Challenge to foreclosure ban for expired timber contracts under special administrative procedural requirements

Şedinţa publică din data de 28 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 02 februarie 2017 pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul Romanici anularea art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 98/2017 pronunţată în data de 23 iunie 20147, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca nefondată şi a admis în fond cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Apelor şi Pădurilor Bucureşti.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea cererii de intervenţie, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată cu consecinţa anulării art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta a susţinut în esenţă că art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, încalcă dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea 24/2000. În cazul H.G. nr. 617/2016, nu se poate vorbi de insuficienţa legislaţiei în vigoare, întrucât până la 02.09.2016, era în vigoare H.G. nr. 924/2015 care reglementa modul de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică.

Iniţiatorul proiectului H.G. nr. 617/2016 este Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor care a întocmit o notă de fundamentare, ce reprezintă un instrument de prezentare şi motivare pentru proiectul de act normativ, conform art. 30 din Legea 24/2000.

Această notă de fundamentare nu face vorbire despre eficacitatea sau scopul urmărit de art. 22 alin. (2) lit. h).

Instanţa de fond arată că procedura stabilită de Legea 52/2003 privind transparenţa decizională a fost respectata în speţă, însă, este evident, ca nu a existat nicio consultare cu agenţii economici sau cu B., care îi reprezintă la nivel naţional şi care a exprimat şi un punct de vedere scris, prin care susţine nelegalitatea art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016.

Mai mult, art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 încalcă dispoziţiile art. 6 din Legea 24/27.03.2000, prin aceea ca nu prevede soluţii pentru situaţiile tranzitorii.

Diferite societăţi ce au câştigat licitaţiile au fost nevoite să nu mai semneze sau să rezilieze contractele, deoarece constatau că exploatarea masei lemnoase presupunea costuri foarte mari, ce nu puteau fi recuperate sau vânzarea acesteia se putea face la preţ foarte mic din cauza calităţii lemnului.

Aceasta practică în vechea reglementare ducea la o serie de sancţiuni, precum cele revăzute de art. 66 din H.G. nr. 624/2015, pierderea garanţiei de contractare şi a dreptului de a reîncerca adjudecarea ei ulterior la o noua licitaţie însă nu era prevăzută o sancţiune precum cea actuală din art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, respectiv de a participa la noi alte licitaţii timp de 6 luni. Aşadar, o astfel de consecinţă/sancţiune nu a fost asumată la momentul la care a decis rezilierea sau neîncheierea unui contract, pentru că nu era prevăzută de legislaţia în domeniu, dar în prezent o suportă conform deciziilor comisiilor de preselecţie organizate pentru licitaţiile prezente.

Recurenta susţine că i se neagă dreptul de a participa la licitaţii, fiind încălcat totodată şi principiul "non bis in idem" în sensul că este subiectul unei noi sancţiuni deşi cea pe care a suportat-o în trecut a fost cea prevăzută de art. 66 din H.G. nr. 624/2015.

Arată şi că instanţa de fond a interpretat acţiunea ca fiind o critică individuală asupra modalităţii de aplicare a art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, însă, nu a observat faptul ca mai multe societăţi au avut de suferit din cauza interpretării făcută de DS Neamţ, opinie susţinută şi de către ROMSILVA.

Este normal ca prin atingerea dreptului unei singure persoane sa se nască dreptul la acţiune în sensul de a solicita anularea acestui text de lege. Abia în momentul în care sunt îndeplinite condiţiile cerute se poate introduce o acţiune în justiţie, aşa cum s-a prevăzut de art. 32 C. proc. civ.

Aşadar, prin atingerea unui drept individual se porneşte o acţiune în vederea protejării dreptului juridic încălcat, de care beneficiază în speţă toţi exploratorii de material lemnos ce participă la licitaţiile organizate de Direcţia Silvică Neamţ.

În ce priveşte cererea de intervenţie formulata de Ministerul Apelor si Pădurilor, recurenta solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată deoarece, având în vedere că obiectul prezentei acţiuni îl reprezintă anularea art. 22, alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 calitatea procesuală pasivă are Guvernul Romanici, emitentul, acesta fiind şi singurul care are interes în prezenta cauză.

Aspectele privind reorganizarea Ministerului Mediului, Apelor si Pădurilor si privind faptul ca acesta este iniţiatorul proiectului devenit H.G. nr. 617/2016 sunt fără relevanţă în speţă.

