Eligibility of personnel costs recorded under partner-specific activity codes outside beneficiary’s contractual scope in EU-funded projects

Şedinţa publică din data de 14 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.09.2016 sub nr. x/2016, reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice Bucureşti, a solicitat anularea Notei de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare pentru Programele Operaţionale în cadrul Obiectivului Convergenta emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. x/26.07.2016, precum şi suspendarea acestui titlu de creanţă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 143 din 19 iunie 2017 Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

Respinge ca nefondată acţiunea promovată de către reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila, cu sediul în mun. Brăila, bd. x I. Cuza, nr. 172, jud. Brăila, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane OI - POSDRU din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila, criticând hotărârea atacată pentru motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 care defineşte neregula şi a reţinut o încadrare greşită a activităţilor desfăşurate în cadrul proiectului x cu titlu "Formarea continuă a profesorilor de Limba Română, Engleză şi Franceză în societatea cunoşterii". Astfel instanţa de fond nu a observat că s-au comis erori de indicare a codului sub care s-au desfăşurat activităţile de către angajaţi, activităţi care, deşi erau notate cu A.5.1, A.5.2, A.5.3 sau A.2.3, în loc de A.5, în realitate, toate se încadrau în activitatea A.5.

Astfel, instanţa a înlăturat apărarea făcuta cu privire la eroarea de notare strecurata, reţinând doar faptul ca anumite activităţi desfăşurate de specialiştii angajaţi de subscrisul pentru realizarea proiectului, au fost notate cu A.5.1. si ca acest cod de activitate era in sarcina partenerului Universitatea din Bucureşti, cu A.2.3. de care era responsabil partenerul 2, A. S.A., cu A.5.2, care era in căderea beneficiarului si pertenrului 2 (A.), respectiv, cu A.5.3. care ar fi fost în gestiunea beneficiarilor partenerilor 1, 2 si 3 .

Mai arată că toate activităţile desfăşurate de experţii plătiţi de reclamant au fost corespunzătoare şi încadrabile în sfera activităţilor specifice liderului de proiect, anume "Acţiuni de promovare a importanţei formării continuue pentru cadrele didactice", chiar daca unii experţi au pontat anumite ore de activitate cu alt cod (subdiviuni ale lit. A), adică, A.2.3. A.5.1, A.5.2., A.5.3 şi cu o notare greşită a acestor ore, atât timp cat activităţile prestate intrau în sfera de responsabilitate în cadrul Proiectului. Fiind o simpla eroare de notare care poate fi rectificată oricând, aceasta nu reprezintă o neregulă, iar cheltuiala nu este una neeligibilă, nefiind în prezenţa unei "abateri" şi a unei "sume plătite necuvenit", atât timp cat graficele de activităţi demonstrează contrariul.

Punctual, d-na expert B., ofiţer marketing si d-na expert C. au desfăşurat activităţi necesare sferei de responsabilitate: lansare portal, respectiv Conferinţele naţionale - "Formarea profesorilor de limba română, franceză şi engleză în societatea cunoaşterii", pontandu-se greşit la activităţile desfăşurate cu A.5.2. si A.5.3, care erau coduri alocate partenerului 2 si beneficiarilor, respectiv, partenerilor 1,2 si 3 si beneficiarilor.

Ori, aceste activităţi intră, indicutabil, în realizarea sferei noastre de acţiuni de promovare a importantei formării continue pentru cadrele didactice şi nu sunt, aşa cum a reţinut eronat instanţa de fond, în afara graficului de activităţi.

Instanţa a apreciat greşit şi ca prof. B., D., E. si F. ar fi fost angajaţi de reclamant pentru activitatea A.5.1. care ar fi căzut în sarcina partenerului 1, atât timp cat sfera de activităţi a acestui partener (Universitatea Bucureşti) era circumscrisă obiectului de Realizare a unui film de prezentare a sesiunilor de formare a exemplelor de bună practică, s.a.m.d.), doar din perspectiva faptului ca aceştia au făcut o menţiune greşită în rapoartele de activitate individuale, adică, A.5.1, în loc de A.5, în condiţiile în care în acea perioada era în faza incipientă şi fără experienţă, modalitatea de lucru şi atât timp cât au derulat activităţi din sfera de activitate A.5 si nu, A.5.1.

O activitate se analizează după materialitatea si finalitatea ei şi nu, după denumirea acesteia, în speţă, o cifra menţionată greşit.

