Financial correction for non-conformities in EU-funded infrastructure works: legal definition of "irregularity" and absence of actual budgetary damage under OUG 66/2011

Şedinţa publică din data de 28 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 la data de 23 iunie 2016 pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Sânnicolau Mare a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice anularea Deciziei nr. 42/25.01.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către reclamantă; anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare sub nr. x/16.11.2015, privind Contractul de finanţare nr. x/07.07.2011, cod SMIS 7642 cu titlul "Modernizarea şi reabilitarea infrastructurii urbane a oraşului Sânnicolau Mare prin realizarea de drumuri orăşeneşti şi trotuare, sisteme de gestionare a apelor pluviale de suprafaţă, modernizare parcuri", cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 156 pronunţată în data de 23 mai 2017, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Sânnicolau Mare în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 156 pronunţată în data de 23 mai 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Sânnicolau Mare, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, rejudecând pe fond, să se dispună admiterea cererii şi, pe cale de consecinţă, să se anuleze Decizia nr. 42/2016 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 16.11.2015 şi înregistrat sub nr. x/16.11.2015.

În cuprinsul motivelor de recurs a susţinut următoarele:

- Hotărârea pronunţată cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, întrucât instanţa a motivat hotărârea reţinând jurisprudenţa CJUE în cauze care nu au legătură cu prezentul litigiu.

În analiza sentinţei atacate există o singură premisă obiectiv verificată, anume că deficientele constatate de către reprezentanţii A. au fost constatate şi de către UAT oraşul Sânnicolau Mare şi au fost remediate exclusiv din garanţia de bună execuţie recuperată de la SC confort S.A..

- Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa reţinând aplicabilitatea unor norme de drept material care nu sunt incidente în prezenta cauză.

Instanţa de fond a reţinut în considerente că, potrivit jurisprudenţei CJUE, "încălcarea unor obligaţii a căror respectare prezintă o importanţă fundamentală pentru buna funcţionare a unui sistem comunitar (...) poate fi sancţionată prin pierderea unui drept conferit de reglementarea Uniunii" (pag. 9 a sentinţei atacate).

Or, prezenta cauză nu are ca obiect analiza unor încălcări de obligaţii fundamentale, ci, după cum reiese din probatoriu, scopul contractelor de lucrări a fost atins, aşadar execuţia a fost îndeplinită de către noii executanţi, din garanţia de bună execuţie.

Instanţa a interpretat şi aplicat greşit normele de drept material incidente, neexistând în cazul său nicio abatere, întrucât, aşa cum a arătat, deficienţele semnalate au fost urmarea neexecutării obligaţiei de conservare asumată de S.C. Confort S.A. şi, cel mult, a unor diferenţe minore în ceea ce priveşte măsurătorile.

Însă, chiar dacă ar admite că există o abatere în sensul O.U.G. nr. 66/2011, este de remarcat că nu este suficientă simpla existenţă a unei abateri, ci trebuie să poată, prin ea însăşi, să producă un prejudiciu determinabil, iar corecţia financiară trebuie să fie o măsură adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit. Or, în speţă, nu există nici un fel de prejudiciu, întrucât toate remedierile au fost efectuate din sumele reţinute de la S.C. Confort S.A..

În acest context, este esenţială verificarea respectării principiului proporţionalităţii, astfel cum este reglementat de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 (măsura administrativă este adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, prin raportare la abaterea constatată, la aptitudinea acesteia de a prejudicia bugetul generat al Comunităţilor, cu respectarea obligaţiilor contractuale şi a termenelor, gradul de finalizare a investiţiei, plata de către autoritatea de administrare a fondurilor a tranşelor cu sau fără constatarea unor nereguli).

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 2 iunie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 5 mai 2020, prin încheierea de şedinţă din data de 17 aprilie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, prin raportare la prevederile legale incidente, dar şi la contextul factual al cauzei, constată că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare expuse.

Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Decizia nr. 42/25.01.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.11.2015.

Prin actele contestate s-a stabilit şi menţinut o creanţă bugetară în sarcina reclamantei în cuantum de 1.297.543,40 RON.

Instanţa de fond a respins acţiunea apreciind că sunt neîntemeiate criticile reclamantului aduse actelor administrative.

Împotriva acestei soluţii, reclamantul a declarat recurs apreciind că instanţa de fond a încălcat normele de drept material, nu a cercetat şi nu s-a pronunţat asupra tuturor motivelor invocate procedând astfel cu încălcarea art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Motivele de casare invocate de recurentul-reclamant în susţinerea recursului promovat în cauză sunt prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte critica referitoare la nemotivarea hotărârii recurate (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), Înalta Curte reţine că este nefondată.

Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunţată de instanţă ca urmare a soluţionării cauzei cu care a fost investită va cuprinde:

"...motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Respectarea acestei cerinţe are valoare de principiu şi se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.

Jurisprudenţa CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situaţia în care instanţa procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor şi mijloacelor de probă ale părţilor, pentru a le aprecia pertinenţa.

Examinând considerentele sentinţei recurate, se constată că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor părţilor, expunând pe larg motivele pentru care a admis, respectiv cele pentru care a înlăturat argumentele părţilor, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, care afirmă că instanţa de fond a făcut o motivarea contradictoriu cu încălcarea prevederilor legale incidente cauzei, fără a aduce o argumentare convingătoare soluţiei pronunţate.

