EU-funding correction upheld as debt-title report not directly challengeable without prior administrative appeal

Şedinţa publică din data de 22 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 21.12.2016 sub nr. x/2016, reclamantul Institutul Naţional de Boli Infecţioase Prof. Dr. Matei Balş în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare - Direcţia Generală Organism Intermediar pentru Cercetare, a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă cu nr. x/01.07.2016, transmis prin adresa ANCS nr. x/04.07.2016 şi înregistrat la sediul INBI «Prof. Dr. Matei Balş» cu nr. x/07.07.2016 şi a actului administrativ nr. x/15.04.2016 înregistrat la reclamant cu nr. x/18.04.2016; anularea corecţiei de 100% în sumă de 868.000 RON aplicată Contractului nr. x/30.12.2014 pentru achiziţia echipamentului de cercetare Citometru tip A. sau reducerea corecţiei la cel mult 25% conform prevederilor H.G. nr. 519/2014.

De asemenea, reclamanta a solicitat suspendarea Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/01.07.2016, până la soluţionarea definitivă a prezentei cereri de chemare în judecată, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 2662/27.04.2017, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 31.05.2017.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3895 din 24 octombrie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de inadmisibilitate a acţiunii în anulare (în privinţa ambelor acte), a respins acţiunea în anulare reclamantul Institutul Naţional de Boli Infecţioase "Prof. Dr. Matei Balş", în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, ca inadmisibilă, a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată, a restituit reclamantei cauţiunea în valoare de 17.360 de RON, achitată potrivit ordinului de plată nr. x/09.10.2017 la B. S.A.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3895 din 24 octombrie 2017 a formulat recurs reclamantul Institutul Naţional de Boli Infecţioase prof. Dr. Matei Balş, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. numai în ceea ce priveşte excepţia de inadmisibilitate a celor două acte contestate.

Recurentul reclamant învederează faptul că nu se poate reţine că nu a existat o procedură prealabilă pe care să nu o fi respectat, faţă de punctele de vedere exprimate prin adresele nr. x/08.04.2016 şi y/16.05.2016.

Raţionamentul pentru care nu s-a procedat la contestarea procesului-verbal nr. x/01.07.2016 este acela că acest ultim act al autorităţii pârâte face referire la aceleaşi nereguli şi sume declarate anterior neeligibile prin actul nr. x/15.04.2016 contestat, în speţă, odată cu procesul-verbal nr. x/01.07.2016.

Contrar opiniei instanţei, arată reclamanta că actul administrativ contestat cu nr. x/15.04.2016 îndeplineşte condiţiile unui act administrativ, având acelaşi conţinut şi efect juridic ca şi procesul-verbal nr. x/01.07.2016.

Reclamantul apreciază că în speţă nu era necesară formularea plângerii prealabile conform art. 7 din legea nr. 554/2004, fiind aplicabile prevederile legii speciale, care instituie doar posibilitatea, iar nu şi obligativitatea parcurgerii unei asemenea proceduri.

4. Apărări şi cereri incidentale formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 29.01.2018, intimatul-pârât Ministerul Cercetării şi Inovării a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Prin Raportul de verificare la faţa locului nr. 642/12.03.2014 emis pe parcursul perioadei de implementare a proiectului "Centrul Român de Cercetare Biomoleculară Aplicată Bolilor Infecţioase - CRCBABI, avându-l ca beneficiar pe reclamant, Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare - Direcţia Generală Organism Intermediar pentru Cercetare a propus, printre altele, recuperarea sumei aferente achiziţiei Citometrului în flux cu un laser (868.000 de RON), declarate iniţial eligibilă şi rambursate.

Ca urmare a observaţiilor făcute de reclamant la raportul anterior menţionat, Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare - Direcţia Generală Organism Intermediar pentru Cercetare, prin Adresa nr. x/15.04.2016 şi-a menţinut punctul de vedere prin care s-a propus recuperarea sumei de mai sus.

Totodată, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 7747/01.07. 2016 emis de aceeaşi autoritate, a reţinut în sarcina reclamantului obligaţia de plată a sumei de 868.000 de RON.

În speţă, astfel după cum rezultă din chiar recunoaşterea reclamantului, acesta nu a înţeles să formuleze contestaţie administrativă împotriva procesului-verbal antemenţionat, învederând că răspunsul înregistrat sub nr. x/16.05.2016 la adresa autorităţii pârâte nr. 6891/15.04.2016, face dovada îndeplinirii procedurii prealabile faţă de actul contestat în prezentul dosar, respectiv, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, cele două acte emise de pârâtă având un conţinut similar.

Este evidentă poziţia procesuală exprimată de către reclamant, care a precizat, fără echivoc, faptul că a înţeles să conteste doar Adresa nr. x/15.04.2016, prin acţiunea introductivă.

Concordant celor susţinute de recurenta reclamantă, instanţa de recurs reţine că deşi O.U.G. nr. 66/2011, privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora constituie un act normativ derogator de la procedura de contestare a actelor administrative reglementată de Legea 554/2004, acest act normativ nu derogă de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ în ceea ce priveşte noţiunea de act administrativ.