Concluzionând, reclamantul apreciază că atâta timp cat nu a comis nicio abatere de la legalitate, regularitate si conformitate şi nu a creat niciun prejudiciu bugetului Uniunii Europene, desfăşurând doar activităţile necesare realizării proiectului şi sferei sale de competenţă, interpretarea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, dată de instanţa de fond este o judecare superficiala a realităţii presupuse de realizarea si implementarea unui proiect, instanţa neanalizand rapoartele de activitate individuală întocmite de experţi, care atestă că toate activităţile cu care s-au pontat şi care reprezintă o munca prestată de aceştia şi pentru care au fost remuneraţi, în mod legal, se încadra în tipul de activitate stabilit în sarcina beneficiarului.

In privinţa primului motiv de nelegalitate a procesului-verbal întocmit de intimat, reclamantul apreciază că instanţa l-a înlăturat ca nefondat, printr-o greşită interpretare si aplicare a dispoziţiilor art. 21 alin. (14)-15 din O.U.G. nr. 66/2011 pe care a apreciat-o ca o norma de recomandare.

Astfel, instanţa a reţinut ca organul de control are doar o facultate, o opţiune care ţine exclusiv de voinţa acesteia, de a comunica structurii verificate proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare, înainte de aprobare si acordarea posibilităţii de a ne exercita dreptul la un punct de vedere scris, în termen de 5 zile, de la data primirii proiectului procesului-verbal.

Deci, prezentarea proiectului structurii verificate, nu este reglementată ca o facultate pentru structura de control, ci, ca o obligaţie, iar pentru structura, verifica tata, o garanţie a dreptului de a fi ascultat si de a ne apară, anterior aprobării acestuia si, apoi, punerii in executare care ar putea avea aptitudinea ca, după exprimarea punctului de vedere in scris, anterior aprobării proiectului, acesta sa fie modificat si, chiar, sa na mai fie aprobat.

Deci, atât timp cat legiuitorul a reglementat acest drept al structurii verificate care poate fi exercitat anterior aprobării proiectului procesului-verbal, a statuat o obligaţie implicita pentru organul de control de a respecta acest drept si de a garanta exercitarea acestuia.

Doar structura verificata are opţiunea de a renunţa la dreptul său, nu, organul de control.

In acest context, instanţa a reţinut că, ulterior, după întocmirea şi semnarea proiectului procesului-verbal, nu am exercitat calea de atac administrativă a contestaţiei împotriva procesului-verbal, reglementată de art. 46 alin. (1) si 2 din O.U.G. nr. 66/2011 .

Ori, nu se poate suprapune si confunda nici natura si nici finalitatea celor 2 momente procesual administrative, atât timp cat sunt drepturi distincte care se exercita la momente diferite si faţă de acte administrative distincte: proiectul de proces-verbal (ante-factum) si procesul-verbal (post-factum).

4. Apărările intimatului

Intimatul pârât a formulat întampinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivului de recurs invocat şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, faţă de următoarele considerente:

Prin contractul de finanţare a proiectului x, încheiat între Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" şi Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila s-a acordat finanţare nerambursabilă de către AMPOSDRU pentru implementarea proiectului intitulat cu titlu "Formarea continuă a profesorilor de Limba Română, Engleză şi Franceză în societatea cunoaşterii", având o perioadă de implementarea de 36 luni (01.01.2011 - 31.12.2013), prelungită ulterior prin Notificarea nr. 1.

In urma înregistrării suspiciunii de neregulă, ofiţerii de control din cadrul autorităţii - pârâte au demarat activitatea administrativă de control în perioada 23-27.03.2015, constatând cheltuieli neeligibile la categoria "Cheltuieli cu personalul implicat în implementarea proiectului" în suma de 16.166 RON reprezentând salarii nete, impozite şi contribuţiile angajatului şi ale angajatorului aferente perioadei octombrie 2011- august 2012.

