţie definitivă a organului de cercetare penală sau a instanţei penale şi care să fie comunicată şi organului fiscal care a formulat sesizarea penală.

Practic, în speţă, instanţă ignoră toate aceste dispoziţii imperative, precum şi scopul în care au fost ele introduse în legislaţie, aceia de a nu exista contrarietate cu privire la existenţa şi întinderea prejudiciului fiscal şi persoana care se face vinovată de producerea lui, considerând că toate aceste argumente trebuie subsumate principiului celerităţii. Deci, instanţa realizează o ierarhie arbitrară a principiilor ce guvernează procesul penal şi procesul civil, stabilind prin soluţia pronunţată că toate acestea sunt inferioare principiului celerităţii, chiar dacă, spunem noi, aceasta ar putea duce la contrarietate de hotărâri între penal şi civil.

Mai mult, este ignorat şi principiul penalul ţine în loc civilul, pe considerentul că normele aplicabile speţei sunt de drept administrativ şi nu civil, astfel încât nu poate fi aplicat acest principiu.

în speţa arătată era vorba de existenţa pe rol a unei probleme penale şi a uneia fiscale iar instanţa europeană a apreciat faptul că cele două proceduri nu se pot derula în paralel, fiind încălcat principiul securităţii raporturilor juridice şi dreptul la un proces echitabil, însă, sub aspect penal, instanţa trebuie să se pronunţe indiferent de constatările din partea de fiscalitate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă S.C. A. S.A. prin administrator special B. a depus întâmpinare, înregistrată la dosar la data de 26.01.2018, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prealabil, Înalta Curte reţine că deşi autoritatea pârâtă şi-a întemeiat declaraţia de recurs pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în concret nu a formulat critici care să se circumscrie cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Criticile de nelegalitate formulate de recurenta-pârâtă privind excepţia autorităţii de lucru judecat sunt nefondate, în mod corect, instanţa de fond, analizând cererea de chemare în judecată formulată în dosarul x/2014 şi cererea de chemare în judecată formulată în dosarul de faţă, a concluzionat că "deşi părţile sunt identice, totuşi obiectul şi cauza sunt diferite".

Autoritatea de lucru judecat este consacrată prin dispoziţiile art. 430 din C. proc. civ.: alin. (1) hotărârea judecătorească ce soluţionează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranşată şi alin. (2) al acestui articol statuând că autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă.

Aşadar, efectele lucrului judecat constau în: exclusivitate, care face ca un nou litigiu între aceleaşi părţi, pentru acelaşi obiect şi cu aceeaşi cauză, să nu mai fie cu putinţă; incontestabilitate, care face ca hotărârea definitivă să nu mai poată fi atacată; executorialitate, care face ca hotărârea să poată fi pusă în executare silită la cererea părţii care a câştigat sau a procurorului; obligativitate, care face ca părţile să se supună hotărârii judecătoreşti.

Autoritatea de lucru judecat reprezintă acel efect al puterii lucrului judecat, care este exclusivitatea.

Potrivit art. 431 din C. proc. civ., nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate, în temeiul aceleiaşi cauze şi pentru acelaşi obiect. Din textul legal menţionat, rezultă că elementele autorităţii de lucru judecat sunt părţile, obiectul şi cauza, care trebuie să fie aceleaşi în ambele cereri.

Autoritatea de lucru judecat prezintă două aspecte: un aspect pozitiv şi unul negativ. În ceea ce priveşte aspectul pozitiv, acesta se referă la partea care a câştigat procesul, care se poate prevala de dreptul recunoscut prin hotărârea care se bucură de autoritate de lucru judecat într-o nouă judecată, fără ca partea adversă sau instanţa să mai poată lua în discuţie.

Aspectul negativ împiedică partea care a pierdut procesul să mai repună în discuţie, între aceleaşi părţi, aceleaşi pretenţii şi invocându-se acelaşi temei juridic.

În conformitate cu dispoziţiile art. 430 alin. (2) din C. proc. civ., autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolva o chestiune litigioasă.

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, se face diferenţa între considerente decisive sau necesare, respectiv acele motive care constituie fundamentul hotărârii, explicaţia soluţiei adoptate prin dispozitiv, considerente indiferente sau supraabundente, adică acelea care nu justifică soluţia din dispozitiv şi care ar putea lipsi din conţinutul considerentelor, fără ca aceasta să conducă la lipsirea de fundament a hotărârii şi considerente decizorii, respectiv acele considerente care conţin o soluţie asupra unei chestiuni litigioase supuse dezbaterii în cursul procesului.

