Conflict of interest for local elected officials: extension of personal interest to in-laws and absence of direct patrimonial benefit

Şedinţa publică din data de 28 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 14 iunie 2016, sub nr. x/2016 şi modificată la data de 07.12.2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/26.05.2016 încheiat de această autoritate.

Prin cererea de modificare a cererii de chemare în judecată, reclamantul nu a completat cererea de chemare în judecată cu un capăt/alte capete ale acţiunii iniţiale ci, a adus dovezi noi (înscrisuri în susţinerea cererii iniţiale) şi dezvoltări ale argumentelor/criticilor aduse actului administrativ în litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 806 pronunţată în data de 8 martie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de Agenţia Naţională de Integritate în ceea ce priveşte solicitarea de anulare a Raportului de evaluare pentru pct. 3 din dispozitivul raportului şi a respins ca inadmisibilă această solicitare şi a respins, ca neîntemeiată acţiunea astfel cum a fost formulată şi modificată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost motivată şi precizată pentru următoarele argumente:

- Instanţa de fond a reţinut eronat, că în calitate de consilier local, a participat la deliberarea si adoptarea a trei Hotărâri ale Consiliului local Afumaţi cu privire la B., mai exact HCL nr. 57/2012, HCL 58/2012, HCL53/2013, încălcând prevederile art. 46 alin. (1) si 2 din Legea 215/2001.

Nu a avut niciun interes atunci când s-au votat acele hotărâri privind B., fapt dovedit de natura juridică a entităţii B., întrucât aceasta este reglementată de O.U.G. nr. 26/2000 fiind o entitate juridică ce nu are un scop patrimonial.

Mai mult decât atât, în raportul A.N.I. nu se regăseşte dovada unui prejudiciu, motivul fiind acela că nu a existat niciun venit de care să beneficieze de pe urma acestei entităţi juridice.

Instanţa de fond nu a luat în considerare că una dintre hotărârile în baza căreia i s-a atribuit o sumă de bani clubului sportiv, a fost revocată în integralitate, retrăgându-se astfel cuantumul sumei repartizate.

Demonstrarea neimputabilităţii acestor fapte în sarcina sa a fost dovedită şi prin dispunerea soluţiei de clasare de către Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti.

- Un alt considerent reţinut greşit de către prima instanţă, este acela că ar fi încălcat regimul juridic al conflictului de interese atunci când a semnat în calitate de viceprimar contractele de lucrări/servicii nr. x/06.09.2013, y/02.12.2013, z/02.12.2013 încheiate de Primăria Afumaţi cu S.C. C. S.R.L., societate la care soacra sa a avut calitatea de asociată.

Reiterează argumentele expuse în primă instanţă, raportat la faptul că în perioada de semnare a contractelor nr. x/02.12.2013 şi nr. y/02.12.2013, soacra sa nu mai avea calitatea de asociat din data de 17.09.2013 prin hotărârea A.G.A. a S.C. C. S.R.L.

Consideră că nu sunt aplicabile dispoziţiile privind conflictul de interese având în vedere că, lipseşte interesul în obţinerea folosului patrimonial care să aibă o legătură cu persoana în cauză. Aceste contracte au fost încheiate cu societatea C. în perioada când soacra sa nu a mai avut nicio calitate în cadrul acestei societăţi, motiv pentru care lipseşte calitatea pentru ca fapta respectivă să fie încadrată într-un conflict de interese.

Consideră că nu poate fi tras la răspundere pentru aceste fapte nu întrunesc elementele răspunderii civile delictuale, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile acestei răspunderi, lipsind condiţia de bază, şi anume inexistenta faptei ilicite.

Cu privire la semnarea unor procese-verbale de receptive la terminarea lucrărilor "Reabilitare instalaţie electrică clădire fost ICIL", executate de aceeaşi societate C. S.R.L., respectiv contractele nr. x/16.03.2012, nr. y/29.11.2012 şi nr. 20600/03.12.2012 consideră că s-a argumentat într-un mod injust de către instanţa de fond faptul ca s-ar afla în situaţia unui conflict de interese atunci când a semnat procesele-verbale de recepţie a lucrărilor deoarece încheierea acestea derivă din clauzele unor contracte care a fost încheiate în anul 2012, atunci când nu avea calitatea de viceprimar.