Critica vizând faptul că judecătorul fondului nu a cercetat şi nu s-a pronunţat asupra tuturor motivelor invocate, nu poate fi reţinută de către instanţa de control judiciar şi pentru faptul că instanţa nu este întotdeauna datoare să analizeze separat fiecare susţinere a părţilor, putând selecta sau grupa argumentele utile în soluţionarea cauzei.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-reclamant cu privire la sentinţa atacată, Înalta Curte reţine că acestea pot fi sintetizate într-o singură critică, respectiv aceea că, în mod nelegal prin hotărârea atacată s-a reţinut că există prejudiciu şi situaţiile constatate prin cererea de rambursare nr. x nu corespund parţial cu lucrările executate în teren.

Înalta Curte nu poate primi susţinerea recurentului potrivit căreia hotărârea recurată încalcă normelor de drept material, aplicându-se texte de lege străine situaţiei de fapt şi prin extinderea unor norme juridice dincolo de ipotezele la care se aplică.

Se reţine că recurenta-reclamanta UAT Sânnicolau Mare în calitate de beneficiar în cadrul Contractului de finanţare nr. x/07.07.2011, cod SMIS 7642 cu titlul "Modernizarea şi reabilitarea infrastructurii urbane a oraşului Sânnicolau Mare prin realizarea de drumuri orăşeneşti şi trotuare, sisteme de gestionare a apelor pluviale de suprafaţă, modernizare parcuri" a încheiat în data de 11.10.2011 cu S.C. Confort S.A., în calitate de executant, contractul de execuţie lucrări nr. x, în valoare de 11.392.525,00 RON.

În cadrul cererii de rambursare nr. x instituţia recurentă a solicitat o parte din lucrările efectuate de S.C. Confort S.A., deşi în data de 28.09.2012 s-a încheiat acordul de voinţă nr. 21069- 6966 privind rezilierea amiabilă a contractului execuţie lucrări nr. x, reţinându-se neefectuarea lucrărilor şi faptul că societatea a intrat în faliment. Ulterior, urmare stabilirii lucrărilor rămase de executat şi a revizuirii proiectului tehnic, autoritatea contractantă a reluat procedura de atribuire şi a încheiat contractul de lucrări nr. x/12.08.2014 (rest de executat) cu asocierea dintre S.C. B. S.R.L. lider al asocierii şi S.C. C. S.R.L.

În urma verificărilor efectuate de către pârâta MDRAP în perioada 2.07.2015 - 24.07.2015 pe străzile cuprinse în lotul x, în vederea determinării cantitative a lucrărilor decontate în cadrul contractului de execuţie lucrări nr. x s-a constatat că situaţiile solicitate la rambursare în cererea de rambursare nr. x nu corespund parţial cu lucrările executate pe teren, în sumă de 1.063.560.16 RON, privind lucrări de construcţii la pavaje, borduri, rigole carosabile, şanţuri şi rigole, cămine, podeţe.

S-a stabilit o creanţă bugetară în sarcina reclamantei în cuantum de 1.297.543,40 RON, sens în care s-a încheiat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 16.11.2015, înregistrat sub nr. x/16.11.2015.

În acest context, în mod judicios judecătorul fondului a constatat că susţinerile reclamantei recurente nu au suport probator, întrucât dacă s-ar fi remediat situaţia creată în neexecutării contractului de către S.C. Confort S.A., organele de control nu ar mai fi găsit în luna iulie 2015 lucrările neexecutate.

Critica vizând faptul că deficienţele semnalate au fost urmarea neexecutării obligaţiei de conservare asumată de S.C. Confort S.A. şi, cel mult, a unor diferenţe minore în ceea ce priveşte măsurătorile, nu va fi reţinută, întrucât în cauză nu există suport probator.

Nu poate fi reţinută susţinerea instituţiei recurente în sensul că scopul contractelor de lucrări a fost atins, aşadar execuţia a fost îndeplinită de către noii executanţi, din garanţia de bună execuţie, întrucât la momentul formulării cererii de rambursare şi ulterior controlului, lucrările nu erau realizate.

Înalta Curte constată că aprecierea recurentului-reclamant, în sensul că instanţa de fond a interpretat greşit noţiunea de "neregulă", din perspectiva inexistenţei unui prejudiciu cert adus bugetului U.E., este nefondată.

Potrivit art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula constă în "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Din definiţia legală a noţiunii de "neregulă" rezultă că se are în vedere nu numai o abatere care a prejudiciat bugetul Uniunii Europene şi/sau fondurile publice naţionale aferente, ci şi o abatere care are potenţialul de a produce un prejudiciu, chiar dacă acesta nu s-a produs efectiv.

Producerea unei abateri de la legalitate, regularitate şi conformitate, inclusiv a unei abateri care nu are un impact financiar precis, este de natură să afecteze interesele financiare ale Uniunii şi conduce la retragerea sprijinului financiar obţinut.

În speţă, lipsa prejudiciului cert este unul dintre considerentele care au condus la respingerea acţiunii, judecătorul fondului analizând neregulile cuprinse în actele contestate şi dovezile aduse în susţinerea sau combaterea cererii de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte principiul proporţionalităţii, se reţine că în mod corect instituţia pârâtă a dispus recuperarea sumei de 1.297.543,40 RON, întrucât nu s-a dovedit efectuarea lucrărilor.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză nu au fost identificate elemente care să fie de natură a produce o îndoială serioasă în privinţa legalităţii hotărârii recurate, prima instanţă aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente raportat la starea de fapt reţinută, în condiţiile în care în calea de atac a recursului obiectul judecăţii îl vizează doar chestiunile de drept. Astfel fiind, aspectele invocate de către recurent prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ SÂNNICOLAU MARE împotriva sentinţei civile nr. 156 din data de 23 mai 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iulie 2020.