Aşa cum rezultă din dispoziţiile textului de lege menţionat, se conferă autoritate de lucru judecat considerentelor decisive, precum şi celor decizorii, prin care se rezolvă chestiuni litigioase pe care se sprijină soluţia din dispozitiv.

Aplicând la speţă aceste principii, instanţa reţine că în dosarul nr. x/2014 reclamanta a solicitat anularea deciziei nr. 2674/884 din 27.10.2014 emisă de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara - prin care s-a dispus suspendarea soluţionării contestaţiei, iar în prezenta cauză, în urma declanşării unei noi proceduri (de reluare a soluţionării contestaţiei), se solicită constatarea caracterului nejustificat al refuzului de a soluţiona contestaţia formulată şi obligarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Timişoara la reluarea soluţionării contestaţiei.

Cu alte cuvinte, în cauza ce a făcut obiectul sentinţei recurate, nu se atacă decizia nr. 2674/884 din 27.10.2014 emisă de pârâtă, ci refuzul pretins nejustificat în reluarea soluţionării contestaţiei - refuz care în sine constituie un act administrativ asimilat - potrivit art. 2 alin. (2) din Legea 554/2004, distinct de decizia de suspendare.

Reţinând astfel lipsa triplei identităţi de părţi - obiect - cauză, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că excepţia invocată este neîntemeiată.

Criticile de nelegalitate formulate de recurenta-pârâtă vizează şi chestiunea litigioasă a interpretării şi aplicării de către instanţa de fond a prevederilor art. 214 din vechiul Codul de procedură fiscală, sub aspectul întrunirii condiţiilor prevăzute de acest text de lege pentru a se dispune suspendarea procedurii administrative de soluţionare a contestaţiei formulate de intimata-reclamantă împotriva Deciziei de impunere nr. x/30.06.2014 şi pentru a relua procedura administrativă la încetarea motivului care a determinat suspendarea.

Conform dispoziţiilor art. 214 din Codul de procedură fiscală:

Art. 214 - Suspendarea procedurii de soluţionare a contestaţiei pe cale administrativă

(1) Organul de soluţionare competent poate suspenda, prin decizie motivată, soluţionarea cauzei atunci când:

a) organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă;

b) soluţionarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa sau inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi.

(2) Organul de soluţionare competent poate suspenda procedura, la cerere, dacă sunt motive întemeiate. La aprobarea suspendării, organul de soluţionare competent va stabili şi termenul până la care se suspendă procedura. Suspendarea poate fi solicitată o singură dată.

(3) Procedura administrativă este reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea sau, după caz, la expirarea termenului stabilit de organul de soluţionare competent potrivit alin. (2), indiferent dacă motivul care a determinat suspendarea a încetat sau nu.

(4) Hotărârea definitivă a instanţei penale prin care se soluţionează acţiunea civilă este opozabilă organelor fiscale competente pentru soluţionarea contestaţiei, cu privire la sumele pentru care statul s-a constituit parte civilă.

Astfel, organul de soluţionare competent poate suspenda, prin decizie motivată, soluţionarea cauzei atunci când organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedura administrativă.

Având în vedere că textul de lege instituie o facultate, iar nu o obligaţie a organului fiscal de a suspenda soluţionarea contestaţiei administrative în cazul formulării unei sesizări adresate organelor de cercetare penală, instanţa de contencios administrativ învestită cu controlul de legalitate asupra deciziei emise în temeiul textului de lege anterior indicat poate evalua măsura administrativă, inclusiv în ceea ce priveşte exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii fiscale, prin raportare la definiţia excesului de putere, cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, a proporţionalităţii şi a celorlalte exigenţe ale dreptului la o bună administrare.

În raport de dispoziţiile art. 214 alin. (1) lit. a) din Codul de procedură fiscală, se constată că, pentru a putea fi dispusă măsura suspendării soluţionării contestaţiei administrative de către organul de soluţionare a contestaţiei, trebuie îndeplinite cumulativ, condiţiile privind sesizarea organelor de cercetare penală cu privire la existenţa indiciilor privind săvârşirea unei infracţiuni, constatarea săvârşirii infracţiunii să aibă înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedura administrativă şi măsura suspendării să nu aducă atingere dreptului la un proces echitabil din perspectiva duratei rezonabile a procedurii şi a dreptului la un proces echitabil.