Astfel art. 20 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 prevede expres că:

"Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

De asemenea, potrivit alin. (20) al aceluiaşi articol:

"Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare/Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare constituie titlu de creanţă…"

Relevante în soluţionarea speţei deduse judecăţii sunt şi dispoziţiile art. 34 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora:

"Împotriva titlului de creanţă debitorul poate formula contestaţie în condiţiile şi termenele stabilite de prezenta ordonanţă de urgenţă.", precum şi dispoziţiile art. 46 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ potrivit cărora:

"Împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă.

Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătura dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii."

Art. 51 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 66/2011 arată că:

"Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Din economia tuturor acestor dispoziţii legale rezultă că procedura de contestare a titlurilor de creanţă, procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, emise potrivit O.U.G. nr. 66/2011, nu reprezintă altceva decât o procedură prealabilă în sensul art. 7 din Legea 554/2004.

Astfel, în speţa dedusă judecăţii, reclamantul, nu se poate prevala, în situaţia în care nu a urmat procedura contestării administrative a titlului de creanţă, arătând că nu era necesară formularea unei plângeri prealabile conform dispoziţiilor art. 7 din Legea privind contenciosul administrativ, motivat de faptul că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile legii speciale care ar institui, în opinia sa, doar posibilitatea, iar nu obligativitatea parcurgerii unei astfel de proceduri.

Totodată, Înalta Curte nu poate primi nici argumentul potrivit căruia adresa nr. Adresa nr. x/15.04.2016 are un conţinut similar cu Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 7747/01.07. 2016, prin urmare este un act administrativ, iar răspunsul reclamantei nr. 4246/16.05.2016 face dovada îndeplinirii procedurii prealabile reglementate de dispoziţiile art. 7 din Legea privind contenciosul administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 - "Semnificaţia unor termeni:

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

(…)

c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;"

Din conţinutul dispoziţiilor anterior citate rezultă că actul administrativ pentru a fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă.

Or, adresa care face obiectul cauzei de faţă, nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, scopul emiterii ei nefiind producerea de efecte juridice de sine-stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica reclamantei existenţa unor fapte sau împrejurări din activitatea sa, în vederea valorificării lor cu ocazia finalizării controlului de către organele competente.

Rezultă faptul că adresa a cărui anulare o solicită reclamantul nu are caracterul unui act administrativ, ci este un document intern, având ca obiect instrumentarea unui schimb de informaţii între autoritatea publică şi reclamat.

În raport de cele anterior precizate, Înalta Curte reţine că instanţa de fond a dat o corectă interpretare dispoziţiilor legale în materie, în acord şi cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale care, prin decizia nr. 19/2020, a statuat că: "Analizând conţinutul normativ al acestor texte de lege, Curtea reţine că dispoziţiile de lege instituie o cale administrativă de atac care constă în soluţionarea unei contestaţii şi care nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii. Aşadar, în temeiul dispoziţiilor legale criticate, poate forma obiect al acţiunii în contencios administrativ decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei administrative, iar nu, în mod direct, actul administrativ - titlul de creanţă. Această procedură administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu încalcă accesul liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanţă, care are posibilitatea să îşi revoce actul, fapt ce permite persoanei vătămate să îşi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată."

Acesta este şi înţelesul sintagmei "nu înlătură dreptul la acţiune al celui lezat în drepturile sale printr-un act administrativ", care nu poate primi valenţele învederate de recurent.

Conform art. 51 alin. (2) din acelaşi act normativ, deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestator la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii. Aşadar, obiectul principal al acţiunii în contencios administrativ în această materie, similar procedurii fiscale, îl constituie anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei. Contrar aprecierilor recurentului, subsecvent, persoana vătămată poate contesta şi procesul-verbal sau nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, şi chiar operaţiunile administrative preparatorii actelor administrative atacate în condiţiile Legii nr. 554/2004, însă obiectul principal al acţiunii în anulare trebuie să fie reprezentat de decizia de soluţionare a contestaţiei, iar partea trebuie să solicite în mod expres anularea acestui act administrativ.

De altfel, poziţia procesuală a recurentului este exprimată chiar prin motivele de recurs, aceasta susţinând în continuare că "Raţionamentul pentru care nu am procedat la contestarea procesului-verbal nr. x/01.07.2016 având forma unui titlu de creanţă este unul clar, motivul fiind că prin acest ultim act al autorităţii pârâte se impută şi face referire la aceleaşi nereguli şi sume declarate anterior neeligibile prin actul nr. 6891/15.04.2016 contestat, în speţă, odată cu procesul-verbal nr. x/01.07.2016.".

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Institutul Naţional de Boli Infecţioase prof. Dr. Matei Balş împotriva sentinţei civile nr. 3895 din 24 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Institutul Naţional de Boli Infecţioase prof. Dr. Matei Balş împotriva sentinţei civile nr. 3895 din 24 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 septembrie 2020.