Intervenientul trebuie să formuleze o cerere aşa cum solicită art. 148 C. proc. civ., indicând, pe lângă motivaţia în fapt şi în drept, şi probele solicitate a fi administrate, or, în speţă, intervenientul nu prezintă motive care să ducă la admiterea cererii de intervenţie şi nici probe care să ducă la respingerea cererii de anulare a dispoziţiei legale. Cel mai important, intervenientul nu prezintă ce drepturi procesuale îi sunt încălcate sau măcar în ce sens îl afectează prezenta acţiune, adică în caz de admitere ce consecinţe ar fi asupra sa.

Mai învederează recurenta că în dosarul nr. x/2015 al CA Bacău având ca obiect anulare act administrativ respectiv art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 470/2014, prin încheierea din 05.04.2016 ce face parte integrantă din sentinţa civilă 38/19.04.2016, s-a respins intervenţia Ministerului Apelor si Pădurilor.

În continuare, recurenta a prezentat pe larg argumentele de fond, invocate şi prin cererea de chemare în judecată şi care duc la admiterea acţiunii.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-intervenient a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia invocă excepţia nulităţii recursului pentru neindicarea corectă a numărului sentinţei, iar pe fondul cauzei solicită respingerea recursului ca nefondat;

Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care invocă excepţia nulităţii recursului pentru neindicarea corectă a numărului sentinţei şi pentru nemotivare, întrucât criticile aduse nu se încadrează în ipotezele enumerate de dispoziţiile prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar pe fondul cauzei solicită respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-intervenient a depus note scrise prin care a solicitat să se constate că acţiunea a rămas fără obiect, întrucât H.G. nr. 617/2017 a fost abrogată prin H.G. nr. 715/2017.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 16 iunie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 5 mai 2020, prin încheierea de şedinţă din data de 17 aprilie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

În prealabil se constată că în şedinţa de judecată din data de 28 iulie 2020, Înalta Curte a rămas în pronunţare, reţinând că s-a invocat excepţia rămânerii fără obiect a acţiunii prin precizările depuse la dosar de intimatul-intervenient.

Sub acest aspect trebuie precizat că obiectul căilor de atac nu poate fi confundat cu obiectul cererii de chemare în judecată. Astfel, din dispoziţiile art. 457 alin. (1) şi art. 460 alin. (1) C. proc. civ., din cadrul dispoziţiilor generale privind căile de atac, dar şi mai pregnant din dispoziţiile art. 483 alin. (1) C. proc. civ., în materia recursului, rezultă că obiectul căii de atac îl reprezintă hotărârea judecătorească supusă controlului judiciar prin intermediul recursului, ce constituie un mijloc procesual care face parte din conţinutul generic al acţiunii civile.

Or, în condiţiile în care partea care susţine că acţiunea civilă promovată în cauză, ce are ca obiect pretenţia concretă dedusă judecăţii, a rămas fără obiect, nu a înţeles să promoveze recurs, aceasta nu poate invoca ca şi apărare în calea de atac excepţia rămânerii fără obiect a acţiunii, deoarece o astfel de "excepţie", dacă ar fi admisă, ar conduce la reformarea hotărârii judecătoreşti ca urmare a susţinerilor unei părţi ce nu a utilizat mijlocul procesual oferit de lege, inclusiv recursul incident reglementat de art. 491 alin. (1) cu trimitere la art. 472 alin. (1) C. proc. civ., ceea ce ar duce mai departe la încălcarea art. 502 C. proc. civ. privind neînrăutăţirea situaţiei recurentului în propria cale de atac.

Cu alte cuvinte, intimatul poate invoca în căile de atac apărări care să conducă la anularea/respingerea acestora sau, este în drept, ca utilizînd calea recursului incident sau provocat să tindă la reformarea hotărârii ce face obiectul controlului judiciar determinat prin calea de atac promovată de partea adversă, însă nu poate formula în mod direct apărări, aşa cum este "excepţia" analizată în cauză, prin care să tindă în mod direct la reformarea hotărârii judecătoreşti la care şi-a exprimat adeziunea prin nepromovarea căii de atac.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor invocate prin întâmpinările depuse de către intimatul-pârât şi intimatul intervenient Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

S.C. A. S.R.L. s-a adresat instanţei de solicitând efectuarea unui control parţial de legalitate asupra actului administrativ normativ, reprezentat de H.G. nr. 617/2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 2 septembrie 2016, solicitând anularea art. 22 alin. (2) lit. h) din acest act normativ.