Astfel, pârâtul a reţinut că în rapoartele de activitate au fost identificate ore pontate de experţii G., H., B., D., E. si F. -de la beneficiarul -reclamant, pe activităţi gestionate exclusiv de către parteneri: Partener 1 -Universitatea din Bucureşti în cazul activităţii A.5.1 "Realizarea unui film de prezentare a sesiunilor de formare,a exemplelor de bună practică; Partener 2 A. S.A. în cazul activităţii A.2.3 "Administrarea, actualizarea şi întreţinerea instrumentelor informatice generate de proiect. Totodată s-a mai reţinut că au fost identificate activităţi desfăşurate în afara graficului de activităţi actualizat, respectiv ore pontate de către B. în perioada noiembrie 2011 pentru activitatea A.5.2 "Lansarea portalului" şi C. în septembrie 2012 pentru activitatea A.5.3 "Conferinţele naţionale Formarea profesorilor de limba romana, franceză şi engleză în societatea cunoaşterii". In acest context, pârâtul a constatat că echipa de implementare a beneficiarului-reclamant a raportat pe perioada de derulare a cererilor de rambursare nr. x, nr. 4 şi nr. 5 activităţi de care nu a fost responsabil conform graficului de activităţi în vigoare asumat de acesta şi de către parteneri şi totodată a constatat că din fişele de post şi din rapoartele de activitate ale experţilor menţionaţi nu rezultă contribuţia lor la activităţile A.5.1 si A.2.3. In plus, s-a apreciat că pentru desfăşurarea acestor activităţi (A.2.3 si A.5.1) beneficiarul nu si-a asumat responsabilitatea în cadrul proiectului, iar din documentele depuse s-a constatat ca aceste cheltuieli efectuate pentru implementarea acestor activităţi nu sunt necesare pentru realizarea activităţilor din cadrul proiectului, nefiind nici rezonabile si nici justificate.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/26.07.2016 emis de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţific -OIRPOSDRU s-a constatat în sarcina reclamantului o creanţă de plată în cuantum de 11.781,27 RON.

Înalta Curte reţine că:

- prin Acordul de parteneriat nr. 12591/09.09.2009 încheiat în vederea implementării proiectului "Formarea continuă a profesorilor de Limba Română, Engleză şi Franceză în societatea cunoaşterii" si-au exprimat acordul de asociere reclamantul, Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila, în calitate de partener principal, Universitatea din Bucureşti -ca partener 1, A. S.A. -ca partener 2 şi I., ca partener 3.

- potrivit dispoziţiilor art. 6.1 din Acordul de parteneriat nr. 471/ID62536 din data de 30 mai 2011 care a actualizat acordul anterior menţionat, s-a stabilit că partenerul principal-reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila este responsabil de activităţile aferente A5-Actiuni de promovare a importantei formării continue pentru cadrele didactice, iar partenerul 1-Universitatea din Bucureşti este responsabilă de activitatea A.5.1-Realizarea unui film de prezentare a sesiunilor de formare, a exemplelor de bună practică etc.

Or, din analiza înscrisurilor depuse la dosar, astfel cum a reţinut şi judecătorul fondului, rezultă că partenerul principal-reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila a raportat pe perioada de derulare a cererii de rambursare nr. x, 4 şi 5 activităţi de care acesta nu era responsabil, respectiv beneficiarul nu era responsabil de implementarea activităţilor A.5.1 "Realizarea unui film de prezentare a sesiunilor de formare, a exemplelor de bună practică". Astfel, în rapoartele de activitate şi contractele individuale de muncă depuse pe suport CD de pârât, rezultă că în perioada octombrie 2011- august 201 2 au fost pontate ore pentru experţii G., H., B., D., E. si F. angajaţi ai beneficiarului-reclamant, pentru activitatea A.5.1, gestionată exclusiv de către partenerul 1-Universitatea din Bucureşti.

Înalta Curte nu poate primi alegaţiile reclamantului în sensul "că toate activităţile desfăşurate de experţii plătiţi de reclamant au fost corespunzătoare şi încadrabile în sfera activităţilor specifice liderului de proiect, anume "Acţiuni de promovare a importanţei formării continuue pentru cadrele didactice", chiar dacă unii experţi au pontat anumite ore de activitate cu alt cod (subdiviuni ale lit. A), adică, A.2.3. A.5.1, A.5.2., A.5.3 şi cu o notare greşită a acestor ore, atât timp cat activităţile prestate intrau în sfera de responsabilitate în cadrul Proiectului.", câtă vreme Contractul de finanţare şi Graficului de activităţi a fost asumat de către beneficiar şi parteneri.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că responsabilităţile fiecărui partener au fost clar şi limitativ stabilite prin acordul de parteneriat actualizat, astfel că după data de 30.05.2011 reclamantul nu mai era responsabil de activitatea A.5.1.