La acel moment, un alt viceprimar a încheiat contracte cu societatea C. S.R.L. urmând ca la momentul finalizării lucrărilor prestate să fie efectuate procesele-verbale de recepţie a lucrărilor, potrivit normelor în vigoare.

Prin prisma calităţii de viceprimar ce se ocupa de aceasta latură a administraţiei publice locale, a semnat procesele-verbale de recepţie a lucrărilor, fără a avea vreun beneficiu în acest fel, cu atât mai mult cu cât a existat o comisie compusă din mai mulţi membrii din componenţa căreia a făcut parte şi reclamantul.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 2 iunie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 5 mai 2020, prin încheierea de şedinţă din data de 17 aprilie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte, prin raportare la prevederile legale incidente, dar şi la contextul factual al cauzei, constată că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare expuse.

Reclamantul a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/26.05.2016 încheiat de Agenţia Naţională de Integritate.

Prin raportul de evaluare, Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate a constatat că recurentul reclamant nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât acesta: în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârilor Consiliului Local nr. 57/03.07.2012, 58/03.07.2012 şi 53/29.07.2013 cu privire la asociaţia "B.", asociaţie în cadrul căreia avea calitatea de membru fondator; şi, totodată, a semnat, în calitate de viceprimar al comunei Afumaţi, contractele de lucrări/servicii nr. x/06.09.2013, y/02.12.2013 şi 21433/02.12.2013, încheiate de Primăria Comunei Afumaţi cu S.C C. S.R.L, societate la care mama soţiei sale are calitatea de asociat; a semnat, în calitate de Preşedinte al comisiei de recepţie, procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor "Reabilitare instalaţie electrică clădire fost ICIL" executate de S.C C. S.R.L, conform contractului nr. x/06.09.2013; a semnat în calitate de reprezentant al Primăriei Afumaţi, procesul-verbal privind atribuirea directă a contractului de servicii "Achiziţionarea piese pentru lămpi şi corpuri de iluminat public" către S.C C. S.R.L; a semnat, în calitate de viceprimar al comunei Afumaţi, documentele justificative, anexe facturi, situaţii lucrări etc., emise de S.C C. S.R.L în executarea contractelor nr. x/16.03.2012, y/29.11.2012, z/03.12.2012, w/06.09.2013, t/02.12.2013 şi nr. 21433/02.12.2013, încheiate cu Primăria comunei Afumaţi

Instanţa de fond a respins acţiunea apreciind că sunt neîntemeiate criticile reclamantului aduse raportului de evaluare.

Împotriva acestei soluţii, reclamantul a declarat recurs apreciind că instanţa de fond nu a observat că nu sunt aplicabile dispoziţiile privind conflictul de interese având în vedere că, lipseşte partea care are un interes în obţinerea folosului patrimonial şi care să aibă o legătura cu persoana în cauza.

Motivul de casare invocat de recurentul-reclamant în susţinerea recursului promovat în cauză sunt prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material, este nefondat.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-reclamant cu privire la sentinţa atacată, Înalta Curte reţine că acestea pot fi sintetizate într-o singură critică, respectiv aceea că, în mod nelegal prin hotărârea atacată s-a reţinut că raportul de evaluare nu încalcă prevederile legale incidente, întrucât nu există folos patrimonial şi interes personal.

În acord cu cele reţinute de instanţa de fond în cadrul analizei conflictului de interese de natură administrativă, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 "prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În temeiul art. 71 din acelaşi act normativ "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

În cauză, este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese recurentul-reclamant exercita funcţia de consilier local (19.06.2012 - 2016) şi viceprimar (începând cu data de 16.07.2013) al comunei Afumaţi, jud. Ilfov. De asemenea, acesta nu neagă faptul că a fost membru fondator al asociaţiei B. şi a votat în calitate de consilier local Hotărârile Consiliului Local nr. 57/03.07.2012, 58/03.07.2012 şi 53/29.07.2013, că a semnat contractul de lucrări/servicii nr. x/06.09.2013 şi procesul-verbal de predare primire, încheiate de Primăria Comunei Afumaţi cu S.C C. S.R.L., societatea la care mama soţiei reclamantului a avut calitatea de asociat până la data de 24.09.2013.

Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleşilor locali, "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;(…)."

Aleşi locali, în sensul art. 2 alin. (1) din acest act normativ, sunt consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene.

Potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003, "(1) Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută".

Se observă că, diferit de art. 76 din Legea nr. 161/2003 care se referă la "un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I", art. 75 din Legea nr. 393/2004 arată că "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. (…)"

Aşadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.

Instanţa de recurs reţine că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului şi al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să a adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese.

Din actele dosarului rezultă că recurentul-reclamant A., în calitate de consilier local şi viceprimar al comunei comunei Afumaţi, jud. Ilfov a votat şi semnat toate actele anterior menţionate.

Potrivit celor rezumate de către judecătorul instanţei de fond şi necontestate de către nici una dintre părţi, recurentul a participat la deliberarea şi adoptarea celor trei hotărâri de consiliu (HCL nr. 57/03.07.2013, nr. 58/03.07.2013 şi respectiv nr. 53/29.07.2013) prin care a fost transmis cu titlu gratuit dreptul de participare a fostului B. către Asociaţia B., în Campionatul Naţional de Fotbal, dreptul de folosinţă gratuită a Stadionului Sportiv, dar şi pentru aprobarea finanţării acestui B. de la bugetul local cu suma de 1.500.000 RON, în condiţiile în care, reclamantul era membrul fondator al Asociaţiei B., în această perioadă (19.09.2012 - 29.01.2014, când prin încheierea nr. 305 din 29.01.2014 Judecătoria Buftea a luat act de modificările Adunării generale ale Asociaţiei din 21.10.2913).

Totodată a semnat în calitate de viceprimar "Contractul de atribuire lucrări din 06.09.2013" şi în calitate de "preşedinte al Comisie de recepţie a semnat Procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor "Reabilitare instalaţie electrică clădire fost ICIL", precum şi alte procese-verbale de recepţie, documente justificative (facturi, situaţii lucrări, etc.), cu S.C. C. S.R.L., societate la care mama soţiei reclamantului D., a avut calitatea de asociat până la data de 24.09.2013 potrivit menţiunilor din ONRC dosar, vol. III).

Înalta Curte nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că instanţa de fond nu a observat că nu există un interes patrimonial şi personal în favoarea sa, atât timp cât beneficiară a fost Asociaţia în cadrul căreia era membru fondator şi societatea al cărui asociat era un afin de grad I al său.

În mod corect a statuat judecătorul fondului, că în mod greşit reclamantul a susţinut că nu pot fi coroborate dispoziţii din mai multe reglementări legale pentru a ajunge la concluzia existenţei unui conflict de interese, întrucât, nefiind declarat neconstituţional operează dispoziţiile art. 32 din Legea nr. 176/2010, potrivit căruia legea se completează cu prevederile Legii nr. 115/1996, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 53/2003, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, Legea nr. 554/2004, precum şi cu dispoziţiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilităţi sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare Legii nr. 176/2010 şi Legii nr. 161/2003.

Astfel, autoritatea pârâtă şi instanţa de fond au reţinut în mod corect faptul că în exercitarea funcţiei de consilier local şi viceprimar reclamantul avea obligaţia de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese şi să dea dovada unei atitudini neutre, imparţiale şi obiective faţă de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei de autoritate, care produce anumite beneficii pentru el, rude sau alte persoane.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză nu au fost identificate elemente care să fie de natură a produce o îndoială serioasă în privinţa legalităţii hotărârii recurate, prima instanţă aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente raportat la starea de fapt reţinută, în condiţiile în care în calea de atac a recursului obiectul judecăţii îl vizează doar chestiunile de drept. Astfel fiind, aspectele invocate de către recurentă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 806 din data de 8 martie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iulie 2020.