Reclamanta se consideră vătămată de prevederea contestată, întrucât alături de alţi operatori comerciali având ca obiect de activitate exploatarea şi prelucrarea masei lemnoase, a fost respinsă la preselecţiile organizate cu ocazia unor licitaţii de vânzare masă lemnoasă de către Direcţiile Silvice, structuri aflate în subordinea Regiei Naţionale a Pădurilor - ROMSILVA, structura centrală, motivat de faptul că a avut contracte reziliate sau neîncheiate ca urmare a adjudecării la licitaţie de masă lemnoasă, în ultimele 6 luni înainte de organizarea de licitaţii.

Potrivit art. 22 alin. (1) şi (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016:

"(1) Comisia de preselecţie analizează documentele depuse de către solicitanţi şi hotărăşte admiterea/respingerea participării acestora la licitaţie/negociere, cu respectarea prevederilor Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare.

(2) Comisia de preselecţie respinge participarea la licitaţie/negociere a solicitantului care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii: (…) h) a avut contracte reziliate, în ultimele 6 luni, din culpa sa sau în alte condiţii decât forţa majoră/calamităţile naturale, cu organizatorul licitaţiei pentru masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate, respectiv nu a încheiat din culpa sa contracte dacă şi-a adjudecat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate prin licitaţii sau a negociat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate."

Instanţa de fond a respins acţiunea formulată de reclamantă, confirmând legalitatea prevederii supusă controlului judecătoresc, înlăturând punctual susţinerile reclamantei şi reţinând că, în esenţă, nemulţumirea reclamantei vizează modalitatea concretă în care comisiile de preselecţie organizate pentru licitaţiile prezente au înţeles să aplice legislaţia în vigoare şi că nu au fost identificate motive de anulare ale prevederilor actului normativ incriminate.

Recurenta a susţinut că art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, încalcă totuşi dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea 24/2000, potrivit cărora, '"pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare", neputându-se vorbi de insuficienţa legislaţiei in vigoare, întrucât până la 02.09.2016, era în vigoare H.G. nr. 924/2015 care reglementa cu succes modalitatea de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, iar în Nota de fundamentare întocmită de iniţiatorul proiectului, Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor nu face vorbire despre eficacitatea sau scopul urmărit.

Înalta Curte, analizând Nota de fundamentare, constată că la punctul 2 "schimbări preconizate", se menţionează că "prin actualul proiect de Hotărâre de Guvern se creează mecanisme mai clare pentru aplicarea principiilor de valorificare a masei lemnoase provenită din fondul forestier proprietate publică după cum urmează: (….)", fiind analizate cele 6 principii şi indicat articolul care le implementează pe fiecare în parte şi "de asemenea, s-a reglementat unitar valorificarea masei lemnoase provenită din fondul forestier proprietate publică atât a statului cât şi a unităţilor administrativ teritoriale, având în vedere faptul că principiile de valorificare prevăzute de Legea nr. 46/2008 - Codul silvic sunt identice pentru cele două tipuri de proprietate publică de fond forestier".

Din analiza acestor menţiuni cu caracter de principiu din Nota de fundamentare rezultă cu evidenţă faptul că prevederile art. 6 alin. (2) din Legea 24/2000 au fost respectate.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că, împrejurarea că nu se analizează în mod punctual şi explicit motivul introducerii dispoziţiilor art. 22 alin. (2) lit. h) nu poate conduce la constatarea încălcării acestor prevederi, întrucât, aceste dispoziţii sunt în concordanţă cu dezideratele cu caracter de principiu menţionate, necesitatea fundamentării vizează actul nou în ansamblul său nefiind necesară o fundamentare expresă pentru fiecare prevedere în parte.

Mai susţine recurenta că art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 încalcă dispoziţiile art. 6 din Legea 24/27.03.2000, prin aceea ca nu prevede soluţii pentru situaţiile tranzitorii, în cazul societăţilor care, deşi au câştigat licitaţiile au fost nevoite să nu mai semneze sau să rezilieze contractele, deoarece constatau că exploatarea masei lemnoase presupunea costuri foarte mari, ce nu puteau fi recuperate sau vânzarea acesteia se putea face la preţ foarte mic din cauza calităţii lemnului, ceea ce conducea conform art. 66 din H.G. nr. 624/2015 la pierderea garanţiei de contractare si a dreptului de a reîncerca adjudecarea ei ulterior la o noua licitaţie nu şi sancţiunea de a participa la noi alte licitaţii timp de 6 luni de zile, introdusă prin dispoziţia contestată.