Or, raportând aceste consideraţii de ordin teoretic la criticile de nelegalitate formulate de pârâtă, precum şi la actele existente la dosarul cauzei, Înalta Curte reţine că părţile nu au contestat îndeplinirea primei cerinţe a textului de lege, organul fiscal competent dispunând sesizarea Parchetului de pe lângă Tribunalul Timiş.

Este adevărat că pârâta formulează critici din perspectiva celei de-a doua condiţii prevăzute de art. 214 alin. (1) lit. a) Codul de procedură fiscală, respectiv existenţa raportului de interdependenţă dintre obligaţiile bugetare stabilite prin decizia de impunere şi stabilirea caracterului infracţional al faptelor imputate societăţii debitoare, legătură de care depinde soluţionarea contestaţiei administrative, însă acestea nu pot fi primite întrucât asupra acestora a statornicit în mod definitiv Curtea de Apel Timişoara prin decizia nr. 6444/12.11.2015.

Raportat, însă, la cea de a treia condiţie (măsura suspendării să nu aducă atingere dreptului la un proces echitabil din perspectiva duratei rezonabile a procedurii şi a dreptului la un proces echitabil), Înalta Curte învederează că dispoziţiile legale din legislaţia naţională trebuie făcută într-un mod care să concorde cu garanţiile dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în jurisprudenţa CEDO, cu precădere la termenul rezonabil în derularea procedurilor administrative şi judiciare.

Ţinând cont de succesiunea actelor emise în procedura administrativă, de temeiurile de fapt şi drept al acestora, de natura şi complexitatea verificărilor efectuate precum şi de intervalul de timp scurs între data emiterii deciziei de impunere şi data învestirii instanţei, data sesizării organelor de urmărire penală (30.06.2014) şi faptul că până în prezent această sesizare nu are o finalitate, cu consecinţa amânării soluţionării în procedura administrativă, o perioadă de timp nerezonabilă, Înalta Curte reţine că circumstanţele concrete ale cauzei sunt de natură a confirma interpretarea dată de instanţa de fond. Astfel, din răspunsul emis la data de 06.11.2017 de către DIICOT - Serviciul teritorial Hunedoara rezultă că nici S.C. A. S.A. Lugoj şi nici reprezentanţii acesteia nu au calitate de parte sau subiect procesual principal, în sensul prevederilor art. 32 - 33 C. proc. pen. .

În acest context, este de menţionat că o procedură administrativă trebuie derulată/finalizată în interiorul unui termen rezonabil, interesul legitim privat al contribuabilului implicând recunoaşterea dreptului de a obţine rezolvarea situaţiei sale fiscale fără întârzieri excesive generate de cauze neimputabile acestuia.

Principiul soluţio nării cauzelor administrative într-un termen rezonabil se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 al Cartei drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, text ce ar trebui să constituie un veritabil reper în orientarea practicii administrative a autorităţilor publice naţionale.

În acelaşi sens, în jurisprudenţa Curţii Europene a drepturilor Omului s-a reţinut că a avut loc o violare a art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, referitor la accesul la un tribunal, în cazul în care autoritatea fiscală a întârziat nejustificat rezolvarea unor cereri, amânând nepermis o decizie judiciară asupra debitelor fiscale în litigiu (cauza Janosevici contra Suediei, hotărârea din 23 iulie 2002).

Raportând aceste garanţii la susţinerile recurentei-pârâte, privind necesitatea existenţei unei soluţii pronunţate pe latura penală a cauzei pentru finalizarea procedurii administrative, Înalta Curte reţine că suspendarea procedurii de soluţionare a contestaţiei administrative are drept consecinţă amânarea pe o perioadă consistentă de timp a accesului la justiţie al reclamantei.

Or, această împrejurare este de natură a afecta drepturile şi interesele legitime ale reclamantei, situaţie ce se impune a fi remediată prin constatarea caracterului nejustificat al refuzului de a relua soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantă împotriva Deciziei de impunere xnr. 431/30.06.2014 şi obligarea organului fiscal de a soluţiona pe fond contestaţia administrativă cu care a fost învestit de reclamantă, cu atât mai mult cu cât Înalta Curte constată că nu există niciun impediment pentru organul fiscal de a valorifica rezultatul procesului penal într-o fază ulterioară a procesului civil.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara împotriva sentinţei civile nr. 348 din 17 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 septembrie 2020.