Faţă de cele anterior antamate, Înalta Curte nu poate primi nici argumentele reclamantului în sensul că "o simpla eroare de notare care poate fi rectificată oricând, aceasta nu reprezintă o neregulă, iar cheltuiala nu este una neeligibilă, nefiind în prezenţa unei "abateri" şi a unei "sume plătite necuvenit", atât timp cât graficele de activităţi demonstrează contrariul.".

Atât autoritatea emitentă a actelor administrative contestate, cât şi instanţa de fond au analizat susţinerile şi apărările părţilor, ajungând în mod judicios la concluzia că reclamantul nu putea desfăşura, după data de 30.05.2011 activităţi A.5.1, motiv pentru care Înalta Curte va menţine constatările pârâtului din procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/26.07.2016 sub aceste aspecte, ca fiind legale.

Din aceleaşi raţiuni, Înalta Curte va menţine şi concluziile vizând partenerului 2 A. S.A. în cazul activităţii A.2.3 -Administrarea, actualizarea şi întreţinerea instrumentelor informatice generate de proiect, activitate aflată în responsabilitatea exclusivă a acestui partener şi nu a beneficiarului-reclamant.

Totodată, este corectă reţinerea de către instanţa de fond potrivit căreia "din contractele individuale de munca depuse pe suport CD de pârât, coroborate cu acordul de parteneriat actualizat şi cu graficele de activităţi actualizate, rezultă că experta B. (ofiţer marketing) si experta C., angajaţi al reclamantului-beneficiar, au desfăşurat activităţi din categoria A.5.2 (Lansare portal) si A.5.3 (Conferinţele naţionale "Formarea profesorilor de limba română, franceză şi engleză în societatea cunoaşterii"), activităţi care sunt în competenţa beneficiarului şi partenerului 2 -A. S.A. pentru activităţi A.5.2) şi respectiv în competenţa beneficiarului, partenerilor 1, 2 si 3-pentru activităţile A.5.3., însă aceşti experţi au desfăşurat activităţi şi au fost pontaţi pentru aceste activităţi (noiembrie 2011 si respectiv septembrie 2012), în afara graficului de activităţi, motiv pentru care va menţine constatările din actul administrativ contestat de reclamant şi sub aceste aspecte.".

Astfel, susţinerea reclamantului în sensul că activităţile enumerate "intră, indiscutabil, în realizarea sferei noastre de acţiuni de promovare a importanţei formării continue pentru cadrele didactice şi nu sunt, aşa cum a reţinut eronat instanţa de fond, în afara graficului de activităţi", nu poate fi primită de Înalta Curte faţă de cele anterior antamate.

Actele administrative sunt legale, întrucât se confirmă neregula, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale, potrivit cărora "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit", precum şi al dispoziţiilor art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, potrivit cărora "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Ultima critică a reclamantului vizează interpretarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 21 alin. (14) şi (15) din O.U.G. nr. 66/2011.

Dispoziţiile art. 21 alin. (14) şi (15) din O.U.G. nr. 66/2011 prevăd că:,,(14) Înainte de aprobare, proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se prezintă structurii verificate, acordându-se acesteia posibilitatea de a-şi exprima punctul de vedere.

(15) Structura verificată are dreptul să prezinte în scris structurii de control prevăzute la art. 20 punctul său de vedere cu privire la constatările acesteia în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.".

Din conţinutul normei indicate, rezultă într-adevăr dreptul reclamantului de a exprima un punct de vedere, însă necomunicarea proiectului procesului-verbal, prin ea însăşi, nu duce la vicierea procesului-verbal de constatare a neregulilor, reclamanta nu a făcut dovada unei vătămări care să nu poată fi înlăturată decât prin anularea actului.

De altfel, Înalta Curte, împărtăşind raţionamentul instanţei de fond, arată că nici după ce i-a fost comunicat procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/26.07.2016, reclamantul nu a urmat procedura obligatorie prevăzută de dispoziţiile art. 46 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 66/2011, dispoziţii potrivit cărora "(1) Împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă.

(2) Contestaţia este o cale administrativă de atac [...]".

Or, nici până la data pronunţării în prezenta cauză, nu s-a demonstrat existenţa unor elemente care, comunicate pârâtei anterior definitivării controlului, ar fi fost de natură să impună o altă măsură decât cea adoptată de autoritate.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurent, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila împotriva sentinţei civile nr. 143 din 19 iunie 2017 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 iulie 2020.