Împrejurarea că nu au fost reglementate expres situaţiile tranzitorii, nu conduce "de plano" la încălcarea art. 6 din Legea 24/2000, care nu prevede obligativitatea ca noul act normativ să conţină dispoziţii tranzitorii, ci reglementează reguli cu caracter de principiu privind conţinutul şi fundamentarea soluţiilor legislative.

Într-adevăr, dispoziţiile art. 26 din acelaşi act normativ prevăd că "proiectul de act normativ trebuie să cuprindă soluţii legislative pentru situaţii tranzitorii, în cazul în care prin noua reglementare sunt afectate raporturi sau situaţii juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu şi-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări.", însă textul vizează soluţiile legislative pentru situaţii tranzitorii nu prevederi exprese tranzitorii. Or, introducerea unui nou motiv de respingere a participări la licitaţie/negociere de către Comisia de preselecţie, a solicitantului care se află cel puţin în una dintre situaţiile prevăzute la art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 nu necesita o dispoziţie expresă tranzitorie.

Pe de altă parte, norma în sine nu încalcă dispoziţia invocată de reclamantă, art. 26 din Legea 24/2000, aceasta susţinând mai degrabă o omisiune a iniţiatorului şi a emitentului actului administrativ normativ de a prevede o normă tranzitorie, de a introduce o prevedere în plus, or, acest aparent vid de reglementare, nu poate conduce la anularea dispoziţiei supusă controlului judecătoresc.

În plus, situaţia invocată de recurentă nu reprezintă un aspect de nelegalitate al dispoziţiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 ci o aplicare concretă la situaţia în care comisiile de preselecţie organizate pentru licitaţiile la care reclamanta a participat au înţeles să aplice legislaţia în vigoare atunci când i-a fost respinsă candidatura, modalitatea de aplicare în timp a dispoziţiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, aceasta nefiind o consecinţă a nelegalităţii dispoziţiei, ci a modului de aplicare, remediul fiind o contestare a actului administrativ individual prin care comisia de preselecţie au respins candidatura, ceea ce, de altfel, reclamanta a şi făcut potrivit actelor dosarului.

Prin urmare, dispoziţia în sine nu încalcă principiul neretroactivităţii prevăzut de art. 15 din Constituţia României, împrejurarea că aplicarea ei ar conduce la efecte vătămătoare pentru motive necunoscute la momentul producerii situaţiilor respective, este un aspect de aplicare concretă a legii şi nu de o nelegalitate a normei.

În ceea ce priveşte nerespectarea normelor de transparenţă decizională prevăzute de Legea 52/2003, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, reţine că proiectul de act normativ a fost publicat pe pagina de internet a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor şi supus dezbaterii publice în data de 17.03.2016, împrejurarea că iniţiatorul nu şi-a însuşit soluţiile normative propuse de agenţii economici sau de B. nu înseamnă că nu a existat o asemenea dezbatere publică.

În ce priveşte cererea de intervenţie formulată de Ministerul Apelor si Pădurilor, instanţa de recurs constată că în mod legal instanţa de fond a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 61 alin. (3) şi art. 63 din C. proc. civ., întrucât, în calitate de iniţiator al proiectului de hotărâre de Guvern, autoritate care a elaborat şi Nota de Fundamentare, intervenientul sprijină apărarea pârâtului Guvernul Romaniei, emitentul actului administrativ contestat.

Admiterea în fond a cererii de intervenţie voluntară accesorie s-a făcut pe cale de consecinţă, urmare a respingerii cererii de chemare în judecată şi confirmării legalităţii dispoziţiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză nu au fost identificate elemente care să fie de natură a produce o îndoială serioasă în privinţa legalităţii hotărârii recurate, prima instanţă aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente raportat la starea de fapt reţinută, în condiţiile în care în calea de atac a recursului obiectul judecăţii îl vizează doar chestiunile de drept. Astfel fiind, aspectele invocate de către recurentă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 98/2017 din 23 iunie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2017, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 98/2017 din data de 23 iunie 2017 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iulie 2020.